高校修购专项预算执行风险分析与定量预警

张 积 勇， 袁 媛， 孔 宪 薇

(大连理工大学 财务处，辽宁 大连 116024))

一、引 言

自2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》颁布以来，国家把教育摆在优先发展的战略地位，高校资金保障水平不断提高，全国教育经费总投入从2010年19 561.85亿元[1]上升到2020年53 014亿元[2]，年均增长10.48%，为提升我国高校的教育质量、学术水平和国际影响力发挥了重要保障作用。在整体教育经费拨款当中，“中央高校改善基本办学条件专项资金”(以下简称“专项资金”)由财政部、教育部于2006年批准设立，是目前中央高校的“六大”专项财政拨款之一，主要用于支持高校自身及其附属中小学校舍维修改造、仪器设备购置、基础设施改造、基础建设项目的辅助设施和配套工程，以实现保障校园安全、改善教学科研条件、降低设施设备耗能以及提高服务社会能力等长期目标。该专项资金极大程度上解决了中央高校在实现“跨越式”发展过程中基础硬件不足的问题，有效保障了高校日常教学、科研、师生食宿、文体等基本需求，为高校长期稳定发展和实力提升奠定了坚实的基础。

随着“双一流”建设实施以及项目预算管理制度深化改革，专项资金涉及的工程类型更加多元化，业务规模越来越大，施工复杂度越来越高，且进度和工期要求越来越严格，涉及到的执行环节复杂交错，各环节之间存在模糊关联影响，不确定性越来越大，专项资金预算执行的风险大幅增加[3-4]。专项资金预算执行风险得不到有效的分析和控制，不仅导致专项执行严重滞后，甚至出现相关项目被取消或退款现象。在目前国家财政收支压力较大、树立“过紧日子”思想的政策背景下，预算执行滞后不仅不利于盘活存量资金、提高资金使用效益，还会制约财政效应，影响预算调节作用的发挥[5-6]。采用从定性到定量分析的系统工程思想和方法[7-9]构建影响专项资金预算执行风险的指标体系，提取核心影响因素，计算预算执行过程中的风险值，并进行有效风险预警和控制，是高校专项资金工程项目能够按时保质完成的重要基础。

很多学者对工程项目预算执行风险的分析及预测方法进行了研究探讨。石振武[10]将德尔菲调研法、网络分析法、模糊综合评价法有机结合对城市基础设施PPP项目的风险水平进行评价；赵新[11]利用模糊层次分析对武器型号研发项目风险进行评价，计算出项目总风险并对风险因素的重要性进行排序；侯学良[12]通过分析工程项目内外风险因素影响，考虑这些因素之间的交互耦合效应，进行工程项目风险因素排序并计算出风险值。从方法上看，现有文献对风险分析研究方法多为定性分析或定量研究，将“人事物”、定性与定量相结合的研究方法较少，且在分析相关风险时对影响因素的全面性强调较多，对因素筛选的重要性原则和风险的累积效应关注较少。

针对中央高校工程类专项资金预算执行的风险问题，本文创新性地提出综合运用“物理-事理-人理”系统方法论、层次分析法、模糊测度等定性与定量相结合的系统工程研究思路：以“物理”为基础，以“事理”为对象，以“人理”为主线全面分析高校专项资金预算执行的影响因素；通过层次分析法，建立预算执行风险指标体系，计算并提取核心因素基本集；基于模糊测度理论，考虑风险指标的累积效应，对专项资金预算执行风险进行量化、监控和预警。本文引入定性和定量相结合的系统工程方法，不仅在理论上填补了预算执行风险领域的研究空白，还可以在实践方面为实施工程项目监控、制定及时有效的风险控制措施提供科学的决策依据。

二、专项资金预算执行风险成因分析

1.专项资金预算执行特点

专项资金主要使用范围为工程类项目。由于项目施工不能影响正常教学、科研活动，而且还要高质量满足教育教学一线和高新技术研究对基础设施的硬件要求，因此，与一般的预算执行相比，专项资金预算执行具有以下特点：

