新一轮人民监督员制度改革检视与反思*

高一飞

一、问题的提出

人民监督员制度，是最高人民检察院根据党的十六大关于深入推进司法体制改革要求所试行的一项重大司法改革。该制度设立的初衷是对人民检察院的职务犯罪侦查权进行监督。自2003 年人民监督员制度诞生起，共经历了先期试点、扩大试点、全面实施、深化改革等四个发展阶段，最高人民检察院分别在2003 年、2010 年、2016 年和2019 年出台了四个规定。在2019 年改革以前的三次改革中，人民监督员只监督检察机关自行侦查的职务犯罪案件，监督范围当然也只能限制在刑事检察领域。2018 年3 月20 日，第十三届全国人大一次会议通过了《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》），决定将绝大部分职务犯罪侦查权转隶至监委。在2018 年10 月26 日，全国人大常务委员会修订了《人民检察院组织法》，第27 条规定：“人民监督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督。”

为了适应职务犯罪侦查权大部分转隶的形势并落实《人民检察院组织法》的规定，最高人民检察院于2019 年8 月27 日印发实施《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》（以下简称2019 年《规定》），将人民监督员的范围扩大到了“四大检察”的各个方面，包括九种情况：案件公开审查、公开听证；检察官出庭支持公诉；巡回检察；检察建议的研究提出、督促落实等相关工作；法律文书宣告送达；案件质量评查；司法规范化检查；检察工作情况通报；其他相关司法办案工作。另外，为了让人民监督员以适合自己的方式进行监督、给各地人民监督员监督工作提供创新的余地，第17 条还规定：“人民监督员通过其他方式对检察办案活动提出意见建议。”这样，我们现在已经形成了人民监督员监督的“9+1”的“十种方式”。这“十种方式”具有将“监督程序融于具体办案活动中”①董桂文：《〈人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定〉的理解与适用》，载《人民检察》2019 年第21 期。的特点，而根据特定监督范围与特定办案机制结合的情况，而可以将其归纳为四种监督模式：

一是共同参加模式。《规定》确立了人民监督员与检察人员共同参加办案活动并提出建议的监督模式。《规定》第9 条、第11 到15 条规定了检察机关六种办案活动应当或者可以邀请人民监督员参加，听取人民监督员的意见建议，这可以概括为“共同参加模式”。其中又可以分为两种情况：一种是应当邀请人民监督员参加办案活动，即应当邀请人民监督员参加公开审查和听证。另一种是可以邀请人民监督员参加办案活动，即可以邀请人民监督员参加办案活动，包括以下五种：一是可以邀请人民监督员参加人民检察院对监狱、看守所等进行的巡回检察；二是可以邀请人民监督员参与检察建议工作；三是可以邀请人民监督员参加法律文书宣告送达；四是可以邀请人民监督员参加案件质量评查；五是可以邀请人民监督员参加司法规范化检查。

人民监督员能够与检察机关共同参加上述案件的基础是：“应当邀请”参加的内容是案件的公开审查、听证活动，这些活动本来就是面向社会公开的；而其他的“可以邀请”人民监督员参加的检察工作，都是宏观、抽象的办案活动，不涉及个案的办案过程，人民监督员有能力参加上述活动，能体现检察机关建议、巡视、送达、评查、检查行为的客观中立，增加司法权威性和公信力。

二是旁听观察模式。2019 年《规定》第10 条规定：“人民检察院对检察官出席法庭的公开审理案件，可以协调人民法院安排人民监督员旁听。”人民监督员旁听公开审理的刑事案件，是以检察机关的监督者身份监督公诉人的庭审活动，是检察机关接受外部监督制约的内在要求。检察机关在公诉活动中接受人民监督员的监督，能够提高公诉和审判监督水平，进而保障刑事案件公诉行为的合法、规范。

三是听取通报模式。2019 年《规定》第16 条规定：“人民检察院应当建立健全检察工作通报机制，向人民监督员通报重大工作部署、司法办案总体情况以及开展检察建议、案件质量评查、巡回检察等工作情况，听取人民监督员的意见建议。”这一条在规范的义务设定方面用了“应当”二字，这表明，“根据本条要求，向人民监督员通报检察工作情况是检察机关的义务，必须要做”。②同上注。向人民监督员定期通报检察工作情况，既包括总体工作情况通报，也包括专项工作情况通报，前者包括重大工作部署、司法办案总体情况，后者包括开展检察建议、案件质量评查、巡回检察等专项工作情况。

四是主动建议模式。2019 年《规定》第17 条规定人民监督员可以通过前述三种形式以外的其他形式提出意见建议。人民监督员还可以通过当事人投诉、律师反映情况、人民群众来访来信、媒体曝光等途径获取监督线索。人民监督员通过其他方式了解检察机关可能存在的问题或者工作还有改善必要时，主动向检察机关提出建议，体现了人民监督员监督内容的广泛性、监督模式的多样性。

2016 年10 月24 日，第十八届六次全会提出我国要改革政治体制，建立国家监察机关，形成一府一委两院的体制。2016 年12 月25 日，全国人大会常委会通过《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，决定将职务犯罪侦查权转隶国家监察委员会。人民监督员的监督对象是人民检察院直接立案、侦查的案件，但此时，监督的对象将不再存在，人民监督员制度向何处去，是必须面对的问题。

这一时期，人民监督员制度实际上处于相对的停滞与观望期。我们注意到，2018 年《最高人民检察院工作报告》只是简单提到了人民监督员的选任情况和“2014 年深化改革以来，人民监督员共监督案件9241 件”，没有涉及上一年度人民监督员的工作情况。2019 年，最高人民检察院相关负责同志总结了人民监督员的整体情况：“2003 年以来，检察机关、司法行政部门先后共选任人民监督员70000 余人次，目前在任20000 余人，监督案件60000 余件。人民监督员制度作为中国特色社会主义检察制度的重要组成部分，在规范检察权行使、扩大公民有序参与司法、提升司法民主方面，发挥了不可替代的重要作用。”③徐盈雁：《人民监督员制度：优化检察监督的重要方式规范检察权行使的重要保障》，载正义网，http://news.jcrb.com/jxsw/201909/t20190903_2044481.html。但报告并没有提到2016 年改革后的情况。2019 年《规定》根据具体的监督内容提供了切实可行的监督模式，有利于提高监督质效。2020 年10 月，全国共有人民监督员2.2 万余人。2019 年8 月至2020 年8 月，仅仅一年的时间，全国检察机关共邀请了21165 位人民监督员监督检察办案活动14298 件次。在这一年中，监督活动总量大幅提升。④孙凤娟、刘亭亭：《广度+深度：2.2 万人民监督员的“刚性”监督》，载《检察日报》2020 年10 月27 日，第1 版。与2003 年至2019 年这17 年期间的情况相比，最近一年人民监督制度的发展已经出现了新的高潮。在2019 年《规定》实施一年之后，本文将总结和反思新一轮人民监督员制度改革的成绩和问题，以期为人民监督员制度的实施和完善提供理论参考。

