中国新型城镇化与乡村振兴融合发展的路径及对策研究

马 丽，潘 颖

（哈尔滨商业大学财政与公共管理学院，哈尔滨 150028）

由全球现代化发展经验可知，农业农村现代化的必然过程和最终结果是城镇与乡村的融合之路。当前人民与发展间的矛盾是中国社会的主要矛盾，人民已不再只满足于物质追求，但中国的发展水平还不够充分，两者在短期内难以相互平衡，城市与乡村的发展失衡、巨大差距是其突出特点之一［1］。针对这个特点，党的十九大提出“要构建城乡融合发展的体制机制和政策体系”，改善以往的城乡关系，将城乡之路融合起来走。此外，在《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》中，针对城乡融合发展给出了促进人才入乡就业创业、深化改革农村土地制度、推动公共设施向乡村延伸等重点任务与具体要求［2］，并采取实际行动落实这些具体要求。当前，国内学者从多角度对新型城镇化与乡村振兴融合发展提出了见解，其中不乏制度创新、科学内涵和实践要求等［3，4］，刘彦随［5］从地理学的视角研究这个主题，将中国城乡融合研究拓展到问题导向的前沿领域，其中还有很大的空间值得探索。总体而言，新型城镇化与乡村振兴融合发展依旧任重道远，对于二者融合发展路径的探索还需进一步深入。

1 新型城镇化与乡村振兴融合发展的重大现实意义

城市与乡村是有机的一个整体［5］。新型城镇化与乡村振兴从发展来看，是再配置资源的总目标；从具体要求来看，是要素的动态分配过程。

1.1 矫正城乡失衡的政策关系，破解当前社会主要矛盾

近年来，由于在经济发展中受到城市偏向性的长期影响，城市始终占据城乡关系的主导地位，而乡村的内在优势与价值难以被挖掘，这可能会引发更深层次更广范围的社会矛盾，而城乡政策失衡是其中之一［6］。目前，中国新型城镇化与乡村振兴融合发展的格局正在一步步形成，这一格局将更加重视二者发展的整体性与系统性，并利用数字治理等新兴手段矫正目前城乡间失衡的政策关系，从就业问题、公共服务失衡、经济水平差距等方面来依次解决问题，逐步消除因城乡失衡所造成的矛盾，才能实现真正的城乡共荣。

1.2 加快补齐农村发展短板，实现农村农业现代化

目前，人口老龄化、村子空心化等现象频发于农村，以及由此引发了农村发展缺乏要素、产业发展缺乏支撑力、城乡生活水平差距大等农村发展短板问题。针对这些问题，一方面中国应破除城乡要素流动间的壁垒，扫清城乡资源交换体制机制中的障碍，并在此基础上建立健全相关体制机制；另一方面，城乡融合的关键是以人为本，应找出城乡现行基本公共服务普惠共享体制机制中的不足并将其完善，从而提升农民生活质量，让多元化发展成为乡村经济的新特点，让农民的平均收入有所增加［7］。可见，城乡融合对“三农”的作用是不容忽视的。

1.3 促进城乡资源要素双向流动，实现城乡经济高质量发展

在以往的城乡统筹与城乡一体化进程中，城乡间资源要素流动的特点是由乡村流向城市，而如今的乡村能从城乡融合中获益，使其经济、社会、生态、文化、居住等多个方面不断提升价值，乡村公共服务体系更加完善，且人口在城乡间的频繁流动，使得城乡双向资源要素格局初现雏形［8］。这一格局的形成将成为中国经济高质量发展的一大支撑力，意味着城乡融合能提升生态环境质量，缩减城乡居民收入差距，以实现高质量经济发展，并在发展中体现出创新、协调、共享、开放等新兴理念［9］。

2 中国新型城镇化与乡村振兴融合发展的制约因素分析

2.1 城乡融合发展区域分化严重

截至2020年，城乡融合发展水平数据显示，中国大多数地区的城乡融合发展指数处于中下水平，城乡融合发展指数呈东、中、西分布，南北梯度分布也存在差异，区域分化严重［10］。中国部分城市表现突出，由《关于开展国家城乡融合发展试验区工作的通知（发改规划〔2019〕》可知，个别试验区已进入初步融合的状态，且在发展中呈现出齐头并进的态势［11］。但西南地区大部分三线城市本身的中心城区相对分散、影响力相对较弱，与一线城市之间存在着较大的实力悬殊，这些城市难以将农村区域带动起来发展，对周边地区的辐射能力也比较弱。可见，区域分化严重是中国新型城镇化与乡村振兴融合发展的一大制约因素。

2.2 城乡基础设施和公共服务设施配置失衡

差距大是中国早期在城乡财政投入中的一大特点，尤其体现在城乡基础设施和公共服务设施的建设工作中，导致城乡居民享受到的公共服务配套具有很大的差异性。首先，农民的基本生活需求因基础设施建设的水平不够高而得不到保障。其中最匮乏的就是现代化基础设施，污水处理率、垃圾处理率，农村都及不上城市；其次，农民所享受的公共服务得不到保障，基本教育配套设施比较落后、公共文化资源配置相对匮乏、部分农民不能及时就医。城市居民拥有的万人兴趣点（Point of interest）数量、人均义务教育经费等生活条件，与农村的生活环境形成了鲜明对比［12］。从目前中国城乡基础设施和公共服务设施配置工作的进程来看，公共服务设施配备度正在提高，乡村基础设施建设也有所进展，但这种失衡的状态在短期内难以改变。

