迈向共生治理：新时代民族地区社会治理困境的破解之道

【摘 要】新时代民族地區社会治理实践以新问题和新理念互伴而展开。鉴于对传统社会治理模式的反思，共生治理以“人与社会共生”为研究的逻辑起点，通过塑成共生理念、调适共生关系、构建共生模式、重置共生秩序为主要策略回应，能够为新时代民族地区社会治理所面临的公共精神缺失、治理目标与实践的脱嵌、治理资源碎片化、社会潜在风险与复杂社会问题交织等主要困境的解决提供了崭新路径，以此来推动和实现民族地区社会治理的现代化。

【关键词】共生治理;新时代;民族地区;社会治理

【作 者】周济南，湘潭大学公共管理学院2019级博士研究生。湖南湘潭，411100。

【中图分类号】D63  【文献标识码】A  【文章编号】1004-454X（2021）05-0040-0009

一、问题立论与提出

民族地区社会治理既是国家社会治理的重要组成部分，也是构建社会治理新格局、维护良好社会秩序的重要支撑，更是实现社会治理现代化的关键一环。在城市化快速发展的浪潮下，民族地区内外部环境也发生了重大变化，主要表现有两点：其一是民族地区社会治理与国家社会治理之间存在着普遍性和特殊性相统一，即由于经济发展和地理位置差异，所产生的社会问题与发达地区有本质区别，但又与国家社会治理存在着内在关联。其二是民族地区对外互通、互融程度不断加强，民族地区与非民族地区的人口流动也在加强，由此而引致民族地区社会治理的主体、客体目标、内容、模式等方面的变化。当前民族地区社会治理中的新问题、新矛盾和新风险并存，让人们更加深刻认识到社会共生是人的基本存在方式，人与社会的关系更加紧密，这既是对民族地区社会治理的考量，也是研究社会治理现代化的逻辑起点。因此，对民族地区社会治理的研究应转视于对社会共生系统的逻辑分析。从党的十九届四中全会提出的“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[1]30到党的十九届五中全会指出的“完善社会治理体系，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，完善基层民主协商制度，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。[2]这不仅表征了党和政府对社会治理理念和治理方式创新，也是对社会治理系统中共生关系存在的肯定。尤其是在我国新冠肺炎疫情防控中，从中央到地方再到社区和乡村，依靠党的领导、政府主导、社会广泛参与，在短时间内形成了全民疫情防控网络，最终取得了疫情防控的阶段性胜利，向世界人民讲述了“中国故事”，诠释了“中国抗疫精神”，从实践层面和效果层面证实了社会问题的解决需要践行“人与社会共生理念”和建立社会治理共同体。目前国内对民族地区社会治理的研究主要聚焦两个方面：一是聚焦于治理理论视角，即如何集体行动的实践机制或者路径分析;二是治理工具视角，如何利用最新治理技术的模式探讨。既有的研究文献不乏真知灼见，却忽略对民族地区社会治理系统性和整体性的探讨，鉴于对传统社会治理理念和治理模式的反思，共生治理以“人与社会共生”为逻辑起点，引拓出人与社会共生共在的理念，并认为社会治理是一个需要政府、社会组织、公民等多元主体，达共识、形网络、共行动、同担责以达成良好合作的系统过程。具体运行应以超理性的公共精神和公共信任为共生基础，以相互合作建立共治网络，以法治、德治和自治相融合规范共生秩序。鉴于此，以共生治理为视角探讨民族地区社会治理的未来路径，对创新社会治理方式和社会治理模式具有重要的理论和实践意义。

二、理论依据：共生治理的缘起及实践

“共生”（Symbiosis）一词始源于古希腊语言序列，而对于共生现象的学术研究肇始于生物学领域，1879年德国真菌学家德贝里首次提出并将其定义为不同生物种属基于某种利害关系密切地生活在一起，斯格特认同德贝里的定义并指出“共生是两个及以上的生物在生理上相互依存达到平衡的一种状态”[3]58。此后，“共生”这个概念在社会科学领域得到借鉴并作为研究人类社会的一种新视角。二十世纪五十年代以后，在资本主义后福特式生产体系形成和大科学模式发展两种社会变迁过程的推动下，科学与社会秩序的共生现象方兴未艾，以科学理性重塑自然的过程与形成社会秩序紧密交织，很多学者研究提出构成性共生、互动共生、共生秩序的工具以及影响因素等理论。自此，共生理论以自然和人文科学交叉的技术科学为公共行政学和政治学提供了新的研究视角。

