乡村振兴背景下农村基层治理思考——以浙江丽水为例

南 婷

一、引言

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略的重大决策。农业、农村、农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，其发展与振兴一直是大家普遍关注的热点。

目前，我国处在改革创新的关键时期，作为国家治理体系的重要一环，乡村治理与乡村振兴战略的成败紧紧相连。现代国家建构是一个动态的过程，任何国家在现代化进程中都可能面临制度无法适应变化的情况。农村地区作为改革的短板，其变革刻不容缓。当下，农村治理面临的主要是治理有效问题，实现农村善治才能更好地实现乡村振兴，有利于促进农村经济发展、社会进步。

二、农村基层治理研究现状

从世界范围来看，农村治理现代化是大国崛起的重要内容，决定了治理的可行性与高度（刘祖锋，2018）。因此，国外在农村建设中充分发挥激励作用，鼓励多元主体参与农村治理。政府和基层组织通过信息连接机制充分互动，运用多种方式给予支持，引导基层利用自身优势参与治理。从我国发展来看，中国始终是一个农村人口占绝大多数的国家，现代化过程就是在这种环境下进行的，农村的作用可见一斑（罗荣渠，1993）。然而，随着城市的快速发展，高速城镇化的盲目追求不仅导致了城市病出现，也使得乡村问题暴露无遗（吴敬琏，2018；刘彦随，2009）。

在乡村振兴战略的倡导下，农村逐渐开始了基层治理的尝试，但普遍注重治理而轻视民主，这使得农民参与乡村治理的兴致普遍不浓，且国家与农民之间处于阻隔状态，进而引发乡政介入疲软的问题，治理难以长期延续，也给基层组织带来了新的挑战（张善根，2019；魏晨和李华胤，2020）。在这种情况下，我们更需要农村基层党组织发挥先锋模范作用，充分调动党员和农民的积极性，推进农村地区可持续发展，建立服务型政府，努力形成国家与社会协同治理的良好局面（杨华，2020；何潇，2020）。

现有文献大多是从国家和社会两者关系的角度研究农村基层治理，学者们对何为基层治理最重要的主体也各执一词。王丽惠（2015）认为，国家的力量推动了乡村振兴战略的实施，国家政权应当成为农村基层治理的主导性力量。而季丽新（2020）则认为，村民自治是乡村治理体系中的核心内容，社会权力应该在农村基层治理中发挥最大的作用。面对这样的情况，我们应针对不同现代化程度、不同经济发展水平的农村，采用不同的方法，最终形成多头治理、相互促进的局面。

三、农村基层治理的探索

丽水是浙江乡村振兴的代表，丽水偏远乡镇较多，山高路远，条件相对艰苦。而经过多年奋斗，丽水从欠发达地区到农民人均收入增幅连续八年位列浙江省第一名，成功地实现了逆袭，则得益于基层党组织的规划和带动引领。

（一）“四保四优”留人才

丽水地处偏远，为了留住人才，对外来的特派员全面推行“四保四优”政策，保留特派员在原单位的编制、职务、职称、工资福利，优先提任职务、评选先进、评审成果。充分落实人才政策，在全省推行特派员担任乡镇领导职务，并对优秀的特派员公开通报表彰。这样既解决了他们的后顾之忧，也充分调动了其工作积极性。

（二）内趋外引齐发力

丽水设立了“三农”监督团队，团队中有精英干部、专家领导，这是支撑丽水走好乡村振兴之路的中坚力量。丽水对“内”每季度都会召开会议，由各县区主管领导汇报工作，并针对各地工作进展和成果进行排名，激发各县区工作动力。同时，丽水向“外”借力，每年公开招募乡村振兴合伙人，通过投资、合作、招商、技术服务、入股等方式，不定期组织开展招引活动。乡村治理的困境之一就是资金不够，乡村振兴合伙人的引入，给治理带来了可观的资金，从而为治理提供了巨大的支持。

（三）“1+1+N”自治下移

丽水大力推行党组织、村集体和新型农业主体相结合的“1+1+N”经济组织形式，设立村民委员会，实现多元主体共同治理。将村民自治组织设置，在体制上进行单位下沉，缩小自治单元的规模，以便在党组织的领导下，方便群众更好地开展自治。

