如何理解贯彻《农村集体经济组织示范章程》

杨长营

章程作为法人登记的必要条件，是一个组织运营和管理的基本制度规范。近日，农业农村部印发《农村集体经济组织示范章程（试行）》（以下简称“示范章程”），对建立健全农村集体经济组织、规范内部治理机制具有重要意义。要全面学习掌握示范章程内容，深刻把握示范章程内涵要义，深化农村集体产权制度改革，为农村集体经济组织立法营造良好环境。

一、示范章程符合当前发展需要

示范章程总共7章49条，全面阐释了农村集体经济组织的内涵与外延，突出其特别法人的功能属性，与农村基层组织治理机制相衔接，同时为各地制定符合自身情况的章程留下灵活调整的空间。

（一）突出集体经济组织特别属性。一是突出集体土地所有权代表的特殊性。我国宪法规定，农村土地归农民集体所有。示范章程第四条明确集体资产的范围，包括成员集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源性资产，是落实宪法赋予农民集体土地所有权的体现，这与工商企业通过“招拍挂”获得土地使用权、专业合作社通过入股获得土地经营权有本质区别，无法通过货币数额来计量其价值。同样地，示范章程第五条关于承担债务责任，为了保障集体所有制的稳定性，集体所有的资源性资产所有权也不对债务承担责任。二是突出民主管理决策机制的特殊性。一方面关于投票权，农村集体经济组织的决策管理是其成员行使民事权利的基本体现，示范章程明确具有完全民事行为能力的成员享有“一人一票”的平等投票权，突出集体经济组织劳动联合的属性。这与专业合作社因出资额或交易量（额）较大的成员享有附加表决权有所不同，更与公司“按股投票”的决策机制有本质区别。另一方面关于票决有效性，示范章程提高了集体经济组织票决有效性的门槛，规定三分之二以上的有表决权的成员参会，会议有效；对一般事项作出决议，须经成员表决权总数过半数通过；重大事项作出决议，须经成员表决权总数的三分之二以上通过。也就是说，票决有效性的投票基数是集体成员有表决权的绝对总数，而不是参会成员的百分比。这与村民会议表决人数比例有明显不同，《村民委员会组织法》第二十二条规定“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过”，也就是“双过半”的比例即可通过决议，其表决基数是参会人员。三是突出资产量化作为收益分配依据的特殊性。开展农村集体资产清产核资，摸清家底，将经营性资产以股份或者份额形式量化给集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据。由此，很多人认为，资产量化、股份分配后，农民完成了向股民的转变，成为了集体经济组织的股东，显然这是公司化的理解。获得资产份额（股份）的成员并不能简单理解为集体经济组织的出资人。示范章程第五章明确了集体资产的量化方式和份额（股份）设置类型，集体资产的份额（股份）仅仅是集体成员按股分红的依据。份额（股权）实行户内共享、社内流转后，集体分红的对象虽然是享有集体资产份额（股份）的成员，但其福利保障应当包括家庭新增人口按章程取得成员身份在内的全体成员。

（二）衔接农村基层组织治理机制。一是与组织机构相衔接。产权制度改革新成立的合作社，明确了组织机构及其产生办法、职权、议事规则，选举产生理事会、监事会、成员（代表）大会，建立了与村党组织、村民自治组织治理结构相类似的管理、监督、权力运行机制。示范章程明确合作社的组织机构任期为5年，与现行村党支部委员会、村民委员会的任期相同，逐步构建党领导下完善的农村基层组织治理体系。二是与决策机制相衔接。《中国共产党农村工作条例》和《中国共产党农村基层组织工作条例》均明确村级重大事项决策实行“四议两公开”机制，即村党组织会提议、村“两委”会商议、党员大会审议、村民（代表）会议决议；“两公开”：决议公开、实施结果公开。随着城乡一体化发展，村民与集体成员的重合度越来越低，产权清晰后，村民已经不再全是集体成员。为与农村基层组织决策机制相衔接，统一了“四议两公开”的表述，但“四议”的主体发生了变化，即村党组织会提议、村党组织和合作社理事会会议商议、党员大会审议、集体成员（代表）大会决议，同样的表述赋予“四议两公开”新的内涵。三是与户籍制度改革相衔接。户籍作为人口管理的重要方式，随着改革力度的加大，逐渐从价值分割回归管理属性。示范章程明确了户籍关系作为成员身份取得的必要条件，但并非丧失身份的必要条件，农民进城落户并不必然丧失成员身份，打消了其落户城镇的顾虑，既符合户籍制度的改革方向，也维护了进城落户农民的合法权益。