纵观我国几千年的历史文化长河便可发现，共生理念的萌芽和发展皆遵循显著的历史逻辑，最早能够体现“共生”这一思想的文字记载可以追溯到《礼记·礼运》大同章中“大道之行也，天下为公……是谓大同”，此外还有“圣无外，天亦无外者也”“达则兼济天下”等都是古代先辈对共生理念和情怀的憧憬和探索，这为共生治理的实践奠定了厚重的文化根基。当代以来，国内对于“共生理论”的研究发轫于经济学领域，继后逐渐拓展到人文社科领域。二十世纪九十年代末，我国经济学家袁纯清先生首次把生物学的共生概念和理论拓展于经济学领域，从共生单元、共生模式、共生环境等方面系统地阐释了小农经济中的共生本质，并提出共生理论的分析框架。此后，胡守钧教授在《社会共生论》一书中从社会存在理论的视域提出“社会共生论”并认为“社会共生”是人与社会发展的必然趋势。柯红波等在《共生型治理：基层社会治理创新的“凯旋模式”》一书中以杭州凯旋街道的治理为例，提出“从共通理念、共识文化、共荣团队、共治机制、共享平台建构共生型治理的新模式”[4]1。由此可见，共生理论肇始于生物学科领域，发轫于经济学领域，其范畴业已被相关学者拓展于社会学、民族学、哲学、公共管理学等学科，这充分表征共生现象的普遍性和理论的普适性。在后工业化转型和现代化迅速推进的过程中，不确定因素和风险交织出现，如何应对复杂社会公共事务，协调公共利益，维持社会和谐稳定发展成为了推进国家治理现代化和社会治理现代化的重大考验。因此，在社会公共事务的治理中，如何调适多元治理主体以实现合作成为社会治理的重要议题，而共生理论为解释如何调适政府和市场及公民社会等多元主体关系，共同参与社会治理实践提供了一个崭新视角。

三、耦合解析：共生治理在新時代民族地区社会治理中的契合性

（一）共生治理的出场：时代回应和传统社会治理模式的反思

“经济建设”和“社会建设”形如承载国家发展的“两条腿”，改革开放40多年以来，我国始终把“经济建设”作为国家发展的中心，社会管理大多依附于经济发展，造成“经济建设”这条“腿”发育过粗，而“社会建设”这条“腿”发育过细，阻碍了国家的全面协调发展。在改革开放初期，民族地区社会建设的内容和问题相对简单，但随着经济社会的迅速发展带来了社会结构的巨大转变，诸如环境污染问题、人口发展问题、贫富差距、城乡发展差异、利益分配不均等问题叠加累积出现，加剧了社会矛盾，尤其是民族地区的经济快速发展伴随着时空复杂性和整体不确定性的迅速增大，诸多社会治理问题之间相互联系、彼此缠绕且时刻处在变化之中，系统中“单元的命运以及它们与其他单元的关系会受到在其他地方和较早时期发生的互动的强有力影响”[5]76～77，因此，人与社会间的关系已成为民族地区社会治理中所不能回避的关键议题，对民族地区社会治理的研究视线也应转向人与社会共生共在的问题。党的十九届四中全会指出：“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[6]，这正是对我国当前社会治理实践充分研判的结果。时代变革带来的新问题和新矛盾导致了民族地区社会治理的复杂性亟需一种行之有效的治理范式给予回答，而共生治理正是针对这一诉求的理论回应。从理论范式发展的历史逻辑来看，行政学在百余年的发展和演变历程中所出现的三次“范式”转换，即“从公共行政学到新公共行政学再到（新）公共管理学的三次重大突破”[7]，这也带来了研究内容、方式、方法的转变。但是，各种范式之间还是存在着共同点，即都研究政府组织与其他社会组织、社会个体之间的关系。[8]从传统公共行政到公共管理学范式实现了由“单中心管理”向“多中心治理”行政价值的转变，层级关系实现由“自上而下控制”向“上下结合的沟通合作”的转变。