二、人民监督员制度转型的时代背景

扩大人民监督员监督范围，是新时代司法改革的产物，在政策和法律上经历了一个酝酿的过程。2013年11 月12 日通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求“广泛实行人民陪审员、人民监督员制度，拓宽人民群众有序参与司法的渠道”。但并没有限定人民监督员监督的范围。2019 年1 月1 日起实施的《人民检察院组织法》第27 条规定：“人民监督员依照规定对检察院的办案活动实行监督”，将人民监督员制度首次采取立法的形式固定，但这一规定也没有限定人民监督员的监督范围。以上两个文件的开放性规定，给人民监督员监督四大检察提供了空间。2019 年《规定》将人民监督员的监督范围覆盖了检察机关办理的所有案件类型。这种转型的主要原因有以下几个方面：

（一）人民监督员的原有监督对象已经基本不复存在

如前所述，检察机关职务犯罪侦查权大部分已经转隶监委，但检察机关仍然保留了部分侦查权。2018年10 月26 日修订的《刑事诉讼法》第19 条规定14 种司法职务犯罪案件仍然可以由检察机关侦查。李奋飞教授称之为“新”自侦权⑤李奋飞：《检察机关的“新”自侦权研究》，载《中国刑事法杂志》2019 年第1 期。，本文称其为“司法职务犯罪侦查权”。2018 年《刑事诉讼法》颁布后，最高人民检察院随即于2018 年11 月24 日出台了《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》（以下简称《若干问题规定》），对检察机关行使14 种司法职务犯罪立案侦查权的管辖制度、具体程序、侦查监督等问题进行了详细规定。

2018 年3 月，曹建明检察长在最高人民检察院工作报告中指出：“四级检察院反贪、反渎和预防部门职能、机构及44151 名检察人员已全部按时完成转隶。”⑥曹建明：《最高人民检察院工作报告》，载新华网，https://www.spp.gov.cn/spp/gzbg/201803/t20180325_372171.shtml。人民监督员制度的设置初衷是监督检察机关自行侦查的职务犯罪案件。职务犯罪侦查权转隶后，人民监督员制度存在的主要基础和制度根基已经并不存在。中央提出人民监督员改革的目的是“健全确保检察权依法独立公正行使的外部监督制约机制，通过人民监督员制度保障人民群众对检察工作的知情权、参与权、表达权、监督权”。⑦新华社：《习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第十次会议》，载新华社，http://www.xinhuanet.com/politics/2015-02/27/c_1114457952.html。如果人民监督只能监督14种司法职务犯罪的侦查权，显然与中央对人民监督员改革的要求不符。

（二）人民监督员不应当监督侦查（调查）过程

职务犯罪侦查活动具有专业性、秘密性、高效性，这使得职务犯罪侦查过程不宜也难以接受“外行”的监督。在域外，用外行人监督检察机关的类似制度是美国大陪审团制度、日本检察审查委员会制度和英国的检察审查会制度，但这三种制度也都是起诉阶段的监督。

美国大陪审团是民众参与司法的典型模式。其主要职能是对检察官的起诉权进行制约和监督，负责重罪案件的审查起诉（有少数州也包括一些轻罪）和调查取证的权利。⑧参见高一飞：《上帝的声音：陪审团法理》，中国民主法制出版社2016 年版，第211 页。其目的是及时发现不符合起诉条件的案件，从而保证公民不会受到不当起诉，更好地维护当事人的合法权益，是对公诉权的监督和约束，但不能监督侦查过程。日本的检察审查委员会制度，是为了防止检察官滥用检察权，由检察审查委员会对检察官决定不起诉的案件进行审查的一项司法制度。检察审查委员会的功能是对检察官的不起诉处分是否恰当进行审查，从而达到规制检察官公诉权正确行使的效果。⑨参见陈效：《日本检察审查委员会制度实施现状评析》，载《人民检察》2014 年第7 期。检察审查委员会同样不能进行侦查监督。1996 年，英国皇家检察署在内部设立检察审查会，其目的是通过监督和评估皇家检察署职权行使，并提供建议，来提高皇家检察署的工作质量。2000 年，检察审查会成为一个由民众组成的、独立的体制外监督机构。⑩CPS,Crown Prosecution Service Inspectorate Bill [H.L.] HL Deb 30 November 1999 vol 607 cc760-75,https://api.parliament.uk/historichansard/lords/1999/nov/30/crown-prosecution-service-inspectorate,Lastvisitdate:July25,2019.皇家检察审查会的功能有三个：审查公诉案件、发布专题评论、提交年度报告。皇家检察审查会的工作方式是对案件通过事后抽查进行质量评估。⑪CPS,CPS Core Quality Standards Monitoring Scheme,The maticrevie wof the CPS Core Quality Standards Monitoring scheme,Report of the HM Chief Inspectorof the Crown Prosecution Service,March 2012,p.8.根本就不对正在办理的案件进行监督，它类似于我国的案件质量评估，不可能让外行人进行侦查监督。

可见，不论是美国的大陪审团制度、日本的检察审查委员会制度，还是英国的皇家检察审查会制度，民众参与检察的范围，都仅限于检察机关的起诉权，不涉及对侦查权的民众参与式监督。侦查权不宜也难以接受这种民众参与式的监督形式，这是由侦查的权力运行规律决定的。侦查权要求高效出击、过程秘密，外行人监督可能泄露侦查秘密；对高度专业化的侦查活动，外行人的监督往往难以看到实质，流于形式。外行人以参与到执法司法中去的方式监督侦查，在世界上没有先例。

2019 年以前，我国人民监督员制度的监督范围虽然几乎涵盖了包括立案、羁押、撤案、不起诉等检察机关的所有办案环节，但仍然主要集中在对职务犯罪侦查权的监督上。以职务犯罪侦查权转隶监委之前的2016 年《规定》为例，其中人民监督员监督的11 种情形，除了其中第5、6 项的内容以外，其他都是对侦查过程的监督。

在检察院职权转变后，关于人民监督员制度的方向调整，有学者提出可以将人民监督员制度并入到监察委员会，同时扩大监督范围，对监察委员会的全部行为进行监督。⑫参见秦前红：《国家监察委员会制度试点改革中的两个问题》，载《四川师范大学学报（社会科学版）》2017 年第3 期。这一说法同样没有注意到人民监督员不能监督侦查行为的规律（监委的职务犯罪调查行为与侦查性质不同，但办案规律相同）。很难想象，在监委集中统一、高度保密的调查过程中，如果引入人民监督员监督，监委的职务犯罪调查活动如何开展下去。因此，即使是主张人民监督员监督监委查办的案件的学者，也并不主张将人民监督员监督延伸到调查活动中去，而是认为；“人民监督员只能设立在检察机关的审查起诉环节，用于加强职务犯罪的审查起诉。如果设置在职务犯罪调查环节，一切仍由监察委主导，欠缺中立和独立性，制度设置仍然难免徒具形式。”⑬龙宗智：《司法改革：回顾、检视与前瞻》，载《法学》2017 年第7 期。其实，这不是监察委主导而导致“徒具形式”的问题，而是将人民监督员引入犯罪调查，从根本上违背了调查犯罪的规律。

