规范科研项目负责人经费使用管理的几点思考

李宏丽

“十三五”以来，党中央、国务院推进“简政放权、放管结合、优化服务”等改革和创新资金管理政策，密集出台了许多政策措施。如何落实好国家“放管服”政策，提高科研项目资金使用效率，显著提升创新效率、全要素生产率和创新要素，既需要项目承担单位法人责任制有效落实，也需要建立良好的学术生态环境，同时更需要项目负责人与项目组成员自律及对科研人员严格要求，以共同营造全社会风清气正的科研学风和作风。

一、科研项目资金改革进展情况

深化科技体制改革是全面深化改革的重要内容，是实施创新驱动发展战略、建设创新型国家的根本要求。2020年国民经济和社会发展统计公报显示，我国全年研究与试验发展（R&D）经费支出24426亿元，比上年增长10.3%，其中基础研究经费1504亿元。整体投入排名世界第二。根据中国科协统计，目前我国科技工作者总人数超过9100万，位居世界第一。为持续推动科技领域“放管服”政策落实，进一步激发科研人员创新积极性，今年8月13日，国务院办公厅印发了《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（国办发〔2021〕32号），从七个方面提出25条“硬核”举措，为科研经费“松绑”，赋予科研人员更大的科研项目经费管理自主权；加大科研人员激励力度；减轻科研人员事务性负担，引发科技界的强烈反响。为了完成科研任务、实现科研预计目标，项目负责人既要统筹好项目计划及进度，还要分配好项目经费用途，发挥好科研经费使用效益，并对科研经费使用的合理性、真实性、准确性负责，这对项目负责人来说也是一种挑战。当下，随着新科研项目负责人对科研经费管理和支配权的不断扩大，如何规范使用好科研经费，真正将经费用在“刀刃”上，更好地为科研服务的呼声越来越高，增强科研人员自律，提高科研人员法律意识、诚信意识、创新意识、责任意识，是一个值得关注的问题。

二、项目负责人在项目经费管理上存在的问题

当前，项目负责人对国家有关法律法规和科技管理规定及科研诚信教育认识不充分、缺乏对项目组成员监督管理等问题主要表现如下。

（一）部分项目负责人缺乏对预算法及相关财经法律规定的了解

按照预算执行经费，是科研项目管理的刚性要求。以往项目执行过程中，由于技术人员对有关法律法规及科研单位现有的基础、资源配置等情况了解不够全面，容易出现批复经费与实际经费需求脱节的问题，造成有的经费“不好花”，有的经费“不够花”，有的经费“花不完”，甚至某些项目负责人将财政经费拨付到预算外的法人单位执行。《中华人民共和国预算法实施条例》第五十七条明确规定，要加强对预算资金拨付的管理，严格按照预算拨付，不得办理无预算、无用款计划、超预算或者超计划的资金拨付，不得擅自改变支出用途。同时，明确规定要按照审定的用款计划和财政部门规定的预算资金拨付程序拨付资金。现实情况中，项目组成员领取所承担项目专家咨询费，项目结题前随意调账、企业承担的项目资金长期不结账以及通过劳务费、虚构材料费合同、提供虚假票据进行报销等方式，套取中央财政科研项目资金等问题时有发生。例如，在“陈英旭贪污案”中，杭州市中级人民法院认定被告人陈英旭身为国有事业单位中从事公务的人员，利用国家科技重大专项课题总负责人的职务便利，采用编制虚假预算、虚假发票冲账、编制虚假账目等手段，将财政科研项目经费900余万元冲账套取，为己所控，其行为已构成贪污罪。2014年时任中国农业大学教授、中国工程院原院士李宁，因涉嫌贪污罪被检察院批准逮捕，指控其在财政科研项目经费使用过程中存在非法套取、骗取以及通过虚列开支等形式非法占有科研经费、劳务费等违法行为。正是由于部分项目负责人缺乏对预算法等相关财经法律规定的了解，导致一些人越过红线受到严惩，因此断送学术生命，后果令人叹息。

（二）部分项目负责人缺乏对科研经费使用的重视和监管

国家科研项目立项后，项目负责人首先最关心的是项目能否按期完成，技术指标能否全部实现，对经费支出无法进行成本核算，存有应付的心态。加之财务知识的缺乏，一些项目开支直到结题验收时才知晓不符合项目经费的使用范畴，造成经费使用不合规、不合理。平时科研管理部门主要关注项目进展是否满足相关科研计划的考核要求，很少对经费使用明细进行跟踪调查，对经费执行的监管和约束没有完全到位。其次是对科研财务助理缺乏监管，部分单位科研财务助理对国家科技管理政策不熟悉，在经费预算调整、财务报销、资料整理等方面缺乏留痕，甚至审核不严，导致项目结题财务审计验收时出现诸多问题。财务部门在日常工作中承担了大量核算业务，没有充足的项目管理经验和精力，难以及时、合理、有效地开展各项目财务管理工作，也不能精准分析、预测科研项目经费执行情况，从而忽视经费管理的现象普遍存在。随着科技领域“放管服”政策的进一步落实，专业机构在项目执行过程中为了避免打扰项目科研工作，在监督检查中更多关注技术完成情况，取消中期财务检查或很少关注项目财务执行情况，而财务核算和支出具有不可逆性，一些不合理、不合规支出没有及时发现，导致项目结题审计、财务评估等后续相关评审和财务审计出现隐患。

