可行能力视角下脱贫人口返贫阻断机制研究——以H 省J市为例

赵 宇，夏庆利，田 甜

（1.长江大学湖北农村发展研究中心，湖北 荆州 434023；2.黄冈师范学院，湖北 黄冈 438000）

改革开放40 年以来，中国农村反贫困事业取得了举世瞩目的成绩，为世界减贫事业提供了中国方案。2012—2019年，中国农村贫困人口累计减少9 348万人，贫困发生率从10.2% 下降至0.6%，累计下降了9.6 个百分点［1］。2020 年中国脱贫攻坚战已取得了全面胜利，但绝对贫困的消除并不等同于相对贫困的消除，当前贫困治理的任务不仅是要帮助贫困人口脱贫，还要有效阻止贫困人口脱贫后返贫现象的发生，切实解决好贫困地区返贫问题是实现全面建成小康社会的关键。鉴于此，深入分析脱贫人口返贫的成因，构建贫困人口返贫预警机制，可持续有效地提升脱贫效果。世界著名学者阿马蒂亚·森［2］的可行能力理论对解决中国脱贫人口返贫问题具有重要的借鉴意义。从可行能力理论视角分析脱贫人口返贫阻断机制，为稳固脱贫人口质量，防止脱贫人口返贫提出具有针对性的建议，具有现实紧迫性和理论探索性。基于此，本研究以H 省J 市为例，分析脱贫人口返贫的成因，有针对性地构建返贫阻断机制，以期能促进贫困人口稳定脱贫，为阻断脱贫人口返贫提供政策建议，为解决相对贫困问题提供参考。

1 可行能力：返贫问题的分析框架

可行能力理论是由印度学者阿马蒂亚·森［2］在20 世纪80 年代提出，该理论刚被提出之际，就成为经济、伦理等学科的研究热点。阿马蒂亚·森［2］在《以自由看待发展》中指出，一个人的可行能力指的是此人有可能实现的、各种可能的功能性活动的组合，可行能力因此是一种自由，是实现各种可能的功能性活动组合的实质自由［2］。他列出了一个功能性活动的清单，具体包括吃、穿、住、行、受教育、就业、社会参与等多方面，一个人的可行能力就是对于此人是可行的、列入清单的所有活动的组合［2］。

可行能力理论被国外学者广泛运用。在可行能力理论下，Banerjee［3］对城市的低收入人群进行了相应的研究，通过调查他们的个人能力情况、生活技能情况、社会表现等情况，发现其收入与个人的功能性活动有着协同关系。Anthony［4］在研究学校政策决定方面运用了可行能力理论，发现可行理论为解释学校选择与学生福祉之间的关系提供了新的视角和理论基础。国内关于可行能力理论的研究及应用逐渐增多，当前可行能力大多用于中国的反贫困和社会福利等议题的研究。李翔［5］从可行能力理论出发对精准扶贫概念进行新的解释，他指出要实现真正的脱贫则需在能力平等的基础上，提高贫困者的可行能力，使他们摆脱贫困。宋宪萍等［6］提出将可行能力理论和中国国情结合起来，可行能力理论对中国研究扶贫工作具有重要的指导意义。

可行能力理论中还对如何提高可行能力进行了深入分析，并提出从以下5 个方面进行改善能够提高人的可行能力，同时也为解决中国贫困和返贫问题提供了经验。一是政治自由，是指人们拥有的决定由何人执政并按照何种原则执政的机会；二是经济条件，是指个人所拥有的为实现生产、消费和交换的目的而运用经济资源的机会；三是社会机会，是指在教育、医疗及其他方面的安排；四是透明性保护，是指在信息公开的条件下进行自由交易；五是防护性保障，是指为将要受到伤害的人提高社会安全网，防止受影响的人遭受痛苦甚至挨饿致死［7］。根据可行能力理论可知，扶贫工作的重点是要提高贫困人口的可行能力，增强贫困人口的自身发展能力，实现稳定长期脱贫，防止脱贫人口返贫现象的发生。

2 J 市扶贫攻坚主要方式及成效

2.1 产业扶贫、电商扶贫拓宽增收渠道

近年来，J 市充分发挥产业扶贫的基础性地位。全市参与产业扶贫的新型农业经营主体为5 530 家，特色产业带动率为82.5%。J 市依据资源禀赋优势，大力推行“虾稻共作”的生态养殖模式，2018 年小龙虾养殖面积为18.0 万hm2，虾稻共作种养面积达15.5 万hm2，小龙虾产业扶贫已带动265 个贫困村、8 793 户贫困户脱贫。