2.3 二元户籍制度和土地制度的负面影响持续存在

中国户籍制度的特征是城乡二元化管理，城乡户籍对应不同的资源配置模式。但这个制度衍生了诸多问题，如城市户籍人口大规模增加、政府对城市的财政支出压力增加、城乡间民生保障水平差距大、城市出现“歧视农村人”现象等。就改革成果来看，户籍制度改革还不够深化，未能改变二元户籍管理，城乡间劳动力的流动依旧存在不小的障碍［13］。此外，中国特有的土地制度及城乡二元土地市场加快了城市扩张的速度，导致土地城镇化与农业剩余人口转移的速度不对等、大量农业劳动力难以彻底摆脱农业生产。

2.4 城乡间流动人口素质条件不足

现如今，农村出现了人才紧缺、空心化等问题，中国已出台部分政策鼓励人才回流，但回流人口呈现出素质低、学历低、和农业相关工作匹配度低的特点，这些人口回流是因为无法适应城市快节奏生活、难以找到合适的工作等原因才被动回乡，而不是自发地投入到乡村建设中，这种回流对农村地区的产业和经济发展并无太大贡献，由此部分问题也显现出来，导致乡村难以出现高素质人才［14］。此外，在农村流向城市的人口中存在新型职业农民，他们对农民的年龄结构起到调节作用，但新型职业农民往往存在懒散懈怠等情况，他们对发展环境的满意度也比较低。

2.5 城乡产业发展失衡

新中国成立伊始，城乡经济结构就表现出明显的“二元”特征，其中产业发展失衡现象突出，如三大产业呈现出明显的“一高、二慢、三低”的特点。其中，农村一二三产业融合发展更为困难，难以在短时间内实现融合，这成为产业结构矫正中所面临的主要阻碍。此外，农业产业链不完整、产业发展效率低、各环节竞争力不足、产加销各环节利益分配不均、农民合作意识不强、农村产业人才匮乏等问题也影响着城乡产业的融合［15］。由此可见，如果城乡产业发展失衡的问题持续存在，将会让就业问题难以得到改善，并引发新一轮的经济危机。

3 中国新型城镇化与乡村振兴融合发展的路径创新

发达国家的城乡发展主要有两种模式，一是财政供给支撑其城乡发展的模式，二是剩余劳动力全部由乡转城的模式，然而这些模式在中国都是行不通的。因此，如果不想陷入城市贫困与农村衰败并存的局面，不想掉入社会矛盾凸显的“陷阱”［5］，就必须立足国情，在走城乡融合发展道路之时，做到既借鉴国外成功经验，又独具中国特色。

3.1 在“硬实力”融合的基础上，走“软实力”融合之路

事实上，新型城镇化与乡村振兴融合发展将会使基础设施、产业结构、劳动力素质等“硬实力”方面的问题得到解决，但生活习惯、文化信仰等“软实力”方面的新差异将持续存在，甚至会成为城市与乡村迈向高度融合的一大阻碍。在生活习惯方面，城乡居民生活习惯的不同会影响农民进城落户和工作的意愿；在文化信仰方面，在历史发展中形成了“现代城市文化-传统乡村文化”的结构，拉大了现代城乡间的文化差距，使得城乡信仰文化建设存在较大空白空间。因此，走融合发展之路时应缩小“软实力”间的差距，从根本上让城乡居民意识到城乡融合的重要性，并付诸实际行动去支持城乡融合。同时政府也应出台更加完善的人才政策，解决新兴人才下乡的后顾之忧，以提高农村问题的解决效率。此外，要建立信仰文化的科学传播管理模型，破除二元状态的文化壁垒，让城乡居民的信仰文化呈现出“和而不同”的态势。

3.2 在县域经济发展的基础上，走“小城市带动”之路

城乡间的联系需要纽带来维持，其中小城市的要素流动频繁，工业和农业的互促作用比其他地区大，能让城乡产业在其带动中相互支持，显现出城乡融合的初步态势。以县域经济为基石，全方位提升小城市发展能力，以带动周边农村农业发展。在以城带乡方面，示范区县城应引导示范区企业进入乡村，实现城乡经济利益上的双赢；在人口流动方面，农业转移人口市民化相关政策能够吸引周边农业人口转移，以更加完善的城乡户籍制度为手段，来推动人口向城镇集中，在发展中提升其综合素质，为城乡发展提供高质量人才；在发展农业方面，把未转移的剩余农村劳动力放到第三产业中，用农产品加工业为农民提供就业岗位，用农民新增的收入做基石，让农业产业及其加工业灵活结合，达到联合能动的发展状态。但小城市在带动农村发展时不能采取照搬照套的模式，应在实施改革规划的基础上保护乡村生态环境，保留乡村特色。

