贯彻《行政事业性国有资产管理条例》应把握的几个问题

吴山民 施丽黎

2021年2月1日，国务院颁布《行政事业性国有资产管理条例》（以下简称《条例》），自2021年4月1日起施行。《条例》是新中国历史上关于行政事业性国有资产管理的最高行政法规，立足中国特色社会主义进入全面建设现代化国家新的历史阶段，对于推进国家治理体系和治理能力现代化将产生广泛而深远的影响。

一、全面认识《条例》的创新点

（一）《条例》法律效力更高影响力更大

国有资产是我国社会主义制度的基石，是国家治理体系和治理能力现代化的保障。行政事业性国有资产是国有资产的重要组成部分，是党和国家事业发展的物质基础和重要支撑。国家历来高度重视国有资产立法工作，对经营性国有资产已出台了相应的法律法规，但由于历史发展条件的制约，在《条例》出台前，行政事业性国有资产管理制度只有部门规章，没有法律法规。为贯彻党中央、国务院决策部署，根据全国人大常委会关于加强国有资产管理监督的决定，有关部门加快立法进程，经广泛征求意见，《条例》得以正式出台。这是我国行政事业性国有资产管理的第一部行政法规，将行政事业性国有资产管理监督纳入法治轨道，对于构建安全规范、节约高效、公开透明、权责一致的国有资产管理机制，提高资产治理法治化、规范化、科学化水平必将起到积极作用。

（二）《条例》规范的主体客体更具针对性兼容性

《条例》出台前，财政部印发的《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》主要是从单位属性划分制度规范范畴的，存在三个方面局限：一是单位属性和资产属性是既有联系又有区别的，不能完全等同。单位属性主要从机构职能和编制管理不同区分，我国除市场主体企业外，主要有国家机关、事业单位、社会组织、基金会四大类。资产则依据使用目的和管理方式不同，一般可分为经营性资产、非经营性资产和资源性资产三大类。行政事业单位占有使用的资产多数兼具经营性和非经营性双重属性，仅从单位的名称上无法准确反映资产的不同属性和管理要求。二是我国一些社会组织，尽管不是行政事业单位，但其使用管理的资产属性和行政单位高度类同，如果只讲行政事业单位资产，这部分资产就没有涵盖。三是事业单位和纳入国家预算管理的社会团体组织的资产中，大多用于履行单位社会公益职能，主要产生社会效益和生态效益，不直接产生经济效益。但有的单位部分资产出租出借和对外投资会带来直接经济效益，具有经营性资产的属性，其使用目标和监管要求与行政事业单位本身使用的资产是不同的。《条例》把单位属性和资产属性有机结合，克服了旧的资产管理制度存在的问题，监管指向更加明确，更具针对性，兼顾了单位和资产属性。行政事业性国有资产是行政事业单位通过一定方式取得或者形成的，包括使用财政资金形成的资产，接受调拨或者划转、置换形成的资产，接受捐赠并确认为国有的资产，以及其他国有资产。《条例》还明确，除国家另有规定外，社会组织直接支配的行政事业性国有资产管理，依照本条例执行；执行企业财务会计制度的事业单位以及事业单位对外投资的全资企业或者控股企业的资产管理，不适用本条例。

（三）《条例》进一步明确了资产管理体制和部门职责

《条例》明确，行政事业性国有资产属于国家所有，实行政府分级监管、各部门及其所属单位直接支配使用的管理体制。各级人民政府应当建立健全行政事业性国有资产管理机制，加强对本级行政事业性国有资产管理，审查、批准重大行政事业性国有资产管理事项。国务院财政部门负责制定行政事业单位国有资产管理规章制度并负责组织实施和监督检查，牵头编制行政事业性国有资产管理情况报告；国务院机关事务管理部门和有关机关事务管理部门会同有关部门依法依规履行相关中央行政事业单位国有资产管理职责，制定中央行政事业单位国有资产管理具体制度和办法并组织实施，接受国务院财政部门的指导和监督检查；相关部门根据职责规定，按照集中统一、分类分级原则，加强中央行政事业单位国有资产管理，优化管理手段，提高管理效率。

（四）《条例》进一步规范了国有资产报告制度

2017年中共中央印发《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》。为更好地贯彻落实国有资产报告制度，《条例》进一步明确了报告主体、报告内容、报告程序。一是明确县级以上各级人民政府都要按照规定向本级人大常委会报告行政事业性国有资产管理情况。二是明确了资产报告的内容，主要包括资产负债、资产配置、使用效益、处置情况，管理制度建立和实施，推进管理体制机制改革情况，按照规定向社会公开管理情况等。三是明确了报告编报程序。部门报告按照单位编报、部门汇总、报送本级财政部门的流程。县级以上财政部门每年汇总本级和下级行政事业性国有资产管理报告，报送本级政府和上一级政府财政部门。

