“两委”组织法的修订与完善——基于规范与制度改革的视角

杨胜江

（湘潭大学法学院，湖南 湘潭 411105）

基层群众自治制度是伴随新中国发展历程而生长起来的基本政治制度，具体分为城市居民自治制度和农村村民自治制度。“两委”组织法①为我国基层群众自治制度提供基本的法律依据，因此推进城乡社会基层治理现代化和基层群众自治制度的健全与“两委”组织法的修订和完善密不可分。《城市居民委员会组织法》自1989年颁布以来，仅经历一次修改，内容只有二十多条，粗疏简略。《城市居民委员会组织法》从2018年到2020年连续3年被列入民政部年度立法工作计划，其修订和完善亟待论证和研究。而《村民委员会组织法》的局限性也随着改革逐渐暴露，例如李亚冬指出“当前村民自治参与途径不足，自治活力不够，自治单元应该进一步下沉”[1]，秦小建认为“《村民委员会组织法》定位狭窄，无法承载村民自治全部内容，应该制定村民自治法”[2]，卢明威、陈东仿认为“村委公开存在问题和村委换届时的村委程序性规定不完善”[3]。随着国家改革战略部署的全面深化，城乡基层社会和城乡关系发生着剧烈的变化，现有“两委”组织法逐渐与其他国家政治经济改革措施无法相互贯通和协调，很难满足实践中的需求，“两委”组织法规范不健全和体制不畅等问题逐渐暴露。另外，随着城乡融合发展趋势和城乡一体化的政策要求，“两委”组织法除自身规范和制度完善外，“两委”组织法之间的衔接和协调也逐渐成为实践和理论普遍关注的问题。

基于国家政治经济制度改革的背景，本文拟从户籍制度改革、农村土地制度改革、民法典的颁布三个角度简要探讨“两委”组织法的修订和完善。

一、我国的户籍制度改革与“两委”组织法的修订

根据“两委”组织法的相关规定，在我国农村实行村民自治，在城市施行居民自治，两者一一对应，并不交叉。农村村民和城市居民，除农村、城市的空间地域区别外，更为显著的是制度上的身份区别。1949年到1958年，我国逐渐建立起城乡二元户籍制度，以“农业户口”和“非农业户口”两种户籍区分城乡居民并控制城乡人口流动，之后又在城乡二元户籍的基础上构建起一系列城乡有别的政治、经济制度，我国形成独特的城乡二元结构，城乡分隔严重，农村村民和城市居民身份之别显著。户籍制度以行政力量控制农民迁徙自由，农村村民和城市居民的空间地域差异和身份差异统一在户籍之中，实际上形成了以户籍为维度的二元的空间社会分层结构。[4]在制度建设及发展战略选择的路径依赖中，我国的基层群众自治制度也不自觉地根据户籍区分基层群众享有的民主自治权利，户籍这一标识逐渐融贯在基层群众自治制度中。我国的基层群众自治制度与城乡二元户籍制度、城乡二元结构在内容与结构上表现出一定程度上的一致性。虽然形式上通过农村村民和城市居民的二元划分仿佛实现了基层民主全覆盖，但实质上随着改革开放和户籍制度改革，基层民主二元结构已显滞后，我国基层群众自治面临结构僵化与制度不畅的问题。

（一）户籍制度改革与人口流动下的基层群众自治空缺与失衡

1958年《中华人民共和国户口登记条例》颁布，标志着我国城乡二元户籍制度基本形成。改革开放之后，计划经济体制逐渐解体，城镇化和工业化对劳动力产生了大量需求，原有对人口流动严格限制的城乡二元户籍制度不再适应现实需求，我国户籍制度开始渐进性改革。

1984年国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》②，标志着我国户籍制度改革的开始；2001年公安部发布《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》③，国家开始探索城镇户籍管理的新路径。总的而言，从改革开放到2010年间，我国的户籍管制逐渐松动，促进了城乡间的人口流动，农村人口开始向城市和沿海经济发达地区汇聚。但户籍制度的二元结构并没有打破，一方面，各大中城市基于自身的发展需要对农村务工人员的进入门槛依然要求严格，城乡间的户籍墙仍然存在。另一方面，受制于城乡二元户籍制度，城市没有能够真正接纳他们，农民工不能享受居民的福利保障和民主自治权利。另外，远离家乡的他们很难参加到家乡的民主生活，原有的农村的乡土生活和自治权利因为距离遥远而显得相对“稀薄”。