（三）留足章程条款灵活调整空间。农村集体经济组织章程作为合作社内部管理的基础规范，要体现不同地区的差异性。示范章程留足了条款补充选择、灵活调整的空间，满足不同地区、不同发展程度集体经济组织的特点需求。一是集体成员管理因地制宜。示范章程明确了成员身份取得和丧失的条件，同时留有可供补充的条款，如湖北省一些集体经济组织增加“因水库移民、扶贫搬迁等政策性移民依法取得迁入地集体成员身份”，符合当地移民搬迁较多的实际情况。二是机构设置因地制宜。集体经济组织设成员大会、理事会、监事会，成员较少的集体经济组织无需成立成员代表大会。但因农民外出务工较多，成员大会很难召集，一般采用成员代表大会的方式行使权力。但集体经济组织的决策投票权并非政治权利，关系成员的基本民事权利，很多地方采用一户一代表的“户决制”方式实行民主决策，这与当年小岗村有20户村民、18户参会表决按下了“十八个红手印”的表决方式相同，既可行又合理。三是股份设置因地制宜。一方面，示范章程明确股份设置以成员股为主，成员股还可以分为人口股：赋予全体成员集体财产权利；劳龄股：体现对集体付出劳动贡献的差别；扶贫股、敬老股：体现对弱势群体的照顾帮扶。山东省泰安市的一些集体经济组织设置“独生子女父母奖励股”，以体现对这些遵守计划生育国策群体的奖励。另一方面，示范章程对股份转让的受让方所持股份占合作社全部股份的比重未作统一限定，交由各集体经济组织自行规定。从实践来看，大部分地区的集体经济组织将此比例控制在5%-10%之间。如果集体经济组织的规模较小，受让方不管是以户为单位，还是以人为单位，持股比例的制定会受到人口和户数的影响。如山东省泰安市八楼村共有集体成员31户、57人，如果受让方以人为单位，则人均占股1.75%，受让方转入两个人的股份，其占股比例就会超过5%，如果受让方的单位为户，则该比例会更高。所以，股份流转占比要根据本集体经济组织的成员和户数规模来自行确定。

二、在实践中用好示范章程

优先发展农业农村，必须补上法律短板。示范章程的印发，迈出了农村集体经济组织立法的重要一步。要在实践中用好示范章程，推动集体经济健康发展，为立法工作营造良好环境。

（一）规范章程内容。一是规范组织机构设置。一些地方将合作社的日常管理机构称“董事会”，示范章程称理事会。董事会的董事成员，一般由出资人推荐，根据企业出资数额比例占有相应的董事席位，出资额少的股东可能没有董事名额。而理事会的理事是全体成员选举产生的，与出资额、股份占比无关，应当统一称理事会。二是规范集体成员表述。成员是组织机构组成人员的一般泛指，而农村集体经济组织通过产权制度改革新成立的合作社，其成员应当称社员，就如党组织的成员称为党员一样。此外，有的地方将集体经济组织的成员称为股东，或混淆使用，这与改革精神不符。农村集体经营性资产的股份合作制改革，不同于工商企业的股份制改造，其获得集体资产份额（股份）的成员也不等同于持有公司股票的股东。三是完善组织机构职能。示范章程明确成员大会是合作社的最高权力机构，成员代表大会不具有审议、修改章程的职权。有的地方未经成员大会授权，成员代表大会即行使最高权力，程序违法导致表决结果违法。要完善成员大会、成员代表大会、理事会等机构职能，进一步明确组织机构的权力边界，真正让农民成为集体经济组织决策管理的主人，维护农民合法权益。

（二）规范治理机制。一是理顺农村基层组织关系。产权制度改革完成后，农村基层形成了以党组织为领导核心，村民自治组织、集体经济组织共同参与的治理格局，要进一步巩固和强化中国共产党在农村基层的领导核心地位，充分发挥村民委员会管理村民自治事务和合作社管理集体经济事务的功能作用，逐步推动“政经分离”试点，理顺农村基层组织职能定位。二是协调推动村级组织同步换届。2021年是村“两委”换届之年，更是任期调整为5年后的首次换届，农村集体经济组织的换届选举要与村“两委”协调同步，落实村党组织书记兼任农村集体经济组织负责人的要求。关于当选条件的规定，《村民委员会组织法》第十五条规定“选举村民委员会，有登记参加选举的村民过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民过半数的选票，始得当选”，示范章程虽然明确了合作社理事会成员采用差额方式选举产生，但未明确当选条件，需要在实践中进一步总结并予以明确。三是理顺成员管理与股份管理机制。一些集体经济组织在章程中仅明确了成员确认的条件，但未明确改革后成员的管理制度；有的集体经济组织将成员的管理等同于股份的管理，认为资产量化、股份分配后，成员与股份均实行“生不增、死不减，进不增、出不减”的管理方式，将成员管理与股权管理混为一谈，这是对成员动态变化客观事实认识不足的表现。示范章程的导向是明确成员身份的取得与丧失条件，实行动态管理；份额（股份）户内共享、社内流转，实行不随人口变动而无偿调整的静态管理。

（三）规范经营管理。一是管好集体资产。示范章程明确健全集体资产清查、登记、保管、使用、处置等制度，是落实改革工作要求、防止资产流失的必要措施。严格执行财务会计制度，实行独立核算。规范收入管理、财务公开、开支审批等制度，构建完善的资产经营和财务管理体系，夯实集体经济发展基础。二是抓好经济建设。示范章程明确合作社以效益为中心，利用多种方式开展资产运营。要盘活利用闲置资源，充分挖掘自然环境、人文生态等资源要素潜力，激活市场机制，提高集体资产市场价值。在产权清晰后，积极推动城乡要素双向流动，拓宽发展壮大集体经济的有效路径，确保集体资产保值增值。三是搞好收益分配。示范章程明确收益分配要做到“三个严禁”，即严禁举债搞公益，严禁举债发福利，严禁举债分红，这是收益分配的底线原则。同时规定了收益分配的三项内容和顺序，比现行会计制度规定的收益分配内容少了“对投资者分配”“其他分配”两项，引导集体经济组织不再直接吸收外来投资，以降低债务风险，维护集体经济组织的稳定性。如有需要，可以通过成立项目公司，吸收集体、成员、外部人员、工商资本等主体的资金开展项目建设与运营，以该项目的资产为限对外承担责任，其收益按规定对集体上交利润，在集体内部再按照章程进行分配。要改变过去收益分配不规范、分配对象不清晰等问题，搞好农村公共服务和公益事业建设，增强农民的获得感。