（五）《条例》确立了国有资产全面监督制度

一是接受人大监督。县级以上人民政府应当接受本级人民代表大会及其常务委员会对行政事业性国有资产管理情况的监督，组织落实整改要求，并报告整改情况。二是政府层级监督。县级以上人民政府对下级政府的行政事业性国有资产管理情况进行监督，下级政府应当组织落实上一级政府的监管要求，并报告落实情况。三是财政监督。县级以上人民政府财政部门对本级各部门及其所属单位行政事业性国有资产管理情况进行监督检查，依法向社会公开检查结果。四是审计监督。县级以上人民政府审计部门依法对行政事业性国有资产管理情况进行审计监督。五是行业监督。各部门应当建立健全行政事业性国有资产监督管理制度，根据职责对本部门本行业行政事业性国有资产管理依法进行监督。六是社会监督。公民、法人或者其他组织发现违反本条例的行为，有权向有关部门进行检举、控告；接受检举、控告的有关部门应当依法进行处理，并为检举人、控告人保密。

此外，《条例》还规定行政事业单位应按要求建立国有资产绩效管理制度，建立健全绩效指标和标准，有序开展国有资产绩效管理工作。县级以上人民政府投资建设公共基础设施应当依法落实资金来源，加强预算约束，防范政府债务风险。

二、把节约高效理念贯彻落实于资产配置、使用和处置全过程

（一）严把资产配置关，贯彻政府“过紧日子”、人民“过好日子”要求

资产配置是监管的第一环节，应坚持以下原则：一是必需性原则。坚持非必需不配置。行政单位国有资产应当用于本单位履行职能的需要，事业单位国有资产应当用于保障事业发展、提供公共服务的需要。二是标准化规范化原则。各级资产管理部门应根据历史发展和现实需求，分级分类制定不同类别行政事业单位资产配置标准，结合资产存量、绩效目标、财政承受能力配置资产，使构建配置有章可循，防止盲目攀比、超标浪费。三是经济性配置原则。做到存量调剂优先，不能调剂的，再采取增量购建、租用等方式配置。四是计划性原则。严格资产配置预算管理，单位应编制资产配置支出预算，并严格按照预算管理规定和财政部门批复的预算配置资产。

（二）严控资产使用管理环节，确保资产效能最大化

首先要建立健全行政事业单位资产使用管理机制和职责，明确资产使用人和管理人责任，合理使用、维护和管理资产，充分发挥资产效能。其次要打破地区、部门、行业、所有制的制约，鼓励行政事业单位在确保安全使用的前提下，推进本单位大型设备等国有资产社会共享共用工作，建立健全县级以上人民政府及其有关部门国有资产共享共用机制，提高国有资产社会综合利用率。三是要区分行政单位和事业单位资产收入管理规定。行政单位国有资产出租和处置等收入，应当按照政府非税收入和国库集中收缴制度的有关规定上缴国库。事业单位国有资产的处置收入，除国家另有规定外，应当按照政府非税收入和国库集中收缴制度的有关规定上缴国库；事业单位出租出借、对外投资等国有资产使用形成的收入，由本级人民政府财政部门规定具体管理办法。行政事业单位应当及时收取各类资产收入，不得违反国家规定多收、少收、不收、侵占、私分、截留、占用、挪用、隐匿、坐支等。

收益权是产权的重要体现，国家确有必要制定资产收入管理办法。县级以上人民政府财政部门在制定事业单位国有资产收入管理办法时，应本着尊重历史、提高资产使用效率、兼顾社会公平、体现国家收益权的原则，科学处理好资产使用收益在单位和国家之间的分配关系。首先，应尊重历史、照顾现实、有利于未来事业发展。从历史和现实情况看，事业单位多数资产用于自身履行公益职能、提供社会服务的需要，资产使用更多体现社会效益，一般不产生直接经济收益。只有在满足自身需要的情况下，经过一定程序的资产出租出借和对外投放的资产才会产生经济收入。这部分收入大多并不稳定，主要用于单位人员经费和事业发展，弥补财政预算拨款缺口。如果将其全部收缴国库，一会影响单位资产使用率和创收积极性，二会加大财政预算支出压力，因为资产使用效率和收益的减少将导致上缴财政收入减少，而单位支出硬缺口势必会加大财政预算支出压力。其次，对于能够持续稳定带来经济收入的资产，可以先核定单位留用部分，以用于弥补预算缺口，多余部分可以国有资产使用费等方式上缴国库，这样既体现了国有资产所有权，又可防止各部门各单位因资产占有使用收益不平衡造成职工收入差距过大问题，确保社会公平。再次，对于事业单位的投资，应严格审批，强化监督，规范管理，非货币资产投资应进行评估，健全出资人监管制度，完善企业法人治理结构，提高投资效益，及时收缴投资收益，实现保值增值，防止国有资产流失。