虽然检察机关仍然具有部分职务犯罪侦查权，但2019 年《规定》并没有规定人民监督员有权对检察机关侦查的部分案件的立案、撤销案件进行监督，没有规定人民监督员有权旁听检察机关的侦查过程。因为以上两个内容都是侦查权的内容，人民监督员的参加，会妨碍侦查的正常进行。另外，在人民监督员的工作保障机制方面，取消了2016 年《规定》的信息台账制度。台账制度存在很大的问题，一是涉及的信息量过于庞大，人民检察院的所有案件信息人民监督员都有权查阅，看似人民监督员有广泛的知情权，实际上人民监督员无从下手，其知情权最终流于形式；二是人民监督员以查阅台账的方式去了解案件情况，其保密责任难以保障。现在取消这一规定是完全必要的。2019 年《规定》取消人民监督员监督侦查的规定，是人民监督员制度的重大调整，是科学务实、符合侦查规律的重大改革。

（三）扩大人民监督员监督范围符合我国检察体制

对于人民监督员的监督范围，早就有人提出过限制其监督范围的主张，认为人民监督员应当以监督检察机关自侦案件为限，不宜再将普通刑事案件纳入人民监督员的监督范围。认为新的制度应当解决已有制度不能解决的地方，若已有的程序与制度能够很好地监督普通刑事案件，就不再需要额外引进另一种制度再行监督。⑭参见张建升、卞建林、高一飞等：《让检察权在人民监督下依法独立公正行使——专家学者纵论深化人民监督员制度改革》，载《人民检察》2015 年第5 期。笔者还曾经主张：“人民监督员制度应当回归其应有功能，只对检察机关公诉权进行监督，防止不当不起诉和不当起诉。”⑮高一飞：《国家监察体制改革背景下人民监督员制度的出路》，载《中州学刊》2018 年第2 期。这种观点我们可以称之为“限制论”。另外一种观点则认为，在当前司法改革的时代背景下，人民监督员制度要发挥作用，其监督的内容必须随着时代的发展进行拓展。有学者认为，人民监督员制度的发展需要一个过程，在刚开始可以将范围限制得小一点，有了经验以后，再慢慢扩大范围。⑯参见龙宗智：《关于人民监督员制度的几个问题探讨》，载《人民检察》2005 年第8 期。还有学者认为，人民监督员应当将监督的范围覆盖检察机关办理的各类案件、行使的各项职权，人民监督员可以对一些公众高度关注的普通刑事案件和涉及检察权运行的环节进行监督。⑰同前注⑭。上述观点我们可以称之为“扩大论”。

那么，2019 年《规定》为什么采纳了“扩大论”呢？最高人民检察院的主管领导认为，主要的原因在于落实以人民为中心的发展思想。我国检察机关“广泛的人民性是最根本的政治属性，必须在各项工作中坚持以人民为中心的思想，努力让人民群众在每一起司法案件中都能感受到公平正义”。⑱董桂文：《〈人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定〉的理解与适用》，载《人民检察》2019 年第21 期。将人民监督员的权力扩大到除侦查过程以外的四大检察各个环节，是由我国检察机关作为法律监督机关的性质所决定的。

我国检察机关是法律监督机关。在西方国家，检察机关仅仅是行政机关中承担专门犯罪追诉职能的一个部门，而我国检察机关是“一府一委两院”中与其他三个机关即政府、监委、人民法院处于同等地位的法律实施机关，承担部分案件的侦查和所有公诉案件的起诉职能。但是，检察机关同时也是诉讼监督者，对侦查机关、审判机关、刑罚执行机关进行监督，还代表国家承担公益诉讼职能。检察机关自己具有执法权，也是其他执法司法权的监督者，我国检察机关拥有的权力远远大于西方国家检察机关的权力，权力越大，滥用权力的可能性就越大。作为法律监督机关，检察机关的每一项权力都需要面对“谁来监督监督者”的质疑。我国人民监督员制度不能简单套用西方国家民众参与检察时只监督公诉权的模式，而是要让所有检察权都受到同样的监督。

打铁还需自身硬，检察机关必须强化自身的内部监督和外部监督。从现有的外部监督形式来看，都存在一些不足。人大及其常委会的监督主要表现为听取和审议检察机关的报告，而对检察机关办理具体个案的活动却缺乏介入途径，因而难以对检察机关在办案活动中可能出现的违法违规行为进行有效规制。因受信息不对称、监督途径不畅通等因素的限制，以新闻媒体、人民团体、公民个体为主的社会监督则缺乏理性和正当程序，对办案活动难以形成直接监督。而人民监督员的监督是对检察机关办案活动的程序化的、直接的参与式监督，是符合正当程序的、有序参与、理性建议的监督。扩大人民监督员的监督范围，是由我国检察机关在国家政治体制中的定位所决定的，是中国检察机关依法行使职权的特殊要求。

人民监督员监督四大检察没有机制上的障碍。刑事检察大多涉及刑事追诉、审判和执行，针对的是人民民主专政职能中的定罪和执行刑罚行为，而民事检察、行政检察、公益诉讼检察可以公开的范围和深度远远超过刑事检察涉及的信息。人民监督员作为外行人和普通民众参与监督非刑事诉讼，不会影响司法机关独立办案和有效办案。所以，从监督的可行性而言，人民监督员能够监督刑事检察，就当然可以监督非刑事检察。当然，这并不否认人民监督员应当遵守履职保密的规定，但在非刑事案件中，人民监督员监督带来的办案风险要比在刑事案件中小得多。

（四）扩大人民监督员监督范围能增加检察工作的公信力

人民监督员的参与和建议，能够防止检察人员的偏见。长期从事某种专项职业的人，长时间的特定经历，会形成特有的思维定势以至于形成职业偏见。因此，从某种意义上说，在警察眼里人人都是罪犯，检察官总是偏向于被告人有罪、罪重，就如在医生心中，人人都是病人。人民监督员中立的身份能够监督检察官恪守客观义务，公正办理案件。