从社会治理模式来看，民族地区的社会治理模式一般基于社会治理过程中决策制定实施以及组织间的互动方式来进行界定和区分。具体可以归纳为科层治理和市场治理以及网络化治理，但这三种模式都无法有效解决在转型期民族地区出现的棘手化社会问题，而这些社会问题的共同特点则是跨越组织的传统管辖区并且虚化公共部门与私人部门之间的传统边界，使得政府、市场、社会任一主体都无力独自实现此类社会问题的有效治理。[9]1共生治理以生物学视角来建构治理的系统和过程，强调社会系统间的共生关系，这种相互吸引、合作、补充与促进的共生关系表征了社会的共生现象，以弥合国家与社会背离的鸿沟为指向，力图破解以行政主导的社会管理和以自治取向的社会重建的二律背反，在竞争与合作中走向社会治理的互惠共生。

（二）共生治理在新时代民族地区社会治理中的契合：三个维度诠释

首先，共生治理把“人与社会关系”作为研究基点，有助于重塑民族地区社会治理共同体理念。审视我国社会治理的研究，学术界主要聚焦于社会治理工具的理性选择、治理工具创新、治理机制构建等方面，但倘若只关注治理工具或者治理机制，而忽视把“人和社会”关系作为社会治理研究的基点，可谓是一种遗憾。在新时代民族地区社会治理中，“人人都是参与者，人人都是治理者，人人都是责任者，人人都是利益共享者”已经成为社会治理的新理念。从本质上讲，民族地区的社会治理是一项系统工程，达到理想状态的社会治理必须对参与社会治理的多元主体要素进行理念的共通与共识。理念的共通和共识对行动主体具有引导和规范作用，但理念的共通和共识又有一个基本前提，那就是对个体公共精神的培育。改革开放以来，我国行政体制改革几乎是与经济体制改革相伴而进行的，但是重经济建设轻社会管理造成公民社会的发育不够成熟，民族地区的传统习俗、行为规范受到冲击，社会关系的“民族性”逐渐弱化，经济发展衍生出的利益至上的社会价值导向也在社会蔓延，政社民三者之间的关系调整相对不够充分。即便政社民之间有合作，在职责划分和责任承担方面也常出现“相互甩锅”“推诿扯皮”“形式主义”等现象。共生治理理论认为，人的社会活动所产生的负外部性活动是社会治理客体的重要组成部分，因此对这些问题的治理需要“解铃还须系铃人”思维，在民族地区的社会治理中应将公共性和公共精神作为民族地区社会治理系统的基础和核心以调适个体与社会的关系。公共性作为多元主体合作治理的价值支撑，它的生成与培育有助于形成一股凝聚力，吸引社会各种力量共同参与民族地区的社会治理，这将有利于公共性的产生和供给，并对公共精神进行再审视，从而实现政府部门与社会自组织的有效衔接和良性互动，促使各主体协商合作进行治理，有助于成功塑造共建共治共享的社会治理格局。[10]

其次，共生治理充分肯定民族地区社会治理的主体性价值，有利于对多元治理主体的赋权和赋能。其实，社会治理的本质就是政府与公民社会关系调整的过程，通过建立政社民互动关系，借助于科学合理的治理工具与技术，以解决社会问题和维护社会秩序。二十世纪九十年代治理理论的兴起，冲击了以“政府本体论”的传统公共行政学的研究范式，开启了所谓的“治理时代”，罗茨（R.A.W.Rhodes）将治理概括为两条路径：国家中心和社会中心，从国家中心论出发，治理是政府通过伙伴关系把社会中其他行动者纳入公共管理之中;而社会中心论中治理强调依靠社会各行动者之间的自主协商，政府与其他部分一样是政府的参与者，而不是依靠权力对这种公私伙伴关系进行主导。[11]156因此，国家社会关系调适的关键在于对社会治理主体价值的肯定。然而，纵观民族地区社会治理实践都难脱离理性官僚制下的强行政弱治理窠臼和对社会治理主体价值的忽视，这背离了社会治理的本质要求。而共生治理理论认为社会系统如同生物系统与子系统都是相互依赖，互为补充以促进社会系统的良好运行。共生治理作为研究治理范式的新路径，在主体治理关系层面它并不否定治理所倡导的多元共治，而是对理性官僚制的消解和对多元主体价值本质的强调及再认识，其治理过程是通过外度（制度和法律）和内度（公共精神和合作文化）的相融合，系统地调适各治理主体关系，构建共生型治理模式，实现国家与社会关系的融合和共生。