（三）严格资产处置程序，防止国有资产流失

一是加强基础管理，建立和落实资产登记台账、会计核算、资产盘点、资产评估、资产清查、权属登记、资产纠纷处理和信息化等基础管理制度，做到账实相符、账账相符，不得形成账外资产。二是行政事业单位将国有资产进行转让、拍卖、置换、对外投资等，应当按照国家有关规定进行资产评估；以市场化方式出售、出租的，依照有关规定可以通过相应公共资源交易平台进行。三是有下列情形的，应当进行资产清查：发生重大资产调拨、划转以及单位分立、合并、改制、撤销、隶属关系改变，因自然灾害等不可抗力造成资产毁损、灭失，会计信息严重失真，国家统一的会计制度涉及资产核算方法发生重要变化等。行政事业单位在资产清查中发现账实不符、账账不符的，应当查明原因予以说明，并随同清查结果一并履行审批程序。由于资产使用人、管理人的原因造成资产毁损、灭失的，应当依法追究相关责任。四是国务院财政部门应当建立全国行政事业性国有资产管理信息系统，推行资产管理网上办理，实现信息共享。

三、科研教育单位科技资产监管应兼顾促进成果转化并防止流失

习近平总书记强调，要打好关键核心技术攻坚战，加速科技成果向现实生产力转化。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，促进行政事业性国有资产管理更好地服务于科技成果转化，提升科研单位和科研人员转化科技成果的积极性，《条例》明确国家设立的研究开发机构、高等院校（以下简称“研发机构和高校”）对其持有的科技成果的使用和处置，按照《促进科技成果转化法》、《专利法》和国家有关规定执行。对科研教育事业单位科技资产管理，应重点把握以下几点。

（一）单位成果转化定价方式应符合法律规定

研发机构和高校对其持有的科技成果，可以自主决定转让、许可或者作价投资，但应当通过协议定价、在技术交易市场挂牌交易、拍卖等方式确定价格。通过协议定价的，应当在本单位公示科技成果名称及其拟交易价格。

（二）成果转化相关受益人不得侵犯单位合法权益

职务科技成果完成人和参加人可与单位协议进行转化并享有权益，但不得将职务科技成果及其技术资料和数据据为己有，侵犯单位合法权益。研发机构和高校所取得的职务科技成果，完成人和参加人在不变更职务科技成果权属的前提下，可以根据与本单位的协议进行该项科技成果转化，并享有协议规定的权益。科技成果完成人或者课题负责人，不得阻碍职务科技成果转化，不得将职务科技成果及其技术资料和数据据为己有，侵犯单位合法权益。

（三）尊重知识产权落实技术资产登记保密制度

事业单位应当建立健全技术秘密保护制度，保护本单位的技术秘密。职工应当遵守本单位技术秘密保护制度。事业单位可以与参加科技成果转化的有关人员签订在职期间或者离职、离休、退休后一定期限内保守本单位技术秘密的协议；有关人员不得违反协议约定，泄露本单位技术秘密和从事与原单位相同的科技成果转化活动。职工不得将职务科技成果擅自转让或者变相转让。

（四）技术成果转化收益应在单位和相关人员之间合法合理分配

研发机构和高校转化科技成果所获得的收入全部留归本单位，纳入单位预算，不上缴国库，在对完成、转化职务科技成果做出重要贡献的人员给予奖励和报酬后，主要用于科学技术研究开发与成果转化等相关工作。科技成果完成单位可以规定或者与科技人员约定奖励和报酬的方式、数额和时限。单位制定相关规定，应当充分听取本单位科技人员的意见，并在本单位公开相关规定。科技成果完成单位未规定、也未与科技人员约定奖励和报酬方式和数额的，按照下列标准对完成、转化职务科技成果做出重要贡献的人员给予奖励和报酬：将该项职务科技成果转让、许可给他人实施的，从该项科技成果转让净收入或者许可净收入中分成不低于50%；利用该项职务科技成果作价投资的，从该项科技成果形成的股份或者出资比例中分成不低于50%；将该项职务科技成果自行实施或者与他人合作实施的，应当在实施转化成功投产后3-5年内，每年从实施该项科技成果的营业利润中分成不低于5%。研发机构和高校规定或者与科技人员约定奖励和报酬的方式和数额，应当符合上述规定标准。