人民监督员的参与有助于检察官适用法律、行使自由裁量权时更加符合法律精神。日本法务省在审视检察审查会的功能时，明确提出，其目的是“在认可检察官起诉独占和追诉裁量权的同时……直接反映民意。”⑲最高人民检察院法律政策研究室：《支撑日本21 世纪的司法制度——日本司法制度改革审议会意见书》，中国检察出版社2003年版，第43 页。我国人民监督员的本质也是外行人监督，张军检察长指出：“不少监督员可能有顾虑，觉得自己不够专业，怕说外行话，这些担心在我看来都是不必要的。就是要充分发挥大家熟悉社情民意、阅历经验丰富的优势。”⑳周斌：《张军在人民监督员代表座谈会上提出：人民监督员真建言检察机关真接受》，载法制网，http://www.legaldaily.com.cn/index_article/content/2019-12/17/content_8077497.htm，2020 年4 月22 日访问。民情、民意是立法的基础，但法律是高度概括和抽象的产物，一经发布实施就具有相对独立性。晦涩的法律语言、专门的职业化操作，往往又与民众的正义感存在距离。来自民间的人民监督员，比检察官更贴近生活、更能体验普通人的心理。社会总是在前进、发展，法律的功能是有限的，人民监督员能及时把社区的道德观念带到司法活动中来，能够弥补法律的漏洞，促进司法的动态公正；由于没有职业思维定势的束缚，他们更能以一个普通人的道德观对案件加以评判，把社区伦理带到司法活中，使司法活动合理行使法律允许的自由裁量权，做到最大程度上合情、合理、合法，更加接近实质公正。

另外，人民监督员参与检察机关办案活动并提出建议，还能够使民众和当事人感到，对他们的处理也是普通人同意的，能够增加其对案件处理结果的信任感，从而增强司法公信力。

三、新一轮人民监督员制度改革存在的问题

如前所述，人民监督员实际上可以用各种方式监督人民检察院的所有环节，但是，人民检察院也对特定情形规定了特定的监督方式，从而形成了四种监督模式。但新的人民监督员监督的缺点依然明显，一是监督范围广泛但重点不突出；二是机制灵活但随意性过大，缺乏严格的规范性。

（一）部分监督方式趋同于普通社会监督

2018 年10 月26 日修订的《人民检察院组织法》第27 条是仅有的一处对人民监督员进行立法的规范，其内容为：“人民监督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督。”2019 年《规定》只是强调人民监督员制度是一种“外部监督制约机制”，“人民检察院的办案活动依照法律和本规定接受人民监督员的监督”。但是，没有明确这种外部监督的性质，没有区分它与一般的社会监督的区别。定位不明的结果是导致人民监督员的监督方式与普通公民无异，主要包括两个方面：

第一，规定与普通公民相同的参加听证权。2019 年《规定》第9 条指出，人民检察院应当邀请人民监督员参加特定案件的公开审查、公开听证，听取人民监督员对案件事实、证据的认定和案件处理的意见。但是，在公开审查、听证的监督中，人民监督员参与行为的本质仍然是旁听人员，其与普通公民的权利无异。

第二，规定与普通公民相同的庭审旁听权。2019 年《规定》第10 条指出：“人民检察院对检察官出席法庭的公开审理案件，可以协调人民法院安排人民监督员旁听。”人民监督员的这一权利中也没有规定特殊的权利，因为在一般的案件审判中，普通公民也有这些权利，也可以对法院和检察机关提出意见。

我国《宪法》第41 条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。”既然是公开听证、公开审查、公开审判，所有公民都可以参加旁听、都具有批评和建议权。参与式监督的特征决定了人民监督员的监督权不同于公民的社会监督权，而是一种程序化监督权，人民监督员应当享有不同于普通公民的权利。

在人民监督员制度中，不同于普通公民的程序性监督权表现为两个方面：一是特定的监督机制，即有不同于普通公民司法知情权（如旁听权、其他获得司法信息的权利）的权利；二是有不同于普通公民监督检察权的特殊效力，即人民监督员对检察机关提出的意见，其效力不同于人民群众的批评、建议，具有一定的刚性，即检察机关对人民监督员的意见是否采纳都应当认真研究并予以答复。后者在2019 年《规定》中表现为：第18 条要求“人民监督员监督检察办案活动，依法独立发表监督意见，人民检察院应当如实记录在案，列入检察案卷”；第19 条强调，“人民检察院应当认真研究人民监督员的监督意见，依法作出处理。监督意见的采纳情况应当及时告知人民监督员”。

在旁听式监督机制中，2019 年《规定》没有规定人民监督员有优先旁听权，而仅仅只有对普通公民旁听权的重申；在公开审查听证中，2019 年《规定》没有规定人民监督员在听证中的地位，即到底是听证员还是普通的旁听者，如果是旁听者，则仅仅是普通公民的权利，不需要在《规定》中重申。人民监督员程序化监督社会化，必然导致将人民监督员的地位和权利表面上丰富、实质上弱化，导致监督方式上的虚假繁荣。

（二）监督范围广泛但重点不突出

人民监督员的十种监督对象几乎涵盖了除检察机关侦查权以外的所有权力，存在的问题是监督范围广泛但重点不突出。2003、2010、2016 年三个规定都要求人民监督员监督检察机关自侦案件的“拟不起诉的”情形。这样规定的理由是，检察机关自己侦查的案件，自己又决定不起诉，权力过于集中，特别需要监督。不起诉是终结性决定，历来是对检察机关进行各种方式监督的重点环节。因此，三个规定都没有把起诉作为监督的情形，但对检察机关自侦案件的不起诉决定则成为重点监督的环节。

日本的检察审查会的全部功能就是防止不当不起诉，原因就在于东亚文化容易形成人情案、放纵犯罪，检察机关不起诉裁量权容易被滥用。我国是一个人情社会，也有特殊的权力文化，容易出现人情案、关系案、金钱案，人民监督员应当重点监督不起诉裁量权。21参见前注⑮。因为不起诉是终局的，直接关系到犯罪嫌疑人的切身利益，应该监督也适宜监督，其具体作用表现为两个方面：

一方面，防止不当不起诉。这与日本检察审查委员会相类似。公诉职能是检察机关的基本诉讼职能。我国现行刑事诉讼法兼采起诉法定主义和起诉便宜主义。检察机关在起诉权的裁量上预留一定空间的同时，也为滥用公诉权留下可乘之机。我国是一个人情社会，也有特殊的权力文化，容易出现人情案、关系案、金钱案。把人民监督员制度引入检察机关公诉权的监督之中，将有助于增强检察工作的透明度，形成对公诉权的民众监督，促进司法公正，也有利于更好地实现法律效果和社会效果的统一，增加司法公信力。

另一方面，人民监督员制度还可以用于防止不当起诉。2016 年6 月27 日，中央全面深化改革领导小组第25 次会议审议通过的《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》中提出要完善不起诉制度和撤回起诉制度。检察官要严格审查案件的事实、证据，对不符合起诉条件的案件，应当依法作出不起诉决定，严防案件“带病”进入审判程序。将人民监督员制度正式引入不当起诉的监督审查之中，构建防止不当起诉的内外监督制约机制，能更好地防范当事人遭受不当起诉的不公正待遇，实现“惩罚犯罪与保障人权”的有机统一。