最后，共生治理强调通过合作来建构民族地区社会治理主体的共生关系，有利于社会治理效益和效能的提升。在后工业化时代和理性官僚制的运作下，面对日益复杂的社会问题，政府理所当然对公民社会的治理地位给予肯定和合法性的承认，因此政府与公民社会的关系一直是治理领域研究的重点，然而这一研究过程并没有理论建构得那么和谐，政府对于“他者”的关系一直处于碰撞与博弈之中。尤其是在现代民族—国家框架下，政府治理作为一种由中心向边缘扩散的力量，必须发挥它应有的作用，而社会自治作为一种由边缘向中心汇聚的力量，也应积极地参与到治理行动之中。[12]但我国社会组织的发展具有较强的依附性，具体表现为社会组织的发展必须在政府承认其合法性的前提下，才能行使其相关职能和展开社会活动，这在一定程度已经表明政府与“他者”在合作关系上的地位并不平等，进而导致政会（社会组织）合作无法平等地开展，因此合作治理效果和效能就无法有效释放。共生治理强调：“单元与系统的共生关系和主体共治”，即政府与“他者”的主体关系不是科层关系也不是行政命令关系，而是一种合法性与地位同等的关系，在组织结构上具有扁平、行动灵活的特征，在政府职能上也强调从“命令—控制”为主导逻辑的行政职能转向以“指导—支持”为主导逻辑的治理职能的轨道上来。[13]为此，在处理棘手的社会问题过程中，政府应以共同担责、多方平等协商为其行动指向、以法治和公共信任为合作的向度与其他主体实现合作。

四、样态呈现：新时代民族地区社会治理的主要困境

（一）理念层面：公共精神的不足

治理理论兴起于二十世纪九十年代，是当前社会科学研究的热点理论，它突出强调在国家公共事务治理中政府、社会组织、公民大众以平等身份参与并形成彼此之间相互依赖与相互合作。而就社会治理的本质而言，也蕴含着主体多元参与、民主协商、责任共担等诸多公共性的价值原则。然而，纵观民族地区社会治理实践可以发现：政府本希望可以激发社会大众参与社会治理，但社会原子化现象阻碍了人们公共精神的释放。究其原因，既有我国传统的政府管理模式影响下“小政府”和“大社会”的社会本位治理格局还停留在概念化的层面，导致社会组织发展仍受制于政社关系混沌、边界模糊而不利于公共精神的培养和释放，也有边疆民族地区历史演变中因战争冲突频仍而形成闭合的文化环境导致民族主义思想严重，尤其是边疆民族地区作为意识形态斗争的前沿阵地，境外恐怖组织通过篡改曲解民族宗教信仰中的教义和通过网络渗透宗教极端思想威胁了民族认同感，同时公民社会发育尚不健全背景下，高速的经济发展带来的人口快速流动对原有社会结构与公民个人精神的冲击，人们的“自利主义”“利己主义”和“与我无关主义”的思维在潜移默化地改变着人们的行为，甚至诱发社会纽带松弛、人际间的不信任和人际关系弱化、社会失范等诸多风险。参与公共事务治理的积极性和主动性疲软无法与当前民族地区社会治理的需求相匹配，即便是在“共建共享共治”的社会治理机制作用下，社会公众的公共精神因没有完全激发和释放，民族地区群众参与社会治理过程显得十分被动，这反而加重政府在社会治理的主导责任，也让民族地区多元合作社会治理的模式冠以“流于形式”之名。因此，如何以公共精神的培养来超越单个的民族认同，整合国家认同和民族认同以融入高速发展的中国社会并进而巩固中华民族共同体意识是民族地区社会治理需要解决的一个重要问题。