J 市大力发展产业扶贫的带动效果明显。截至2019 年底，全市已有3 个农村电商扶贫运营中心，建立县级、村级农村淘宝服务中心分别为6、1 196 个，成功推出网货优品41 个。此外，J 市还大力促进消费扶贫，大力推动机关和国有企事业单位带头参与消费扶贫，积极搭建供需对接平台优先采购贫困地区农产品，建立长期的订单式认购模式来参与和支持消费扶贫。

2.2 健康扶贫、教育扶贫保障兜底

为推动全市健康扶贫工作，保障贫困人口享有基本医疗卫生服务，防止因病致贫和因病返贫，J 市推行“基本医保+大病保险+医疗救助+补充医疗保险”的四位一体健康扶贫“985”政策，目前全市贫困人口参加城乡居民基本医疗保险的有407 594 人，医疗保险共报销11.78 亿元，住院医疗费用实际报销比率为93.07%，慢性重大疾病门诊费用报销比率为91.97%。

J 市在教育扶贫工作中主要围绕“驻村扶贫”“控辍保学”和“学生资助”三点开展。全市共资助贫困学生6.2 万人次，资助资金5 486 万元，各地政府对建档立卡贫困家庭学生实施补充资助，共资助建档立卡贫困家庭学生2.5 万人次，资助资金3 447 万元。

2.3 光伏扶贫助农脱贫效果明显

光伏扶贫是精准扶贫的创新举措，光伏扶贫有着J 市扶贫产业和战略性新兴产业的双重身份，光伏扶贫的项目实现了脱贫致富与绿色生态可持续发展的双赢。光伏扶贫项目的优势在于可以充分利用农村地区现有的丰富资源带动农村经济发展，推进产业全面升级，实现精准扶贫与新能源开发、节能环保的有机结合，增加贫困户的收入来源，促进贫困户顺利脱贫致富。截至2019 年底，J 市政府出资共建成村级光伏扶贫项目256 个，总容量17 280 kW，总投资1.4 亿元，共惠及300 个村，8 333 户贫困户。

3 脱贫人口返贫主要风险点分析

3.1 缺乏可持续性发展的产业支撑

部分地区在推进脱贫攻坚的过程中，产业发展缺乏可持续性。部分乡镇在发展产业扶贫项目时重数量而不重质量和能力的培养，最终导致产业的发展面临瓶颈。产业支撑不足主要有以下几个方面的原因：一是当地政府为了尽快完成脱贫指标，在帮扶过程中发展“短平快”产业，这样的产业实施难度系数小且见效快，贫困农户虽能在短期内受益，但贫困农户、当地资源与市场需求等方面结合不够。二是在发展扶贫产业后政府缺乏后续的技术指导和服务，地方政府在项目落地实施后未对市场进行充分分析，缺乏对扶贫产业的跟踪监测和技术指导，导致贫困村在种养产业之前形成了内部竞争，导致农产品滞销，未能达到理想的扶贫效果，产业的发展缺乏可持续性。

3.2 脱贫人口内生发展动力不足易返贫

原贫困人口一旦脱贫后，国家就会取消对其资金物质等政策照顾，贫困人口对政策的长期依赖性导致其返贫，许多脱贫边缘人群，对精准扶贫的“福利政策”存在依赖心理，在脱贫攻坚中主体性表现不足，扶持政策撤出可能导致其返贫［8］。一是一些地方工作的重点在于数字化减贫，对贫困户来说，他们虽然享受了“输血”式扶贫带来的好处，但缺乏内生发展动能，如果国家取消优惠扶贫政策，贫困户可能再次返贫。二是长期以来的物质扶贫方式滋生了贫困户“等靠要”的思想，在J 市还存在很多贫困户不想脱贫、不想摘帽，在面对驻村工作队走访的时候他们甚至谎报隐瞒自己的真实收入，贫困户严重缺乏内生发展动力，致使其返贫概率极高。