根据“两委”组织法的规定，城市居民自治权利仅适用于“本居住地区居民”，农村居民自治权利最后也落脚于“村民”，身份和权利的对应关系实际上将进城农民工的民主权利预先排除。虽然基层民主二元结构形式上实现了我国基层民主的全覆盖，但实践中因为人口流动导致的地域转变和户籍制度带来的身份限制，我国基层民主出现了空缺和失衡现象。空缺是指，为数众多的农民工无法参与到城市居民自治，其民主权利无法保障；而失衡是指，随着农村大量劳动力和资金流向城镇，城镇经济社会逐渐繁荣，而乡村逐渐走向衰落，乡村空心化，乡村自治缺乏活力。

（二）城乡户籍统一与农民工基层民主权利的保障

2010年后，城乡二元户籍制度取得结构性的突破。从2011年国务院颁布的《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》④到2014年的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》⑤，我国户籍制度改革进一步深化并明确提出统一城乡户籍的要求。2016年《国务院办公厅关于印发推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》⑥发布，提出“十三五”期间推进1亿非户籍人口落户城市。随着新一轮户籍制度改革，城乡二元户籍将逐渐统一，户籍制度的功能定位将回归最初的人口登记，户籍与身份以及其他的粘附利益将逐渐剥离。取消农业户口与非农业户口性质区分，农村村民和城市居民的身份区别将逐渐减弱，农村村民和城市居民只是户籍所在地不同，其基层民主权利相同。当然，城乡户籍统一并不意味着要统一城乡基层群众自治，一方面我们需要看到虽然户籍制度改革不断深化，户籍制度的限制作用不断削弱，但户籍制度的制度惯性和路径依赖依然存在，户籍制度改革的整体过程表现出渐进性；另一方面，城乡融合发展是一个较为漫长的过程，现有城乡差距依然较大，城乡社会的制度和文化基础并不相同，统一城乡基层群众自治并不现实。因此，在户籍制度改革的背景下，逐渐剥离户籍对公民基层民主自治权利的限制，逐步扩大和保障公民的民主自治权利，相对更具有可行性。

2010年《村民委员会组织法》修订，在第13条明确村委会选举的选民范围，首次将户籍不在本村的公民纳入到选民范围。户籍不在本村的公民只要在本村居住一年以上，并经本人申请和村民会议或者村民代表会议同意就能参加村民委员会的选举，这也意味着城市居民如果满足条件同样可以参加村民民主选举。《村民委员会组织法》第13条虽然只在村民民主选举上对参加选举的主体范围进行扩大，但其实质上是对基层群众自治制度的户籍身份限制的突破，是对原有的二元基层群众自治结构的突破。相对于“户籍不在本村的公民”，“户籍在农村却长久生活于城市”的农民工群体则更加庞大，如何保障农民工的民主权利、引导其参与城市社会治理成为亟待解决的问题。根据《城市居委会组织法》的相关规定，城市居民自治的主体仅限于城市居民群众。虽然随着户籍制度改革，进城农民的落户限制逐渐放开，但只是将原来制度上的障碍转化为具体实质性的条件，例如合法稳定就业、合法稳定住所等条件。根据国务院户籍改革的相关政策规定，目前落户限制根据城市规模的大小呈现出“城市规模越大落户限制越严的规律”，落户限制对于高校职业院校毕业生、技术工人等重点群体比较宽松，但对于底层的农民工来说，这些限制相对严苛。虽然大部分农民工很难获得城市居民的身份，但他们长时间在城市工作与生存，实际构成并参与到城市基层的管理与建设，他们的基层民主权利不容忽视。一方面，随着城镇化发展和人口的自然流动，城市社区中的异质性居民（以农民工、外来务工人员为代表）逐渐增多，引导异质性居民与城市居民和谐相处成为城市社区治理的需要，将异质性居民纳入社区治理，推动其参与社区治理，才能更好实现社区的社会融合功能；另一方面，农民工等异质性居民与城市居民具有平等民主权利，维护和保障农民工等异质性居民的基层民主权利是实现更广泛、更充分的社会主义民主的基本内容。