（二）主体合作层面：治理目标与实践的脱嵌

党的十八届三中全会以来，治理理念逐渐在我国社会管理中得以确立，治理理念在主体上强调政府与公民社会良好合作，共同治理。党的十九届五中全会指出，发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用，畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径。[14]多元治理体制或者治理方式的嵌入为我国社会治理提供了崭新的实践，并取得一些经验和效果。不论是社会管理还是社会治理都是为了维护社会良好秩序，对公民社会领域的社会组织、社会事务和社会活动进行规范和协调以实现对社会管理的善治。然而民族地区受自然环境和人文因素的影响，常常出现治理目标与治理实践的脱嵌现象，这似乎让看似理想化的政府主导多元合作治理显得没有那么美好。究其原因，首先是民族地区囿于传统政府管理体制和方式中的惯性，“政府本位”和“社会本位”理念尚未转换，治理方式仍是重管理轻合作与协商。历史上民族地区由于远离国家发展的中心地区，经济发展相对滞后，交通闭塞，信息交流不畅，落后的教育水平、浓厚的宗教信仰和保守的思想观念等客观现实使得民族地区社会仍侧重于将社会维稳和规避社会不稳定风险作为政治目标，具有一定的合理性，行政组织与社会自治组织共治的社会治理行为也是为了实现政府的管理目标和任务，这实质上是在压力型体制下“经济人”假设的实践验证和对传统行政的路径依赖。换言之，政府在民族地区治理实践中的本位思想就是其行政权力垄断社会治理场域，这种治理导向衍射出社会组织参与社会公共事务管理的渠道受阻和信息的不对称以及公民参与社会治理态度的冷漠，长此以往，政府主导的多元合作进程迟缓，最终表现为民族地区社会治理失灵。其次，民族地区社会的深度转型使个体与集体的分离张力加大，产生集体行动的困境。虽然多元治理主体的网络是纠正政府治理失灵的有效途径，但民族地区社会利益分化、个体主义盛行与尚未发育成熟的公民社会同辙并驱，弱化了在社会治理中已经形成的多元主体合作共治的功能，束缚了合作治理的效能，从而出现民族地区治理目标与实践脱嵌的现象。如何在中央政府的管理范围内协调政府与社会、个人与集体之间的关系，在加强党的领导的同时充分发挥民族地区的活力，是亟需解决的重大时代课题。

（三）资源整合层面：社会治理资源的碎片化

改革开放40年来，经济发展带来的东西部发展不平衡、农村发展不充分的负外部性和互联网这一“放大镜”的双重影响割裂了民族地区社会治理的资源，政府在社会治理实践中弱点逐渐显现，其中社会治理资源的碎片化已经成为民族地区社会治理的主要困境之一。所谓社会治理资源碎片化是指现有的社会治理政治资源和社会治理构成要素资源难以维持社会秩序和无法实现社会善治的目标。首先，民族地区社会治理资源的碎片化主要是政府部门间因条块分割导致的各自为政、信息孤岛以及社会组织和公众参与性不足等问题，在一定程度上降低了政府部门间的协同性。从治理角度来讲，首先是社会治理主體协同性较弱，这主要体现在政府与政府部门之间边界不清、权责不明，存在机构重叠和职责交叉的情况。基层政府部门之间缺乏沟通和合作，甚至产生隔阂和冲突，“部门主义”意识强，常常出现治理的重复化和空白化。[15]其次是政府与社会组织之间的关系和职能边界模糊、信息不对称而产生的治理责任不清、治理效果不彰等问题。最后是价值和利益多元分离了公共信任。曼瑟尔·奥尔森在《集体行动的逻辑》一书中对集体利益作了区分，奥尔森认为，集体利益可以分为两种，一种是相容的（inclusive），另一种是排他性的（exclusive）。[16]86个体与集体利益不相容引发社会治理问题的多重交织，新的问题和不稳定因素一直萦绕于社会治理的过程，治理效果却不尽人意，由此更是导致公民与政府间公共信任的打折，使民众开始对政府主导的多元治理中的社会组织参与、购买性公共服务、合同外包等方式的机制产生怀疑。在当前我国社会治理实践中，多元主体的网络化治理体系和多中心的治理关系已经逐步形成，而这种多中心的社会治理关系也在进一步验证集体行动的必然逻辑即行动困难，政府、市场、社会组织、公民之间的治理边界模糊，弱化了社会治理应有的效率和效能。