3.3 脱贫人口因重大疾病和劳动力缺失易返贫

在精准扶贫、精准脱贫工作中，因病致贫、因病返贫的现象普遍存在，严重制约着贫困地区的经济发展并影响村民的生活与生存。一方面，建档立卡的贫困户患重大疾病后，医疗费用以外的大笔生活开支加剧了其生活负担，同时还可能需要专人陪护，这将会影响病人及其家庭成员的收入。J 市建档立卡贫困户有133 036 户，而因病致贫、因病返贫的贫困户有77 297 户，占比为58.10%。在2020 年存量贫困人口中，因病致贫的贫困户占比最高，为49.57%。另一方面，家庭主要劳动力劳动能力缺失会重创贫困家庭的经济收入，从而使贫困户出现返贫现象。对于这类家庭，政府通过常规的产业扶贫、教育扶贫、金融扶贫等措施仍然无法带动他们脱贫，即使能够解决贫困户短期困难，他们也会因为生活状况极不稳定再次陷入贫困状态。

3.4 脱贫人口因子女教育负担易返贫

九年义务教育制度切实为贫困家庭减轻了一些负担，但随着生活成本的不断上升，家庭教育负担仍然较重，特别是当子女完成义务教育后还选择进一步学习，则面临高昂的学费和生活费，这可能会使已脱贫家庭重返贫困。对贫困家庭而言，当面对较重教育负担时有两种选择，一是借钱继续供孩子完成教育，因学举债可能会导致家庭重返贫困，但从长远来看，子女接受进一步的中高等教育，有利于提高家庭未来收入；二是孩子因贫辍学，未接受良好的教育又一直持续贫困状态，可能会导致贫困代际传递。受教育不足会影响人们的就业能力和增收能力，使得贫困户缺乏内生动力，从而阻碍了脱贫攻坚战的全面落实。

3.5 脱贫人口因灾害易返贫

不可抗力因素的发生极易使已脱贫的贫困人口返贫。一是洪涝灾害，J 市地处江汉平原，洪涝灾害频发给从事农业生产的贫困户带来了一定影响。二是新型冠状病毒肺炎疫情（以下简称新冠肺炎疫情），一方面新冠肺炎疫情使原有的医疗资源变得更为紧张，加大了健康扶贫的工作难度；另一方面由于各地间实行严格的防疫隔离措施，会导致偏远地区因病致贫的慢性病贫困户面临停药风险，重大疾病的贫困户得不到及时救助可能面临生命危险，因病致贫的风险大幅增加，前期的健康扶贫工作质量大幅下降。此外，新冠肺炎疫情的暴发导致贫困地区农产品滞销、农民工工资性收入降低、农业生产收入减少等都可能增加贫困户“因疫返贫”、边缘户“因疫致贫”的风险。

4 完善脱贫人口返贫阻断机制

可行能力理论为扶贫工作提供了一个有效措施就是要增强贫困人口的自我发展能力，综合运用政治自由、经济条件、社会机会、透明性保护、防护性保障5 个方面来全面提升贫困人口的可行能力。

4.1 提高贫困人口政治参与度，保证扶贫中的信息透明性

政府制度和政策的执行影响着贫困人口政治自由和透明性保证的实现。要加强政府政治建设，保证贫困人口利益表达权利渠道的畅通。一是政府要引导贫困群体建立参政议政的意识，使贫困人口对自身享有的权利和义务有充分的认识。二是贫困人口属于弱势群体，需要有更多的帮助和指导，政府要树立创新观念，维护贫困人口的利益。三是要做好法律知识宣传工作，强化贫困人口的维权意识，使贫困人口懂得用法律来维护自身的权益。

此外，还应加强农村民主建设，坚持村务公开、信息公开，设立民情民意沟通表达会议制度。定期组织扶贫干部入户走访，深入了解民情，增加贫困人口的生活和情感诉求表达的灵活性；创新农村治理体系，为贫困人口营造良好的治理环境，有效预防和阻止脱贫人口返贫。

4.2 教育医疗救助多方位保障，为贫困人口提供社会机会

4.2.1 重视教育扶贫，扶贫先扶志 由可行能力理论可知，教育会影响人们享受更好生活的实质自由。一方面，要明确“扶贫先扶志”，这是阻断返贫的内在动力。对那些有劳动能力、无脱贫志气的贫困户，要做好思想引导，既要增加贫困群众收入，为贫困群众排忧解难，又要加以引导，把贫困群众立志脱贫的勇气和信心激发出来、自力更生的习惯培养出来。另一方面，坚定“扶贫必扶智”，这是阻断贫困代际传递的根本。政府要完善教育资助体系，做到贫困生资助应资尽资；加强脱贫人口的教育、技术培训，增强脱贫人口的返贫危机意识和市场风险意识，提升脱贫户的整体素质、思想观念和劳动生产效率，阻断贫困代际传递。