另外，2019 年《规定》在人民监督员参加公开审查和听证的范围、人民监督员旁听庭审、参加审查、参加听证具体内容等方面都存在重点不突出的问题。人民监督制度的最终目的是加强对检察权监督，其监督模式上应当体现检察机关哪种权力最大、最容易滥用，哪种权力就应当是人民监督员监督的重点。人民监督员规范不能只体现形式上的范围广大，而忽略监督的重点内容。

（三）人民监督员工作机制缺乏规范性

2019 年《规定》的监督方式、程序比较灵活，为各地开展工作留有创新发展的空间。主管机关领导认为，这是新规定的优势所在。22记者：《最高人民检察院、最高检案件管理办公室负责人就〈人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定〉答记者问》，载最高人民检察院官网，https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/201909/t20190902_430837.shtml#3。与过去的三个规定相比，2019 年《规定》的灵活性体现在以下几个方面：

在人民监督员的组织程序方面。在抽选人民监督员的数量上，过去三个《规定》都规定应当有三名以上单数的人民监督员参加监督。2019 年《规定》人民检察院可以根据案件情况确定人民监督员人数。这样根据情况邀请或者允许合适人数的人民监督员参加监督，其优势是：不仅能够保证监督效果，也能节约监督资源。更重要的是，保障了人民监督员个人单独监督的权利。

在组织人民监督员的方式方面。2019 年《规定》第21 条，对设区的市级人民检察院办案活动的监督，也不再要求上提一级即由省级人民检察院抽选人民监督员，而是由本院组织人民监督员进行，组织程序具有便利性和可行性。

在人民监督员的监督效果方面。2019 年《规定》与前面三个规定相比，没有规定本院研究监督意见的具体程序，取消了上级院提请复核、向本院提请复议的程序。原因在于：随着人民监督员监督范围的扩大和监督机制灵活性的增加，如果事事可以通过这么复杂的程序来回应人民监督员的监督，工作量太大；严格的内部研究程序和检察长决定程序已经能够保障人民监督员意见得到充分的重视。同时，2019 年《规定》第18 条要求对人民监督员的意见，“人民检察院应当如实记录在案，列入检察案卷。”目的是为了永久保存人民监督员意见，便于案件的复查和事后监督。

在人民监督员工作信息的公开方面。自2003 年人民监督员产生以来，我们梳理2004 年到2009 年的《最高人民检察院工作报告》和负责人民监督员的部门发布的新闻发现：2008、2009 年《最高人民检察院工作报告》完全没有涉及人民监督员工作，《最高人民检察院工作报告》和其他新闻报道只公布了2003、2004、2009 三年的年度人民监督员选任数量，其他阙如；2009 年至今，人民监督员不同意办案部门原拟定意见的案件数量、检察机关采纳人民监督员意见的案件数量全部阙如；没有公布过人民监督员监督的经典案件。当然，更没有公布过人民监督员工作情况至今的白皮书式文件。

人民监督员工作机制的灵活性增加固然具有其积极意义，但其弊端是随意性增大，主要表现在人民监督员选任管理到底依据什么规范不明确；简单地将人民监督员的人数不作规定、也不要求上级抽选，可能导致实践中有些检察机关邀请一名人民监督员参加，甚至于形成少数人常驻检察院监督的形式主义做法；明确“检察案卷”应当入卷，但是对于案卷的性质及其使用范围没有作出明确规定。另外，人民监督员工作信息不公开，违反了“进一步深化检务公开，增强检察机关执法办案的透明度”23《人民检察院案件信息公开工作规定（试行）》（2014 年6 月20 日）第1 条。的基本要求。

四、体现人民监督员参与式监督的地位

从世界各国的情况来看，人民参与检察权行使的性质有三种：

第一种是准司法权性质。日本的检察审查会的特点在于：设立于中立司法机关（法院）且有常设机构；职权独立且不受被监督者控制；采用随机抽选且实行交替任期制；选任程序规范且衔接性强。24《检审法》第13 条第1 款规定：“检察审查会事务局长必须以抽签方式在每年12 月28 日之前从第1 分群候补检察审查员中各选5 名，3 月31 日之前从第2 分群候补检察审查员中各选6 名，6 月30 日之前从第3 分群候补检察审查员中各选5 名，9 月30 日之前从第4 分群候补检察审查员中各选6 名检察审查员及补充员。”因此，检察审查会被认为是一种准司法机构，其机构设置于法院内部，费用列入法院预算，事务官由法院任命，虽不是司法机关，但可以认为是准司法机关。

第二种是准检察权性质。美国的大陪审团就是如此。在美国，大陪审团被誉为“自由的堡垒”。它调查犯罪，维护社会稳定；它审查检察官的指控，防止无辜的人受到不当追诉；它监督公共事务，查处腐败。这当中，无论大陪审团以什么面目出现，有一点是不容质疑的，那就是它始终是一个调查机构，保持着调查与追诉的检察权性质。25参见高一飞、王金建：《昨日辉煌：风雨中的美国大陪审团制度》，载《重庆大学法律评论》2020 年第3 期。因此，它不会像法院一样遵循法官中立、控辩平等，也不会给予被调查对象和证人过多的权利救济，甚至不允许被调查对象出席大陪审团的调查程序。

第三种是参与式监督权性质。英国的检察审查会制度和我国的人民监督员制度都是这种模式。1996年，皇家检察署在内部设立皇家检察审查会，英国皇家检察审查会虽然也审查具体案件，但是工作的成果却并不是个案裁判，而是从个案中得出的、对宏观事务的评论和政策性建议。26CPS,Five Year Reviewand Annual Report 2014-2015，report of the HM chief in spector of the Crown Prosecution Service,London:The Stationery Office,18(2015).美国大陪审团和日本检察审查会制约检察官公诉权力具有强制性，对具体案件的起诉适当性得出自己的结论，具有直接行使国家权力的特征。而英国检察审查会和我国的人民监督员制度性质相同，都具有参与式监督的特征。

遗憾的是，现有的人民监督员参与案件的机制和提供的意见等方面，有些内容已经逐渐趋同于人民群众的普通社会监督。人民监督员制度已经被写入《人民检察院组织法》，其根本原因在于人民监督员制度具有特殊的监督性质，即它是一种程序化的、参与式的监督方式，与人民陪审制具有相同的性质，不是一般的社会监督，而是一种参与式监督，是人民参与检察的一种方式。人民监督员监督权的性质是对检察权的参与式监督，其监督的方式是程序式监督，因此，人民监督员的产生、参与方式和参与效力都应当具有不同于普通公民的特点，2019 年《规定》在以下几个方面应当加以完善，以改变人民监督员监督趋同于社会监督的趋势。