（四）场域转换层面：社会新形态堆积潜在社会风险

社会治理场域是社会治理的介体和社会治理内容的外部环境与基础，对治理对象的活动空间范畴和社会事务的类型有着重要的影响。转型时期的中国社会是一种带有中国特色、相对典型的“风险社会”，它蕴含着各种显性与隐性的风险因素，这些风险因素在转型时期以共时态的方式并存并威胁着社会秩序的健康发展。[17]12互联网快速发展和信息化席卷全球导致后工业社会向信息社会的时代转变，拥有网络结构的新社会形态在打破不同历史阶段中生成的地域与族域边界的同时也堆积了潜在的社会风险，将冲击和挑战政府传统治理理念中自上而下的信息内部系统和封闭的治理过程，从而导致民族地区社会治理的失灵，其主要表现为社会问题的动态发展与政府静态治理过程发生着前所未有的碰撞，使政府面对新的问题的时候变得有点应接不暇，引发政民互信等问题，考验着政府对于信息收集、分析、预判、决策的能力，加剧了社会治理的不稳定风险。首先，在新的社会形态和场域，人人都是信息的发布者、传播者和拥有者，但在互联网领域占据领导地位和话语权的西方国家打着所谓信息自由的幌子借助互联网支配、干涉其他国家，加大意识形态渗透以争夺基层和下一代，正确和非正确信息的大量传播增加了民众信息辨识难度，给民族地区社会治理带来诸多隐患。例如2020年初的突发性新冠病毒公共卫生安全事件，事件起初与之相关的“是否存在人传人”的真假信息在互联网广泛传播，刺激着民众的神经，个别部门对互联网信息处理的遲缓在一定程度上造成了社会的恐慌和社会秩序的错乱。其次，场域潜移默化地演化着社会治理的价值目标、内容、对象、重点和所期望达到社会治理目标的方式和方法。民族地区作为多民族聚居区、欠发达地区，每个民族都有自己独特的传统文化和合理的利益诉求，如果社会转型过程中无法正确处理好改革与发展的关系，没有切实维护好不同民族的经济利益，没有处理好历史遗留问题，发展较慢的民族会产生相对剥夺感和心理失衡感，从而引发民族矛盾和冲突，这些问题考验着转型期政府的社会治理能力。

五、迈向共生治理：新时代民族地区社会治理困境纾解的路径

伴随着民族地区的社会转型，影响社会稳定的风险日益加大，许多新问题、新矛盾、新风险叠加交织使得民族地区社会治理面临重大的挑战。党的十九届四中全会指出建设“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，这从国家层面表明了社会治理是一个相互依存、相互合作、相互弥合的共生关系系统，这为迈向共生治理提供了政策依据。为此，共生治理为新时代的民族地区社会治理主要困境的破解提供了具体路径。

（一）塑成共生理念：以协商民主为形式，培养公众公共精神

纯粹理性的制度安排和政策设计却难逃社会动态发展而产生的未知性囚牢，奥斯特罗姆在《公共事务的治理之道：集体行动制度的演进》一书通过对“公地悲剧”“囚徒困境”和“集体行动的逻辑”系统分析了公共事务之道的理论模型，得出了人们对公共事务总是持冷漠态度的结论。然而这一结论的实质因素是个体在公共事务面前的公共精神匮乏，个体未能走出自私的束缚以体现在公共性的集体场域之中。因为个体所拥有公共性的程度是政府多元主体进行合作治理和实现治理目标不可否认的前提，其中公共精神便是公共性的具体表现形式。当前我国社会发展以“三化叠加”加速推进，使得民族地区传统的宗教信仰、意识形态走向某种分化和剥离的状态，冲击原有民族价值并呈现多元化的特点，进而导致民族地区的社会治理更加复杂并日益成为影响民族地区和谐稳定的重大变量，而民族地区的稳定则是社会问题及矛盾化解的基本前提。因此，民族地区只有主动预判风险点和把握风险走向，才能将社会矛盾化解在萌芽阶段，这便要求以公共精神来维系社会治理多元主体价值，使多元主体价值趋于共同价值，进而促成多元主体的密切合作以洞察潜在的深层次的风险隐患。在当前社会价值多元的宏观环境之中，对民族地区公众参与公共事务精神的培养不能只交给社会培养和公众自我培养，应借助一定的形式。随着基层协商民主制度的建立和完善，其在基层治理中的优势不断彰显，协商民主具有平等性、理性化和柔性化以及易操作等方面的技术优势，适应了基层社会解决各种矛盾纠纷的需要，逐步应用到不同的社会领域中去，提供了行之有效的治理之道。[18]因此，将协商民主嵌入到社会治理的决策、执行、监督等过程之中，并以此培养公众参与公共事务中的公共精神。协商民主在社会治理实践中的具体运用，如杭州的温岭民主恳谈会就是“自上而下和自下而上”相结合的治理模式的体现，具体来讲民主协商具有两个主要优点，其一是有助于形成理念共识、目标共识、行动共识。同时，在社会治理中采取政府与社会之间的协商，可以充分说明公众既是社会治理的主体也是社会治理所指向的对象，有益增强政府与公民的互信，增强治理的合法性。其二有助于激发公众参与社会治理的热情，培养公众的公共精神。因为政府在社会治理中拥有巨大的社会治理资源和强大话语权，有效的民主协商有利于对政府权力的约束，增强公众在社会治理中的话语权。