（四）生态环境保护

丽水结合自身环境优势，更加注重环境保护，重视历史文化和原生态保留，严格划定红线，从根本上保证了丽水的内在文化特色。他们先后开发了旅游业、休闲农业等，并结合农村电商、民宿等产业，吸引人才回流，重新演绎了田园牧歌生活。

四、农村基层治理的案例分析

农村基层治理的组合和方法可以进行移植，这在某种程度上决定着基层治理的成效。丽水蜕变这个案例，从党组织建设、人才引进、资金引流、优势利用等多个方面改进，值得我们学习借鉴。

（一）促进多元主体治理

丽水采取并改进了刘金海（2016）提出的“1+N”的模式，“1+N”模式是将村级治理与各个村民小组的治理相结合，他认为，乡村治理的趋势就是农村基层治理需要进行“横向的权力分割”。丽水“1+1+N”的组织形式，就是在此基础上进行了改进。

1.领导主体：基层党组织。目前人才流动趋势是向大城市转移。基层党组织建设在党员、党组织、党群关系三个方面都存在难处。在党员方面，农村人口流动速度加快，导致人才流失，农村党员数量减少。加上农村人口老龄化严重，党组织人员比例更为失衡（方亮，2020；王同昌，2019）。党组织对于党员教育也存在问题，管理松散、党员干部思想认识滞后，原因在于农村的教育方式相对单一，且制度执行不严，党员积极性很难被调动，组织也就很难将新的思想带给党员。且农村党群关系疏离，组织没有太好的群众基础，很难带动群众共同治理。因此，搞好党组织建设是实现基层治理重要且艰巨的一环。

2.合作主体：非政府组织。农村存在集体经济基础薄弱、办公经费不足、工资待遇偏低的问题，使得很多劳动力外流，形成恶性循环，加上农村人的娱乐生活太少，更难以引进优秀人才。在这种情况下，丽水通过招商、投资、合作等方式吸引合作者、引进资本，不仅能促进经济发展，而且实现了除政府以外的其他主体的参与，实现了资源的合理分配。

（二）实现人才引进

丽水“四保四优”的政策适应农业技术需求，到科研单位精准引进急需人才，并尊重人才意愿、实行双向选择，使科技特派员制度实施更加深入。这个政策不仅给了外来特派员可进可退的选择，而且在一定程度上也吸引了更多人员的回流。现在农村本身就存在着严重的村庄“空心化”问题，完善人才引进政策将会给居民以更多的归属感。

（三）良好生态促进发展

丽水结合自身优势，促进旅游业发展。在生态保护的过程中，进一步补齐科技短板，用科技保护绿水青山，并切实转化为“金山银山”。丽水市脚踏实地，积极探索有丽水特色的创新发展之路，得到了科技创新能力和社会发展能力的双重反馈，发挥了科技创新在促进经济社会发展中的决定性作用，推动了丽水向现代农业发展的进程。

五、进一步的思考

（一）精准引入人才，实现双向发展

我国农村问题复杂，需要一大批具有农业专业知识的人才来帮助村民发展经济，从而脱贫致富。要因地制宜吸引高校毕业生，特别是生源地高校毕业生回乡就业、创业，充实乡村人才储备。这就需要保障好人才薪资福利待遇，消除其后顾之忧，使其全身心投入农村社会发展。同时还要通过制度驱动与激励，吸引各种人才入村发展。

（二）建设基层党组织，完善领导团队

对于党组织建设，首先要注重基层人才资源的开发、提高党员干部思想站位，处理好与群众的关系，才能搞好基层各项建设。党组织也要运用多种形式组织党员活动，吸引更多党员参与，提升党员干部的凝聚力。另外要构筑党组织工作新模式，提升基层党组织能力，强化党组织政治引领功能，创新流动党员管理机制。如今科技发展迅速，5G时代来临，可以运用新技术建立追踪汇报制，实现全过程捆绑，追踪更多优秀人才发展其入党，实现党员管理电子化、科学化。

（三）利用自身优势，促进良好发展

在深入挖掘地方特色自然资源的同时，许多地区还没有形成利用自然资源发展经济的意识，而仅仅依靠牺牲资源来发展经济。发掘地方特色才是有效配置资源的关键，才能唤醒人们对“绿水青山”的追求。特色民俗文化的引入也有助于经济发展，各地区形成了具有各自特色的民俗文化活动，这是使该地区具有独特魅力的核心所在。区域经济要得到快速发展，就必须与民间文化相结合，带动区域经济发展，更好地实现经济振兴和基层有效治理。