（一）制定统一的人民监督员选任管理规范

从2016 年起，人民监督员改革方案将“组织法”与“监督法”分开，2016 年《规定》是实体法和程序法，规范人民监督员的监督范围、机制和程序，而2016 年7 月5 日《人民监督员选任管理办法》（以下简称《办法》）则是组织法，规定了人民监督员的条件和选任、管理的主体和遴选、培训、考核、奖惩等内容。2019 年《规定》在规范体系上基本沿用2016 年《规定》，因此，2016 年《办法》仍然有效。

人民监督员监督有不同于普通社会监督的特殊地位，首先就是因为人民监督员是限定了特殊条件、通过特殊机制产生、通过正式程序任命，其专门的选任管理程序是人民监督员参与式监督地位确立的前提。但是，2019 年《规定》没有通过修订和重申人民监督员的选任管理机制，这必然导致实践中引用文件混乱。而普通公民更是难以理解前后文件之间的关系，不利于坚持和发展人民监督员选任管理改革的成果。

最高人民检察院应当制定新的统一的《人民监督员选任管理方式规定》，形成内容明确、条款清晰的选任管理规范，同时，把改革的新成果体现在这一文件之中。在条件成熟的时候，人民监督员制度应当出台专门的《人民监督员法》。2018 年4 月27 日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了《人民陪审员法》。人民监督员制度要改变长期以来通过最高人民检察院司法文件进行规范的现状，参照《人民陪审员法》的立法经验，尽快出台《人民监督员法》。

（二）赋予人民监督员在公开听证中的听证员地位

2020 年9 月14 日最高人民检察院发布实施的《人民检察院审查案件听证工作规定》第7 条规定：“人民检察院可以邀请与案件没有利害关系并同时具备下列条件的社会人士作为听证员。”第16 条规定：“听证员的意见是人民检察院依法处理案件的重要参考。拟不采纳听证员多数意见的，应当向检察长报告并获同意后作出决定。”这一规定特别明确了人民群众监督检察工作的两种不同方式，一是作为听证员和检察人员一起进行听证，二是作为听证的旁听人员参加听证会。

2019 年《规定》第9 条规定了人民监督员参加部分案件的公开审查和公开听证的权利。这里的“参加”是何含义，容易引起误解。一种理解是人民监督员与其他公民一样，旁听审查、听证；另一种理解是人民监督员与检察人员一起，共同审查、听证。但如果只是一般的旁听人员，则人民监督员与普通公民无异，没有体现人民监督员制度作为一种程序化监督制度的特殊地位，完全可以不必在此特别规定。

人民监督员的建议权不同于普通民众的监督建议权。其理由是：人民监督员与普通旁听人员不同，人民监督员是在有阅卷权、了解案件情况权的基础上，27《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》（2019 年）第22 条规定：“人民监督员工作机构应当通知相关部门或者检察官办案组、独任检察官提供与监督有关的材料并及时送交人民监督员。”同时参与案件的审理。因此，在具体参加听证的方式和程序上，人民监督员应当成为听证员，与检察人员坐在相同的席位上一起听取各方意见。因此，在这一程序上，人民监督员具有双重身份：他们既是审查、听证程序中的听取他人意见者，即听证员；又是决定程序中的意见发表者和检察人员听取意见的来源。为此，应当在条文中对人民监督员参加审查、听证时的地位进行明确，作出如下规定：人民监督员参加检察机关公开审查、听证案件的，人民监督员应当与检察人员一起审查案件、听取各方意见，检察人员作出决定时，应当听取人民监督员对案件事实、证据的认定和案件处理的意见。

（三）与法院联合确立人民监督员优先旁听权

庭审旁听席位对特殊人员可以优先设置，比如我国的人大代表旁听庭审制度就是例证。我国最早规定人大代表旁听权的是1998 年12 月24 日最高人民法院《关于人民法院接受人民代表大会及其常务委员会监督的若干意见》，该《意见》之（八）规定：“人民法院开庭审理重大案件和在当地有重大影响的案件时，可为人大代表、人大常委会委员旁听提供方便或事先邀请参加，其他一切案件公开审理的，人大代表、人大常委会委员均可参加旁听。庭审或者宣判结束后还应认真听取参加旁听代表或者人大常委会委员的意见。”此后，2000 年12 月29 日最高人民法院在《关于加强与人大代表联络工作的决定》中进一步规定，要“建立邀请人大代表旁听重大案件审理制度。各级人民法院在公开审理有重大社会影响的案件时，可邀请人大代表旁听，进一步增进人大代表对法院工作的了解，扩大办案社会效果。”2007 年6 月4 日，最高人民法院发布了《关于加强人民法院审判公开工作的若干意见》，其第16 条规定：“对群众广泛关注、有较大社会影响或者有利于社会主义法治宣传教育的案件，可以有计划地通过相关组织安排群众旁听，邀请人大代表、政协委员旁听，增进广大群众、人大代表、政协委员了解法院审判工作，方便对审判工作的监督。”

给予特殊人员旁听优先权是合理且有根据的。给予特殊人员旁听优先权并不违反公平原则，因为公平原则的一个重要内容是“权利倾斜性配置”。28参见高一飞、贺红强：《庭审旁听权及其实现机制》，载《社会科学研究》2013 年第1 期。例如，日本《法院旁听规则》第1 条就规定：“给一定数量的新闻记者优先旁听权，给予犯罪被害人等与案件有关的人员的旁听机会，也是公开主义的内容。”29［日］田口守一：《刑事诉讼法》，张凌译，法律出版社1998 年版，第159-161 页。美国也有类似的做法，当西班牙裔美国人、非裔美国人的媒体或同性恋媒体对某个特定案件的审判有浓厚的兴趣时，美国法院可能会给这些特别媒体保留席位。30Center for Democracy &Technology,A Quiet Revolution in the Courts:Electronic Access to State Court Records,Aug.2002,http://www.cdt.org/publications/020821courtrecords.shtml,2012-2-14.给予人大代表旁听优先权的合理性表现在：当事人和其他与案件有关的人员优先旁听，有利于维护当事人利益、接受审判结果。人大代表、政协委员具有广泛的代表性，他们参加旁听可以实现审判在实质上的最大公开。

2019 年《规定》第10 条规定：对特定案件，人民检察院“可以协调人民法院安排人民监督员旁听。”检察机关邀请人民监督员旁听人民法院公开审理案件，但不能直接安排。保障公民旁听审判是人民法院的责任，安排庭审、维护法庭秩序也是人民法院的权力，检察机关不是“应当邀请”而是“可以协调”人民监督员参加旁听。公开审理的案件，人民监督员以普通公民身份就有权旁听，没有任何障碍。但若要以人民监督员身份旁听，获得优先旁听的机会，不能直接由检察机关决定，而应当由检察机关协调法院根据庭审规则进行安排。