（二）调适共生关系：以共识为原则，构建党建引领的共治网络

民族地区受区位因素和自然因素的影响，在资金、技术和人才等方面无法与东南沿海相比，但这并不意味着民族地区无需发展、不能发展，相反，民族地区有其独特的战略优势，其和谐稳定不仅是确保政治安全的屏障，也是国家发展的重要保障。在此前提下，如何利用民族地区有限的资源实现社会的健康可持续发展是我们需要面对的重要问题。党的十九届四中全会指出“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[1]30，将党建引领作为联结政府、社会组织、个人重要纽带，通过在空间和制度的融合，使政府、市场、社会组织、个人等参与社会治理力量得到凝聚，以形成民族地区社会治理的共同体。共生治理认为在社会治理系统中存在着彼此联系的共生单元，而每个共生单元需要形成协作共识，不断调适彼此关系才能实现系统共生。治理共识分为价值共识和制度共识，价值共识即指多元主体在某一共同问题上所持的共同态度以及彼此间的公共信任，这是制度共识形成的基础。制度共识是对未来谈判规则的契约，各方“有平等的权利和资格参与对话并发出自己的声音，并希望这些声音尽可能地享有平等的地位”。[19]已成为民族地区社会治理的制度共识，但在治理系统中政府、社会组织、公众等等共生单元的共识尚未形成，时常导致各个单元在共治过程的彼此目标的偏离、行动分化、彼此博弈等现象，影响共治效果。为此，现阶段首先需要做的是把各主体聚在一起，就未来的规则通过意见的表达与相互说服形成一致认同，达成制度共识，进而在制度共识的规约下共商未来社区共治的行动计划，通过反复的博弈与妥协探寻对未来社区治理模式的一致认同。[20]例如广西田林县通过在县、乡（镇）、村三级服务点同时分别开通信访电话，在乡（镇）和有条件的村设立微信公众号和电子信箱，在各村、屯设立传统信箱，引导村民群众自愿以电话、微信、书信等多种形式表达诉求，同时将印有信访电话、电子邮箱、微信二维码等信息的“民情联系卡”送达到户，让群众知晓快速表达诉求的渠道，[21]形成了目标共识，推动社会治理的共商共建，有效解决了该地区因复杂的地理居住环境、民族杂居传统、现实社会关系等问题导致产生社会治理主体参与性不足等问题，并逐渐形成了民族地区社会治理的“田林经验”。另外需要注意的是在此过程中需要加强党组织对协商过程的引领和监督，增强协商过程的透明性。

（三）构建共生模式：以互联网+社会治理为平台，共享治理资源

构建民族地区社会治理的共生模式有赖于治理资源的聚合和共享，有效的治理资源的整合和分配决定着社会治理共生模式的运作效能。在民族地区社会治理过程中包含政府、社会组织、公众和市场中组织化的多元主体是在一定的制度安排下形成合作关系，采取共同行动，但现有跨部门的合作常伴随社会治理资源的碎片化，诸如信息孤岛、各自行动、信息传递分散化、时效性差等问题而导致合作行动效率较低。同时，除政府以外的治理主体参与不足或行动滞后的现象常有发生，已经成为推动社会治理现代化的主要阻碍。信息技术的迅速发展深刻改变了人们的生活方式、交流方式以及社会形态和社会结构，更是促进了民族地区社会治理工具的更迭和社会治理方式的创新。党的十九届四中全会提出把“科技支撑”作为“社会治理体系”的重要组成部分来提升社会治理的“智能化、专业化水平。”因此需要以互联网+社会治理为平台，整合共治资源推动社会治理精细化、智能化，增强资源的互通共享程度。首先创设专业性社会治理大数据库，开发新的信息软件，政府利用数据架起和其他治理主体的沟通与合作，要及时发布社会治理的动态信息，打破部門间事务信息孤岛，整合涉及区域内的资源和信息并实现数据平台的公开开放，让社会组织和公众以及其他社会治理主体及时了解。如贵州省建立“云上贵州”数据收集和平台是全国首个省级政府数据集聚共享的统一云计算平台，通过这一云平台消除部门之间的信息“孤岛”，有效整合资源并互联互通和开放共享，促进了治理能力的提升。其次，在微观层面以互联网+社会治理为平台，建立用数据决策、行动、监督和反馈机制。“互联网+社会治理”信息平台的建立，能够让社情民意及时到达政府议程，形成动态民意的“最大公约数”精准定位方针政策的基点，实现由“经验决策”向“依数据决策”的思维转变，社会治理更加“有数”，逐渐形成用数据说话、依数据决策、遵数据进行治理以增强社会治理的精准性、预见性和公平性，促进社会治理能力的提升。