(1)人员涉及面广

工程类项目完成涉及众多业务主体。从组织实施管理角度来看，实施主体中校内主体包括工程使用部门、工程管理部门、采购招标部门、财务审计部门等负责项目管理，校外主体包括设计单位、施工单位、监理单位等负责工程实施；从监管机构角度来看，工程项目需要规划、住建、环保、消防等行政审批，高校还要接受纪检、审计、财政等多个部门的联合管理。涉及的业务部门众多，且部门之间的人员交流协调沟通成本也会较高。

(2)关联物资多样

不同于其他财政和工程专项，专项资金对原有的硬件设施进行修缮改造需要动用大量物资、专业设备和专项资金。大量物资囊括钢材石土、水电暖气等材料，专用设备覆盖教学科研、行政后勤等部门；专项资金包括国库资金和自筹资金；而国库资金又分为当年拨款和上年结转。物资类型范围广、差异大，调配供给需要考虑的流程环节和时间节点较多。

(3)过程事项复杂

专项资金涉及的工程类项目实施周期长，涉及事项多。一个工程项目的完成需要经立项报批、工程施工、竣工验收和资金支付等不同过程。其中立项报批包括可行性研究论证、勘察设计、经费预算；工程施工包括采购招标、变更管理、质量控制；竣工验收包括结算审计、资产交付；资金支付包括零余额下达。工程类项目事项繁多，且时间次序错综复杂[13-14]。

2.专项资金预算执行风险分析模型

专项资金预算执行涉及人员、物资和过程事项等多个方面的影响因素，且因素之间存在不同层次和粒度的不确定模糊关系。基于“物理-事理-人理”系统方法论，以专项资金涉及到的工程基础、保障物资、目标效果等“物理”为基础，以专项资金涉及到的前期立项、工程施工和竣工验收等“事理”为对象，以专项资金预算执行各个阶段涉及论证专家、设计师、施工人员、审计和监督人员的活动及关系“人理”为主线，对专项资金预算执行风险形成及其影响因素进行分析，其过程模型如图1所示。

基于图1风险分析模型，结合《教育部直属高校和直属单位基本建设廉政风险防控手册》(教发函〔2015〕137号)，深入调研分析了15个执行进度严重滞后的工程项目，并结合大量的文献研究，对背后的核心影响因素和风险形成机理进行系统分析，专项资金预算执行风险主要来自3个方面：

(1)“人”理风险因素分析

工程类预算执行需要众多业务主体共同推动，人员的专业素质和技能水平决定了预算执行的效率和效果。科研机构处于整个社会生产最前端，中央高校的修缮工程必须以满足师生科教需求为基本目标，前沿科技本身的稀缺性、特殊性决定了整个项目的管理人员和施工单位必须具备顶尖的资质水平和承接能力。此外，修缮工程规模大、工期紧、施工人员专业性不足会频繁导致工序遗漏、质量缺陷、需要修复返工等现象，严重影响建设计划的有序开展，增加预算执行整体风险。

(2)“事”理风险因素分析

专项资金预算执行需要经历复杂的工程事项，且各事项之间环环相扣，任何一个工程环节都是整个预算执行的风险因素。在前期立项阶段，由于中央高校普遍建校时间久远，老旧工程大多缺乏规范设计，原始图纸保存不全、配套设施不达现行标准，如果没有详实的勘察论证，在施工过程中会面临诸多影响执行的意外因素；此外，在制定项目工期时，既要尽量减少对教学秩序的影响，又要考虑工期集中对质量安全的影响，如果没有充分的规划论证贸然申报预算，会极大增加预算批复无法执行的概率风险。在工程施工阶段，执行风险主要来自于采购招标、合同变更和质量控制，由于高校修缮工程项目零散、内容复杂，很多大型的正规施工企业不愿参与高校修缮工程建设；相反，由于中央高校资金来源可靠、支付能力稳定，很多中小企业纷纷采用低价的方式积极投标，中标之后再在施工阶段通过频繁的项目变更缩减成本、要求追加投入，或通过转包分包的形式获取利润，如果没有对相关过程进行严格的管理控制，一旦造成施工质量或成本造价等问题，预算执行进度风险会大幅增加。