这里出现的问题是，“协调人民法院安排”的内容是柔性的规定，如何协调、如何安排，没有明确的制度保障。由于我国检察机关与人民法院是配合与制约的关系，法检两家能够做到互相尊重和配合对方合理的要求，但是，从制度上看，人民监督员没有优先旁听权，人民法院也没有安排的义务。为此，人民检察院应当与人民法院联合发布文件，确立人民监督员优先旁听权。人民检察院应当协调人民法院修改《法庭规则》或者通过联合司法解释确立以下内容：检察机关邀请人民监督员旁听庭审的，人民法院应当优先安排人民监督员旁听。

五、强化人民监督员的监督重点

本文认为，对特定的监督内容使用何种监督方式，还可以进行完善。

（一）邀请人民监督员监督所有不起诉案件

根据2019 年《规定》，人民检察院对拟决定不起诉的案件进行公开审查的，应当邀请人民监督员参加。这一规定与过去三个规定相比，对拟不起诉的监督范围进行了缩减：限定在公开审查的环节中，检察机关可以通过先决定不公开审查达到排斥人民监督员监督的目的。我们建议，邀请人民监督员参加监督所有拟不起诉案件，目的是为了防止检察机关滥用自由裁量权，防止放纵罪犯，维护司法公正。不起诉案件数量不大，人民监督员对所有拟不起诉案件进行监督，具有可行性。

当然，人民检察院不需要对每一个决定提起公诉的案件都邀请人民监督员监督。如果所有起诉案件都邀请，人民监督员工作量也会非常大。对于起诉不当，还有人民法院的审判把关。另外，不规定“应当邀请人民监督员监督提起公诉的案件”，并不否认检察机关可以对重大提起公诉案件邀请人民监督员参加；对于重大的公诉案件，还可以通过前述邀请人民监督员旁听庭审的方式进行监督。

上述设想可以通过以下条款表述：检察机关拟决定不起诉的，应当邀请人民监督员参加监督；人民检察院对拟决定不起诉的案件进行公开审查的，应当邀请人民监督员参加审查。

（二）扩大人民监督员参加公开审查和听证的范围

首先，2019 年《规定》第9 条规定了邀请人民监督员参加刑事申诉案件的公开审查。但是将刑事申诉案件和民事、行政申诉案件区别对待令人费解，体现的是重刑轻民（行）的陈旧观念。实际上，不服检察机关处理决定的申诉案件，无论是刑事还是民事、行政案件，对当事人而言，都是重要的案件。刑事案件中有轻罪案件，民事、行政诉讼案件也可以涉及当事人价值亿万的经济利益和重大人身权益，简单地以案件性质来区分申诉案件的重要性，显然是不科学的。因此，对于人民检察院对不服检察机关处理决定的民事、行政申诉案件，也应当邀请人民监督员参加。

其次，2019 年《规定》要求应当邀请人民监督员参加有重大影响的行政诉讼监督案件公开听证。但是，同样让人难以理解的是，2019 年《规定》没有同时规定人民监督员参加民事诉讼监督案件公开听证。行政诉讼监督和民事诉讼监督性质相同，同样可以通过听证等方式进行公开审查，同理也可根据案件情况邀请人民监督员实施监督。2019 年《规定》对于民事、行政诉讼监督案件公开听证两种情况的人民监督员参加的问题上搞区别对待，完全没有必要。

同时，还应当考虑到我国检察机关公开听证案件的数量极少，进行公开听证的，往往就是有重大影响的，或者有当事人长期申诉上访等特殊原因的，没有必要加上“有重大影响的”这一限制来缩减人民监督员参加听证的范围。2019 年《规定》第9 条没有在人民监督员参加公开审查的特定类型案件上加上“有重大影响的”限制，而对程序更加复杂、使用更加稀少的公开听证案件加上这一限制，体现了立法内容上的逻辑矛盾和立法精神上的不一致。

综上所述，我们建议将2019 年《规定》第9 条修改为：人民检察院对不服检察机关处理决定的刑事、民事、行政申诉案件公开审查的，应当邀请人民监督员参加审查。对民事、行政诉讼监督案件进行公开听证的，应当邀请人民监督员参加听证。

（三）特定案件应当协调人民监督员旁听庭审

如前所述，2019 年《规定》第10 条规定：“人民检察院对检察官出席法庭的公开审理案件，可以协调人民法院安排人民监督员旁听。”但是，我国检察监督的一些特殊案件，监督内容重要，而人民监督员监督的力度有限，所以，我们建议对特定案件的庭审，检察机关应当协调人民监督员旁听。这些案件包括以下三类：

一是减刑、假释开庭审理案件；二是人民法院可能决定暂予监外执行的案件；三是人民检察院提起公益诉讼的开庭审理案件。可以对2019《规定》第10 条“人民检察院对检察官出席法庭的公开审理案件，可以协调人民法院安排人民监督员旁听”的内容补充为：人民检察院对检察官出席法庭的公开审理案件，可以协调人民法院安排人民监督员旁听；对于人民检察院参加出庭的减刑、假释和可能决定暂予监外执行的案件、人民检察院提起公益诉讼的案件，应当协调人民法院安排人民监督员旁听。

当然，这里要特别强调的是，本文之所以强调人民监督员旁听上述案件，主要考虑的是旁听这些案件具有特别意义，并不是认为这是人民监督员监督的唯一方式，人民监督员还可以用十种方式中的参加巡回检察、检察建议、案件质量评查、司法规范化检查、听取检察工作情况通报、主动提出意见建议等多种方式监督。

六、完善人民监督员的工作机制

2019 年《规定》明确了四种监督模式，也规定了人民监督员监督的具体机制，最高人民检察院的相关负责同志有过详细的解读，31同前注①。人民监督员的监督机制和程序整体上是完备的。但是，2019 年《规定》确立的人民监督员制度体系是扩大监督范围后全新的制度规范，人民监督员的监督方式、程序又“只作原则性规定”，还需要进一步完善其监督的机制和程序。

（一）分类确定人民监督员的参加人数和程序

2019 年《规定》第20 条要求邀请人民监督员参加监督时，“应当根据具体情况确定人民监督员的人数”。这一规定整体上是科学的，因为人民监督员的监督方式多样，特别是对于2019 年《规定》第17 条规定的“主动建议模式”，不能因为发现问题、提出建议的人民监督员人数少，就不允许人民监督员监督，也就是说，人民监督员提出对检察机关的建议，不需要召集一定的人数，一个人就可以提出建议，这有利于人民监督员对检察机关的监督方式多样化、经常化。

但是，这一规定也有顾此失彼的漏洞：对于人民监督员参加听证，如果只有一个人参加，其发表的意见就成了个别人的意见，缺乏代表性和说服力。2016 年《关于人民监督员监督工作的规定》第14 条规定：“监督评议案件，应当有三名以上单数的人民监督员参加。重大案件或者在当地有重大影响的案件，应当有五名以上单数的人民监督员参加案件监督评议工作。”这是能够体现听证的规律和价值的规定。