（四）重置共治秩序：以三治融合为准则，实现有序依序治理

自治、德治、法治三者的相互融合是我国社会治理的基本路径，也是实现民族地区社会治理有序依序治理和打破现有社会治理秩序错位和缺位藩篱的重要准则，更是实现民族地区社会善治的重要支撑。民族地区的社会类型大多属于典型的“非多中心社会”，但随着经济社会的发展带来人口双向流动性的增加，民族地区人民的思想多元化、目标多级化、诉求多样化以及经济发展和社会转型中的矛盾和问题不断凸显，传统的政府大包大揽治理模式不能满足民族地区社会治理的需求，易导致政府和民众彼此之间信任的缺失，甚至是陷入“治理—反复—再治理”的循环怪圈，因此对民族地区社会的善治需要重置治理秩序。共治治理认为社会治理秩序需要多元主体参与的共商共建共治的社会治理格局进行支撑，其支撑的关键是对社会共生系统中各治理单元间的彼此依存的活动进行秩序排列。也就是说从政府单一治理到多元共治是政府由传统管理思想向治理理念的转变的同时，也需要由人治社会向法治社会转变并以此来释放自治力量，这是社会治理的必然趋势。现代社会是一个利益高度分化的社会，追求自身利益的人们彼此之间发生各种形式的利益冲突是社会生活的常态。要维持社会生活的正常秩序，就必须有社会成员共同认同的社会行为底线，有得到社会成员共同认可的社会关系的调节机制。[22]民主与法治构成工业社会的社会治理基本框架，对这一框架的变革和调整意味着社会以及社会治理建构出发点的调整，因而社会以及社会治理建构的出发点也就不会停留在个人及其人权之上。[23]所以在社会治理实践中需要单个治理主体有序和有效参与到社会治理之中以实现良序治理。因此以法治与德治为核心建立良好的社会规范体系是有效途径之一。建立社会行为规范体系，首先需要培养社会治理价值观。社会治理价值观是建立社会行为规范体系的核心内容，是社会治理主体对客观存在的治理价值关系治理价值观创造活动的反映。治理价值观一经形成，就以相对定型的观念模式存在，规范和约束社会治理主体的治理行为，规定社会治理实践的指向。其次，需要践行法治理念。多元合作的治理主体有序参与社会治理是检验社会治理效能的关键所在，而有序参与社会治理不仅需要主观内在的参与意识，还需要辅以必要的制度规范。依法治规范社会治理主体的行为规范主要表现为法治可以实现政府与各主体的平等对话和平等合作。总之，多元主体有序参与社会治理的过程必须以法治与德治为核心建立社会行为规范体系来保障各参与主体的平等地位，实现对社会的善治。

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TOWARDS SYMBIOTIC GOVERNANCE： THE SOLUTION TO

SOCIAL GOVERNANCE DILEMMA IN ETHNIC AREAS IN

THE NEW ERA

Zhou Jinan

Abstract： In the new era，the practice of social governance in ethnic areas is carried out accompanying both new problems and new ideas. As a reflection to traditional pattern of social governance，symbiotic governance，taking the symbiosis of human and society as the logical starting point，adopts main strategical responses as forming symbiosis idea，adjusting symbiotic relationship，constructing symbiotic pattern，and repositioning symbiotic order. Symbiotic governance can provide a new path for solving major dilemmas such as the lack of public spirit，the disconnection of governance goals and practice，the fragmentation of governance resources，the interweaving of potential social risks with complex social problems and etc.，in terms of social governance in ethnic areas in the new era，so as to promote and realize the modernization of social governance in ethnic areas.

Keywords： Symbiotic governance;new era;ethnic areas;social governance