在竣工验收阶段，结算审计是支付工程尾款的前提要件。目前各高校工程审计工作存在人员少、任务重的普遍现象，已竣工项目通常要经过较长时间预约排序才能得以受理，其中排序时间的不确定性增加了预算执行的进度风险。

(3)“物”理风险因素分析

工程建设是通过各种机械设备、钢材土石将老旧设施修缮改造成能够满足目标需求的现代设施，其中设备、材料、资金是工程生产中的基本物质形态，其质量标准和调配时间是预算执行的主要风险因素。如果没有按照施工进度计划提前做好详细的物资配置计划，出现材料设备供应不及时、材料质量瑕疵、设备故障等问题，不仅会影响施工进度，还会影响到工程整体建设质量。此外，专项资金作为中央财政资金，其预算下达实行零余额国库集中支付制度，并需经过教育部、财政部的逐级审批，如果中间流程出现迟滞，拨付时间过晚，也将为预算执行工作的有序开展带来不利影响和风险[15-16]。

三、专项资金预算执行风险模糊计算模型设计

为了实现对专项资金预算执行风险进行量化计算和预测，在专项资金预算执行风险系统分析基础上，本文首先借助专家的知识经验判断，在层次分析法指导下，建立风险影响因素指标体系并计算出各个层次影响因素指标的权重向量；其次，通过提出的基本集提取方法，提炼出影响专项资金预算执行风险的核心因素集；然后，利用模糊测度理论，基于风险及积累效应，给出专项资金预算执行风险值的计算模型[17-19]。

风险是指偏离目标的可能性。预算执行的目标是保证财政资金执行的合规性和效率性。本文重点讨论预算执行存在的风险，并对风险值进行量化计算，故进行以下前提设定：(1)预算执行风险的概念：专项预算无法在规定期限内全部执行完毕的可能性；(2)研究假设：预算执行都是在合法合规的前提下进行的。

1.基于层次分析法的风险影响因素指标体系建立与权重计算

建立影响因素层级指标体系，构建两两对比判断矩阵并进行专家打分，根据打分结果进行一致性分析。由AW=λW计算出判断矩阵A的最大特征根λmax及其特征向量W=(W1,W2,…,Wn)T:

(1)由算式CI=(λmax-n)/(n-1)及随机一致性指标RI可计算出一致性比率：CR=CI/RI。

(2)根据计算出的CR值进行判断，当CR<0.1或CI<0.1时，则通过一致性检验，则将特征向量W=(W1,W2,…,Wn)T作归一化处理后作为从Bj到Aj的权向量(单排序权向量)；若CR<0.1不成立，则需对成对比较矩阵进行校正。

(3)计算层次总排序，即计算组合权向量并作组合一致性检验。利用上一步的方法对顶层指标构建组合权向量，并进行一致性检验。若一致性检验通过，则按照组合权重向量W=(W1,W2,…,Wn)T进行决策，即以W=(W1,W2,…,Wn)T中Wi最大者为最优：W*=max{W:|Wi∈(W1,W2,…,Wn)T}。当一致性检验未通过时，则重新建模或重新构造一致性矩阵。

(4)得出各指标因素的影响权重并进行排序。

2.影响因素指标体系的基本集提取方法

一般情况下，层次分析法要求尽可能全面地分析提取出影响顶层指标的所有因素，将这些因素集合成为全集。然而在工程实践中，核心因素(称为基本集)是影响决策层(顶层指标)的主要因素，将关注重点放在基本集，对工程项目的规划、研究、设计、施工，以及实时控制规避风险具有重要的意义。

构建一套科学、完整、实用的基本集是一个复杂而困难的过程。基本集的指标数量过多可能不利于在实际工程中的应用和控制，可操作性差；指标数量过少可能无法全面体现预算执行过程的重要影响因素，难以保障风险内控需求。