4.2.2 完善贫困人口救助制度 一是建立特殊群体救助机制，对于因突发重大疾病、交通事故和有老弱病残等特殊群体的家庭，采取提前预防的救助机制。政府部门应为建档立卡户等贫困群众定期组织免费体检，将检查数据及时录入疾病监测系统。二是完善基本药物制度，对药品的质量安全要进行严格的监督与管理，增加药品医保目录，降低慢性疾病等名贵药品的价格，确保重大疾病患者病有所医。三是有效保障老弱病残人群的基本生活，及时将因病因残的返贫人员纳入低保保障范围。四是实行多种救助方式相结合，对需要接受终身医疗救助的慢性病贫困患者，除了给予基本的医疗帮扶和生活救助外，还可采用政府帮扶和社会救助相结合的方式，实行全面兜底保障。

4.3 做优扶贫产业强化农基建，为贫困人口创造经济条件

4.3.1 建立完善产业发展长效机制 产业扶贫是促

进贫困地区经济发展、阻断贫困人口返贫的关键。一是帮扶农民抗疫救灾。2020 年受新冠肺炎疫情影响，扶贫攻坚战面临严峻的挑战。在此背景下，各级部门要组织督办工作专班，驻点结对帮扶，组织农业科技人员深入灾区指导，并划拨专项资金用于灾毁耕地复垦。二是发展特色农业观光、文化体验等具有乡风民俗的乡村旅游项目，创新旅游扶贫开发模式。三是建设产业示范基地，支持扶贫产业向精深加工、品牌建设等方面延伸。四是拓宽市场，打通产销对接渠道。推进贫困村（户）农副产品与大型超市和农贸批发市场等主体进行对接，支持农村电商产业的发展，利用“互联网+”拓宽农产品的销售渠道。

4.3.2 加强农村贫困地区基础设施建设 加强基础设施建设有利于改善贫困人口的经济条件，进而提高贫困人口的可行能力。现阶段要继续加强农村贫困地区的基础设施建设，2021 年中国脱贫攻坚取得全面胜利后，优质扶贫资源要继续向农村贫困地区倾斜，为贫困人口提供一个良好的基础环境。可行能力理论指出贫困人口可行能力的贫困大多是因为教育、技能、文化等方面的匮乏而引起的，这就导致贫困人口在劳动技能和职场能力方面会较弱，可以在农村组织建设适合贫困人口的培训与教育的资源设施，如建设村图书馆、农家书屋、文化长廊和文化公园，潜移默化地提升贫困人口的自主学习能力，从而提高贫困人口自身的可行能力，使他们学习文化知识，掌握劳动技能，增强就业能力。

4.4 建立和完善社会保障制度，筑牢贫困人口防护保障网

4.4.1 提高新农合的保障能力 新农合制度的开展解决了农村贫困人口看病难、看病贵的问题，但新农合作为一种以大病报销为主的互助性医疗制度，在实施中仍然存在问题，对于农村地区的贫困人口而言，即使是一些小病也有可能迫于经济的压力而拖成大病。因此，提升新农合的保障能力需要从以下几方面入手：一是提高新农合住院补偿标准，降低起付标准；二是提高对门诊的补偿标准，在新农合规定范围内的门诊补偿项目中适当考虑提高一些常见病和地方的报销比例，减少贫困人口的实际支付金额，使其愿意在患病时及时就医；三是完善新农合的筹资机制，加快新农合地区和全国联网建设。通过多种措施提高新农合的保障能力，有效预防和阻止脱贫人口返贫。

4.4.2 推广防贫保险机制助力长效扶贫 保险是稳定脱贫扶贫长效机制的重要组成。推广防贫保险机制，首先，要关注贫困边缘人群和脱贫不稳定户。其次，各部门应相互合作，形成推广防贫保险机制的工作共识，推行以“政府购买服务”的方式，请专业机构参与专业防贫，从而提高扶贫资金的使用效率；积极构建由政府主导、多部门协作、保险参与的防贫保险工作机制，各部门要各司其职、相互协作，推动防贫保险工作顺利运行。最后，为使防贫保险机制可持续稳定发展，政府部门要对办理的保险业务加强监管，规范运行过程，平时也应多宣传保险知识，让贫困户对自身所享有的权益有所了解，共同努力构建可持续的防贫保险机制，有效阻止贫困户返贫。