4 结论与对策建议

4.1 结论

新型城镇化与乡村振兴融合发展将是未来社会进步与发展的必然趋势。截至2021年，脱贫攻坚的全面胜利已成为中国迈向新型城镇化与乡村振兴融合的一大步。当前城乡融合发展过程中的制约因素主要有区域分化严重、失衡的城乡基础设施配置和公共服务配置等，结合国情，因地制宜地走中国特有的城乡融合发展路径是实现城乡共荣的现实选择，为此还有很多值得探寻的路径与空间。

4.2 对策建议

1）实施区域差异化政策，推进城乡融合发展。根据各个区域的经济发展水平及城乡融合发展状况进行分类指导，实施有区别的差异化政策，分类推进城乡融合发展。对于部分有优势的一线城市、11个国家城乡融合试验区等具有带头示范作用的地区，应为其安排差异化政策中的重头任务，走城镇带动周边乡村发展之路，为城乡融合发展带头，做出良好示范；而对于其他经济发展水平不高、带动能力不强的城市，应在适度加快加强其县域建设，择优培养重点中心镇，以此为纽带加强城乡间的联系。除此之外，乡村应从当地实际出发，培育重点区域，学习试验片区的成功经验，采取有特色的差异化措施，推动区域的城镇化发展。

2）发挥财政职能作用，均衡城乡基础设施和公共服务设施配置。首先，政府应提高农民的生产生活质量，这就需要以更大比例的财政资金作为基石，主要体现在以下3个方面：一是遵循政策方针，包括工业反哺农业、城市支持乡村等，完善农村的金融服务相关体系，农村水、电、路等基础设施的建设也应加大力度；二是各级政府的工作重心问题，应注重建设农村社会事业，并辅以国家财政的各项可拨经费（如土地出让金）等作为支撑；三是政府加快完善农村现代流通网络和电网建设，推进农村交通无阻、物流畅通，为农村电商产业的蓬勃发展打下基础。在公共服务设施配置方面，政府应完善财政体制，引导社会资金更多地投入到农村地区的基本公共服务设施建设中。在教育方面，应进一步完善财政补贴政策，用充足的教学材料、强大的教师队伍保障农村学生享受到不亚于城市的教育条件；在公共文化方面，应逐步增加乡村文化站的数量，让村民在乡村文化活动中活跃起来，以推动现代文明与乡村优良传统相结合，在医疗卫生方面，应先从医疗卫生服务体系着手，以健全的医疗政策吸引相关人才投身到农村，让每一位村民享受到及时又高效的医疗服务。

3）联动改革户籍制度与土地制度，减少对城乡融合的负面影响。户籍制度的改革被多个因素制约，土地制度便是其中一个因素。但联动改革户籍制度与土地制度能加快扫清发展障碍的速度。首先，可借鉴国外实施宽松户籍登记的成功经验，加快制定完善户籍法，把人口登记制度做到城乡统一，以破除城乡“二元制”结构；其次，应加强农村土地承包权的独立性，无论农村土地承包人是城市户籍还是农村户籍，都能在合法的情况下自由行使经营权。

4）提升劳动力素质，为城乡间流动人口提供良好就业环境。在经济发展与社会发展过程中，劳动力素质起着极其重要的作用。可见，城乡融合发展应大力提升劳动力素质，为城乡间流动人口提供良好就业环境。首先，在劳动力供给方面，政府应根据市场需求合理控制供给力度，让有限资金投入到劳动力市场中的效益最大化，让劳动力市场供过于求的局面得到改善，腾出更大的空间，供年轻劳动力发展；其次，政府应提高对劳动力素质的重视程度，引导企业改变以往注重生产的老旧思想，在培训职工技能的基础上加大对劳动力素质的培养力度，培养出高素质高效率的劳动力。此外，年轻劳动力是未来劳动市场的主力军，应加强对其自我意识和不怕苦不怕累精神的培养，为城乡融合发展培育高质量人才。

5）强化产业支撑，推动城乡产业一体化。产业发展和结构演进有一大特点，就是交错融合与协同发展城乡三大产业。要解决城乡产业发展失衡问题，应从东、西、中部多角度入手，为每个区域制定符合其发展规律的产业政策。在西部，应走“产业沿着公路走”的道路，扶持公路沿线两侧的产业园区，打通这些园区的对外通道，建立健全农产品流通体系，用延伸的产业链条推进产供销的结合，推进贸易与工农业一体化发展，为打造国家级现代农业园区核心示范区做好准备；在中部，应开展改良肉牛品种、基础母牛补贴、奶牛品种培育等工程，带动周边劳动力参与到肉牛产业中，增加周围居民收入，辐射带动周边群众发展肉牛产业，以增收致富；在东部，应发挥其深山区的生态优势，在保护好生态的基础上发展产业，让群众的致富方向转到绿色产业，打造集生态采摘、林下经济为一体的特色林果基地，推动城乡产业一体化。