基本集的建立要遵循3项原则：(1)科学性原则，要在科学理论指导下，严谨、合理地利用计算方法提取出基本集的因素；(2)必要性原则，指标基本集必须能够反映专项预算执行及其工程实施过程的各个阶段、各组成部分的要求，并充分反映其主要目标，同时剔除冗余和相关性指标；(3)可行性原则，选定的指标因素在预算执行过程中是以一定的方式进行持续跟踪、验证和控制的。

图2 正态分布曲线及面积分布图

3.预算执行风险模糊计算

针对各单因素建立评价模糊测度矩阵Ri：由模糊数学基础理论可知，建立影响专项预算执行风险的各个单因素评判的实质是构建一个从单因素U到实数域V的模糊映射f:U→V，即对于单因素Ui∈U，总可以找到一个模糊判断B(U1)∈ξ(V)，因此可能通过对各个单因素评判进行综合，即可构建出全部单因素评判的模糊矩阵R∈μn×m，其中，n表示单因素个数，m表示评价集大小[20-21]。

整个模糊测度矩阵构建过程为：确定评判人员、评价赋值、统计分析、隶属度计算、构建隶属度矩阵、风险值计算。

其中，隶属度rijk=#(Uij∈Vj)/N，#(Uij∈Vj)表示评判人员认为因素uij属于Vk(k=1,2,…,n)等级的次数，N表示参加评判人员总数，隶属度rijk的直观含义可理解为所有评判者认为因素Uij属于Vk评价等级的程度。

假定n为各单个因素Ui中所含因素水平个数，m为评价集V大小，即评价集中元素的个数，则隶属度矩阵Ri为：

由构建出的权重向量Wi及Ri，可得到模糊评价矩阵为：

其中bik=V[aij^rijk],(k=1,2,…,n)，aij表示因素权重集Ai中的元素j，bik表示对因素Uij(j=1,2,…,n)进行综合评价时，评价对象对各评价元素Vij认定的隶属度大小。

基于此，在进行顶层模糊综合评价时，其综合模糊评价则通过对第二层的评判矩阵进行分析得到：

其中bk=V[ai^rik],(k=1,2,…,n)。

专项资金预算执行风险具有累积效应，即当多个因素存在风险(局部风险)时，这些局部风险对于整体风险来说具有加和性。将专项资金预算执行风险定性化表达为5级，分别为“轻微风险、低风险、中风险、高风险和致命风险”，在进行定量化处理时分别用0.2,0.4,0.6,0.8和1.0来表示，则整体评价标准量化隶属度为Z=(0.2,0.4,0.6,0.8,1.0)。根据风险的累积效应[22-23]，则专项资金预算执行整体风险值为Y=B·ZT。

四、案例应用

1.案例选择

D大学是一所成立于1949年的中央部属重点高校，总占地面积357.13万平方米，建筑面积约188.25万平方米，形成“一校两地三区”的办学格局，并于2017年入选世界一流大学A类建设高校名单。与其他中央部属高校相比，D大学占地面积较大、建校时间久远，随着“双一流”建设的不断推进，越来越多基础设施和房屋建筑需要得到专项资金的支持。其中电气工程试验教学中心作为省级重点实验室，使用面积严重不足且高压电安全距离不够，为了缓解教学用房紧张、消除实验安全隐患、提高现有建筑物利用效率，学校拟对该实验中心进行搬迁改造。

由于该改造工程是涉及高压电科学研究的房屋修缮，施工类型包括室内维修、外墙防水、空调采暖、消防水电等工程，相关人员包括职能部门、学部院系和一线师生，涉及物资包括高压电缆、科研机械等大型设备，其预算执行具备典型的复杂系统特征，具有代表性。本文选取此专项工程，举例阐述运用“物理-事理-人理”系统方法论、层次分析法和模糊测度对预算执行风险进行系统分析、定量预警的计算过程。