为此，在维持已有规定中灵活确定人民监督员人数的前提下，应当对人民监督员参加听证的情况作出特别规定，我们建议，将2019 年《规定》第20 条修改为：一般情况下，应当根据具体情况确定人民监督员的人数；但对于人民监督员参加公开听证的，应当有三名以上单数的人民监督员参加。

（二）明确“检察案卷”的性质及其使用范围

人民监督员的监督意见应当记录在案。这不仅仅是人民监督员参加的见证，也是将来审查案件的重要依据。2019 年《规定》第18 条要求对人民监督员的意见，“人民检察院应当如实记录在案，列入检察案卷。”但是，对于检察案卷形成的是检察内卷还是普通案卷没有明确，对其使用范围没有具体规定。这会在实践中形成争议：上述案卷内容是否是辩护律师或者代理律师可以阅卷的范围。

笔者认为，人民检察院形成的检察案卷一般不应当对外公开，理由是：如果人民监督员意见没有被采纳，这本来是很正常的情况，但这可能会形成当事人及其辩护人、代理人与检察机关的对抗情绪，不利于人民检察院独立办案。对人民监督员的意见列入检察案卷，目的是为了充分听取人民监督员的意见、增强检察人员责任感，不宜向社会公开，也不能向辩护人和代理人公开。人民监督员的意见和建议本身只有建议性，提出意见的人民监督员数量和程序也具有灵活性，但是，当事人及其辩护人和诉讼代理人有可能违背人民监督员的设置目的和功能，误解或者故意歪曲其与检察机关不同意见的性质，影响人民检察院正常行使职权。

为此建议，应当将2019 年《规定》第18 条修订为：人民监督员监督检察办案活动，依法独立发表监督意见，人民检察院应当如实记录在案，列入检察副卷。

（三）将人民监督员工作信息纳入检务公开范围

最高人民检察院于2014 年6 月29 日在第十二届检察委员会第二十四次会议通过了《人民检察院案件信息公开工作规定（试行）》。《规定》的实施对人民检察院应当如何处理好检务公开的范围（公开与不公开信息的范围），应当由哪些部门发布检务公开的信息，以及应当如何实施对检务公开信息的监督等做出了详细的规定。但遗憾的是，对于人民监督员监督情况并没有纳入案件信息公开的范围，导致我国人民监督员工作信息、整体情况信息长期以来不公开的局面。出现以上情况的原因有三个方面：一是人民监督员监督范围和模式反复调整，导致统计工作困难；二是管理机构也多次调整，并且附属于其他机构，没有专门管理机构，导致工作上缺乏持续、统一的管理主体；三是对于人民监督员工作的重视程度不够。

1999 年成立的英国皇家检察审查会，是与我国人民监督员类似的检察监督主体，其重要职能是撰写年度工作报告，年度报告由总检察长提请议会审议后向社会发布。截止2019 年，独立后的英国皇家检察审查会一共发布了16 份年度报告，最近的报告是《2017-2018 年度工作报告》。32CPS,HM Crown prosecution service Inspectorate annual report 2017-2018,report of the HM chief Inspector of the Crown Prosecution Service,p.7-12(2018).我国人民监督员制度的情况主要是通过检察机关的工作报告和新闻发布来向社会公开的。人民监督员制度的自身运行情况、监督活动情况向社会公开是完全有必要的。我们应当借鉴英国检察审查会发布年度报告的做法，在每年检察机关向人大的报告中报告人民监督员制度运行的整体情况；通过年度白皮书等方式公开人民监督员制度运行的详细情况。

七、结语

检察机关是我国的法律监督机关，既要履行法律监督职能又要接受各方监督。人民监督员制度的重要特征在于把外部监督引入检察权的运行体系，强化了社会力量参与司法的过程。人民监督员制度作为我国司法体制改革的重要构成部分，已经取得了良好的社会效果，对检察工作质量的提高以及人民检察院公信力的提高都起到了促进作用。

加强人民监督员监督，要反对“人民监督员万能论”。我国对检察权存在广泛的外部监督和内部监督，人民监督员只是整个监督体系的一个内容，人民监督员的独特之处在于：它是普通民众按照法定权限和程序、对检察机关办案活动直接进行监督，与其他监督共同发生作用。因此，要避免将人民监督员的监督等同于全部的“人民监督”和唯一监督。

加强人民监督员监督，也要反对“人民监督员无处不在论”。现有的十种方式已经为人民监督员对所有检察机关办案活动的监督提供了可能性，监督的对象与具体的方式相结合，形成了四种不同的监督模式，这是由检察工作规律和外部监督规律决定的，不能认为检察机关在办案过程中必须同时有人民监督员出现。例如，在调研中，有的人就指出，我国财产刑执行是当前检察机关执行监督的薄弱环节，应当邀请人民监督员监督每一个财产刑执行检察案件。但是，现有的十种方式已经为人民监督员监督每一个财产刑执行案件的检察监督提供了可能性——如参加案件质量评查、参加司法规范化检查、听取检察工作情况通报就可以涉及到任何财产刑执行检察工作，因此不需要专门规定进行财产刑检察工作时特别邀请人民监督员到场监督。

加强人民监督员制度，还要反对“建议性意见无效论”。在人民监督员制度改革中，有人认为，现在人民监督员只有建议性意见的权利，导致“人民监督员制度设置的形式意义大于实质意义”，为此应当将人民监督员的意见改为具有强制性效力的决定，直接可以改变检察机关的意见。33代表性的论文有宋飞：《也谈人民监督员的监督问题——评杨婷婷的〈人民监督员的监督范围及效力探讨〉》，http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=11951；陈威杰：《人民监督员监督效力研究》，中国政法大学2010 年硕士学位论文。在法律制度中，存在某些权力的效力是建议性而非强制性，但其制度的活力却不可否认，在政法领域，我国政治协商会议的权力是建议性的；在司法领域，建议性监督也是有先例的，如在2005 年改革之前，日本的检察审查会制度，其做出的决定对检察机关而言就是建议性和参考性的。34高一飞：《东亚文化背景下的建议性陪审团》，载《财经法学》2015 年第1 期。在执法司法领域，建议性、协商性意见也具有特殊的价值，认为民众参与司法的效力一定要具有强制效力才是有意义的，这种观点可以说是幼稚的，违背了人民监督国家权力的多样化规律，其本质是无视现代民主多元化的特征，忽视了建议性意见和协商民主的独特意义。在目前，人民监督员的监督意见只具有建议性，符合中国国情，也符合检察规律。

2019 年《规定》的颁布使人民监督员制度重新绽放了生机与活力，进一步拓展了人民监督员的监督范围，能够为检察机关提供更全面、有力的民众外部监督。随着司法改革的发展和检察工作体制、机制的创新，人民监督员的监督地位、监督重点、监督机制也应当适时改革和调整，让人民监督员制度发挥应有的作用。