（三）部分项目负责人缺乏对科研诚信制度及规定的了解

国外许多发达国家十分重视对青年科研工作者科研诚信教育。比如，英国科学理事会从多个渠道、多种层次，以多种形式对青年科学工作者开展道德规范教育。近年来，我国发布并实施了一系列多层面、覆盖广的政策文件用以部署科研诚信建设，初步构建形成了以《科学技术进步法》为统领，激励与约束并重，从国家法律法规顶层设计到部门规章制度发布，再到地方政策落实的一整套制度体系，政策虽多却难以落实到位，再加上对科研工作者道德观念和行为规范教育的缺失，使得国内科研诚信问题依然突出。调查显示，有近三成科研机构存在不同形式的科研失信行为，科研诚信意识不足，仅13.5%的科技工作者表示对作为立身之本、立业之基的有关科研道德和学术规范的知识“非常了解”，15.1%的科技工作者“基本不了解”。在缺乏对科研人员科研诚信教育和科研诚信文化建设、针对科研诚信教育宣传和培训的环境下，科研人员由于受到恶性竞争、功利主义和利益驱动的不良影响，科研活动中的学术不端和科研失信现象频繁发生。

三、对策及建议

（一）增强法律意识，严守法律红线

财政科研项目经费因为具有公共财产属性，经费治理法律责任规定，故意套取财政科研项目经费且情节严重等行为，直接准用违反国家公共财政法律责任。科研人员故意套取、骗取财政科研项目经费行为，不仅扰乱财政科研项目经费管理秩序，同时侵害财政科研项目经费公共财产的基本属性。科研项目负责人作为科研活动的最终执行者，享有广泛的经费使用自主权、技术路线决定权等，掌控科研项目的研究进度并决定经费的支出与使用，因此是经费治理法律责任的主体之一。在我国当前财政科研项目经费法律治理实践中，科研人员因经费使用问题而身陷囹圄的并不鲜见，此种现象产生，其中重要的原因是由于科研人员法律意识不强。科研单位财务管理涉及与业务有关的法律，包括《会计法》《预算法》《政府采购法》《票据法》《经济法》《招投标法》《个人所得税法》《企业所得税暂行条例》《支付结算办法》等。因此，科研人员在项目中享有科研经费支配权的同时，必然应该对科研经费支出真实性、经费合规使用承担相应义务，因而具备一定的法律意识相当重要。项目负责人及项目组成员应严格要求，认真学习、深刻领会国家的各项法律制度、方针政策，并以身作则，严于律己维护法律尊严，守住法律红线，切不可以身试法。

（二）增强诚信意识，守住道德底线

科研诚信是科技创新的基石，是推动科研事业发展进步的动力源泉。科研诚信是每位科学工作者开展科研最基本的道德准则。科技发达的国家都将强化科研人员诚信意识作为推动科技发展的重要制度保证。我国真正开始对科研诚信问题的讨论始于20世纪80年代初期，相关研究也比较滞后。近年来，党中央、国务院出台了一系列旨在增强科研人员诚信意识的政策文件，通过事前引导与事后惩罚相结合等方式，保证科研活动诚信有道。在科研项目管理费方面，2018年《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》提出要“严格按照任务书的约定逐项考核结果指标完成情况”，同年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》和《关于进一步加强科研诚信建设的若干意见》提出要“强化绩效评估和动态调整，按照合同（委托书、协议书）约定开展绩效评估”，要“在各类科研合同（任务书、协议等）中约定科研诚信义务和违约责任追究条款，加强科研诚信合同管理”。随着我国科技体制改革进一步深入，“包干制”推广范围将不断扩大，“包干制”并非意味着科研人员可以不接受监管而随意开支项目经费。因此，科研人员要树立科研诚信底线和红线意识。

（三）增强责任意识，维护契约精神

负责任的科研行为就是拿纳税人的钱躬行做科研，要对人民负责，对社会尽责。项目负责人在承担项目任务时均与科技主管部门签订了科研项目合同（任务书）。科研项目合同（任务书）是以完成国家科研计划或特定科研任务，确立双方权利义务关系而订立的契约协议。科研项目合同是项目负责人开展科学研究的依据，也是项目负责人和项目依托单位对科研资助机关做出的一种承诺，也是一种契约，完成科研项目合同（任务书）规定的任务是科研人员最基本的要求。2021年5月，习近平总书记在中国科学院第二十次院士大会、中国工程院第十五次院士大会、中国科协第十次全国代表大会上提出：广大院士要做追求真理、勇攀高峰的表率；以探究真理、发现新知为使命；勇攀科学高峰，敢为人先，追求卓越，努力探索科学前沿，发现和解决新的科学问题，提出新的概念、理论、方法，开辟新的领域和方向，形成新的前沿学派；要攻坚克难、集智攻关，瞄准“卡脖子”的关键核心技术难题，带领团队作出重大突破。近期颁布的一系列科研“松绑”政策，目的是为了让项目负责人按照科研规律和项目客观需要支配经费，绝对不是撒手不管、不讲规矩、任性花钱、随意支出。项目负责人或课题主持人是科研活动和科研经费管理的直接责任人，对科研经费使用规范性、合法性承担直接责任。项目负责人要确保经费全部用于本项目研究工作，在相关基础上支配经费，项目负责人本人不仅有依法依规管理使用科研经费的职责，还要监督项目组成员及科研助理依法依规使用科研经费的职责。同时作为科研经费的直接管理者和使用者，负有保证业务的真实性、合法性的责任。

风清则气正，气正则学进。科研生态环境是一个系统问题，需要统筹推进、协同配合，各方要在加强财政科研项目经费法律治理改革、科研诚信制度建设、监督审计等工作上花大力气。作为科研项目负责人被赋予了更大的科研项目经费使用自主权，更应严格自律，严守底线，以管好用好科研经费、切实发挥科研经费使用效益的实际行动，为创造全社会风清气正的科研学风和作风做出贡献。