2.建立执行因素风险指标体系

为了保证指标体系的科学性、系统性，本文开展了大量的文献研究和现场调研。文献研究方面，在顾基发[24]“物理-事理-人理”系统方法论的指导下，参考王春霞[25]、赵界欢[26]、郑庄[27]等学者的研究成果，并借鉴《教育部直属高校和直属单位基本建设廉政风险防控手册》(教发函〔2015〕137号)对基建工程廉政风险的归类思路；现场调研方面，对D大学及其他多所中央高校的预算执行情况进行专项分析，对资金执行缓慢、滞后的原因和症结进行解构、排查，梳理筛选重要的执行环节及影响因素。最终，兼顾全面性和重要性的原则，识别并建立了D大学实验教学中心“专项资金预算执行风险因素指标体系”，其中一级指标4项(“前期立项”、“工程施工”、“验收结算”和“资金支付”)、二级指标10项(包括项目论证、工期及经费测算、立项入库、采购招标、合同变更、质量与安全、竣工验收、结算审计、国库下达、款项支付)、三级指标41项，详见图3。

图3 专项资金预算执行风险因素指标体系

3.影响权重的计算和隶属度计算

为保证足够的研究样本量和数据有效性，本案例筛选出近10余年来参与过专项资金执行的专家、学者、部门负责人共50名，邀请分别填写“问卷1：执行风险指标判断矩阵表”和“问卷2：因素指标执行风险判定表”。经过逐一的一致性检验，最终得到有效问卷42份。由于该案例选取的专家学者专业级别相同，在对“问卷1”的回收结果进行加权平均数据处理时，对所有打分赋予了相同的加权权重。最终计算出各因素指标的影响权重和隶属度如表1所示(括号内为权重系数)。

表1 专项资金预算执行风险指标权重及隶属度(统计结果)

4.提取基本集

将第三级指标对总指标的影响权重进行排序，利用基本集提取方法，计算W1+W2+…+W10=0.657，与0.682的差值最小，并且v10=0.0048为V中第二大的值，因此，专项资金预算执行风险的基本集组成如见表2。

表2 专项资金预算执行风险的基本集

5.根据影响权重和隶属度计算执行风险

在专项资金预算执行各个不同阶段，定量计算出执行风险，能够有效为各层次、各部门相关执行者和决策者提供最直观的风险判断和预测，为及时采取相应的风险控制措施提供了直接依据。

根据预算执行风险模糊计算模型，根据专家评分结果，对各二级指标下单个影响因素进行模糊评价，并求得隶属度，详见表1中的“风险评价定义及隶属度”，然后计算获得二级指标的模糊综合评价集合。

表1中的二级指标“B1项目论证”，对应的三级指标权重向量Wi=[0.1433,0.5916,0.0718,0.1933]，则：

BB1=WB1·RB1=[0.1433,0.5916,0.0718,0.1933]·

通过计算，BB1=(0.0697,0.1151,0.1716,0.5467,0.0969)，根据专项资金预算执行风险评价结果，对于二级指标“B1项目论证”处于“轻微风险，低风险，中风险，高风险，致命风险”的风险比例分别为：6.97%,11.51%,17.16%,54.67%,9.69%。本文在进行二级指标风险评价时，遵循最大隶属度原则，因此，项目论证引起的风险处于中风险偏高的状况。

同理，BB2=(0.0764,0.1031,0.1407,0.5649,0.0836)，BB3=(0.0536,0.1281,0.2107,0.5506,0.0529)，BB4=(0.0871,0.1031,0.1815,0.5798,0.0839)，BB5=(0.0753,0.1207,0.1865,0.5504,0.0899)，BB6=(0.0812,0.141,0.2118,0.4776,0.1289)，BB7=(0.0805,0.1112,0.1805,0.5652,0.0684)，BB8=(0.0763,0.1291,0.2105,0.4982,0.1287)，BB9=(0.0908,0.1312,0.1893,0.4538,0.1026)，BB10=(0.0793,0.1456,0.1936,0.5386,0.0846)。

在计算一级指标的预算执行风险中，对于指标“A1前期立项”则有：

BA1=(0.0714,0.1138,0.1613,0.5607,0.0743)，同理BA2=(0.0632,0.0931,0.1207,0.6489,0.2836)，BA3=(0.0536,0.1081,0.2107,0.5606,0.1529)，BA4=(0.0764,0.1131,0.1515,0.6098,0.1089)。

最后汇总到整个专项资金预算执行风险模糊综合评价结果：B=(0.0845, 0.1204, 0.1865,0.6128, 0.0936)，因此可以认为该专项资金预算执行风险处于轻微风险的可能性为8.45%，处于低风险的可能性为12.02%，处于中风险的可能性为18.65%，处于高风险的可能性为60.98%，处于致命风险的可能性为10.08%。

根据专项资金预算执行风险的累积效应，则整体风险值为：Y=B·ZT=(0.0845,0.1204,0.1865,0.6128,0.0936)·(0.2,0.4,0.6,0.8,1)T=0.7608。

根据风险值的计算结果，判定该工程专项的预算执行处于高风险，与实际状态相符。

五、结论及政策建议

本文针对中央高校专项资金预算执行风险分析和定量预测，利用系统工程思想和方法，即基于物理-事理-人理方法论、层次分析法和模糊理论，系统分析预算执行的风险因素，计算出执行风险影响指标的权重向量，获得影响执行风险的核心因素集，并建立专项资金预算执行风险定量预警模型。本文结合D大学电气实验中心的实际修缮案例，证明以上分析方法的有效性。本文的研究结论有以下3点：

(1)任何一个系统都是通过“人”、“物”(物资、设备和资金)、“事”(任务指标和信息)3大要素的基本运转得以实现，通过“物理-事理-人理”的系统工程思维来对高校专项资金预算执行特点进行分析，可以更加直观、准确反映影响中央高校专项资金预算执行风险的各个方面层次因素，能够帮助管理者对相关要素形成系统清晰的认识，进而在经济规律和技术水平两大制约条件下寻求系统要素的最优运转。

(2)本文提出的指标体系基本集提取方法，符合基本集指标科学先进性、必要性、实用可行性的提取要求，能够准确提炼影响专项资金预算执行风险的关键核心指标，使得专项资金预算执行过程中能够抓住主要的、起关键作用的重点环节，提高风险分析和控制的效率，适合工程类项目的实践应用。

(3)考虑中央高校专项资金预算执行风险的累积效应，运用模糊数学的隶属度理论，把不易定量评价的指标因素与精确的数学方法联系起来，将模糊现象定量化，实时计算出专项执行风险值，为预算执行状态监控以及及时有效制定应对风险的控制措施提供科学的决策依据。

中央高校专项资金是推动我国“双一流”大学建设的重要基础，也是提高中央事业单位科技创新能力的重要组成部分，为有效推进相关项目的顺利完成，提出以下3点政策建议。

(1)将定性分析和定量预警作为重大项目入库立项的论证依据。入库立项是专项资金预算执行的前提和基础，建议采用“物理-事理-人理”系统方法论和层次分析法，全面分析影响预算执行的环节因素，建立风险评价指标体系，提取出影响执行风险的核心要素，并根据模糊理论定量预测执行风险，如果测算风险较低，则推动项目立项；如果风险测算过高，则取消项目入库[28-29]。

(2)以整体风险计算值为预警指标，形成常态化的预算执行风险监测机制。专项资金预算执行过程中风险因素较多、不确定性较强，建议在采购招标、建筑施工、验收结算等预算执行全过程，以整体风险计算值为依据，进行常态化的风险状态预警监测，一旦发现风险值偏高，快速锁定形成风险的主要原因，及时制定出相应的风险控制措施，从而有序推动专项资金预算执行的顺利实施。

(3)将风险定性分析和定量预警推广应用于基建工程、学科建设等其他复杂大型的财政专项预算执行中。预算执行的本质是大规模系统要素的协同分工，其他具备复杂系统特征的专项预算执行可以在本文提出的分析方法基础上，结合相关专项的执行特点，对指标体系和专家打分进行完善应用，实现定性与定量结合的全过程管理，可以较好地发挥推广借鉴意义[30-31]。