因此，可以借鉴《村委员会组织法》第13条的规定，将符合条件的户籍不在本社区的公民纳入到本社区居民委员会选举选民范围。首先要明确“本社区有合法固定住所”的条件，如果在社区范围内没有固定住所（包含租赁），农民工就很难参与和融入社区生活，无法与居民在社区互动交流，因此在本社区拥有合法固定的住所是农民工参与城市居民自治的基础条件。其次，要由本人提出申请，自愿参与到城市居民委员会的选举，多数农民工进城务工只是简单出于“挣钱”的目的，其对于城市社区的民主生活并不一定关心，甚至出于工作繁重、没有时间、“嫌麻烦”而表现出拒绝和排斥。再次，要经社区选举委员会同意，该限制作为农民工参与城市居民自治必经的程序条件——城市社区作为长期共同生活、具有相似认同的社会群体，原有社区群众资格的获得是因为长久居住在一起自然形成的，而农民工并没有像传统社会成员一样经历长期的磨合、更没有血缘上的联系，因此取得“社区选举委员会同意的公民”就成为了农民工融入城市居民自治的必经程序。更深层面而言，共同生活的社区群体当然能自主能决定和选择其成员，社区成员资格赋予是社区居民自治的当然内容。虽然政府处于行政管理需要而调整社区范围和行政区划，但社群地形成还是来自于社区共同生活联结。最后，是否设置居住年限的限制，外来人员融入社区是一个较为长期的过程，居住年限过长就实际限制了农民工的民主权利、缩小了保障范围，目前居住期限的时间长短还有待实证研究。另外，在民主管理方面，可以明确符合要求的农民工或农民工代表竞选成为居民委员会成员、居民代表，鼓励农民工加入到居民调解、治安保卫、公共卫生等城市社区的基本管理活动中。在民主决策方面，凡拟订可能涉及农民工切身利益的重要事项，应将农民工或农民工代表列入居民会议，听取农民工或农民工代表的意见。

最后，可以参考通过居住证制度来间接保障农民工的民主权利，规定只要申领到居住证农民工就能参加当地居委会或村委会的民主活动。首先，2016年《居住证暂行条例》正式实施，国家正在以居住证为过渡性手段分离附着在户籍上的相关利益，居住证制度对城市流动人口的管理功能与农民工的权利保障联系密切；其次，居住证制度的逐步完善为该设想提供了一定的可能性。但另一方面，以居住证为标识来保障农民工的民主自治权利，可能陷入以居住证为标识再次限制公民的民主权利，走上原来以户籍为标识的老路。因此，把公民的基层民主权利与居住证制度关联只能作为过渡性手段，具有局限性。

（三）城乡人口逆向流动下的村民自治

现有户籍制度改革多关注于农村向市民的身份转化、城市化过程中人口流动，但是实际上城乡人口流动还包含另一个方向——城乡人口的逆向流动，即人口从城市向农村流动和迁移。城乡人口的逆向流动狭义上指户籍人口层面的“非转农”，广义上还包括常住人口方面的农民工外出务工后返乡。改革开放后大量农民进城务工，由于城乡间的各种体制障碍和制度限制，大多数农民没能落户城镇，而是以流动人口的形式往返于城乡，“进城务工”与“离城返乡”同时存在。“由此形成了年轻时候外出打工挣钱，年龄大了以后回家乡务农、务工或经商的特殊生命周期。”[5]而户籍人口层面的“非转农”则属于一种较为特殊的类型，即非农业户口转为农业户口（城乡二元户籍语境下），而在城乡户籍统一的背景下，实质上是指非村集体成员加入村集体。随着城乡融合发展机制的逐渐贯通与城镇基本公共服务的全覆盖，出于养老、畜牧养殖或经营新型农业项目等目的，不难预期“非转农”的现象也将会出现。但是目前对于“非转农”缺乏实体与程序上的法律依据，一方面“非转农”意味着非村集体成员到村集体成员身份的转变，可以参考《村民委员会组织法》第13条的规定，明确“非转农”需要非村集体成员自己提出申请并且要经过村民会议或村民代表会议的同意。考虑到村民集体作为一个高度凝聚的熟人社会，为维护村民集体的稳定性，应该将将“非转农”纳入到《村民委员会组织法》第24条关于必须经村民会议讨论决定的事项中。另外，对于“非转农”是否需要设置前置条件，例如“要求在该村居住满一年”，尚待进一步调研考证。

二、农地制度改革背景下村民小组的法律地位

土地是农民生计之本，为农民提供着最基本的保障。伴随着城镇化发展和社会主义市场经济建设，土地在城乡之间流动需求越来越明显。目前，我国农村土地产权制度与社会主义市场经济对土地需求之间存在着制度障碍，一方面农村土地产权不够明确，另一方面农村土地制度僵化不能流转。这既不利于农民土地权益的保障，又导致实践中出现“城中村”、农村土地抛荒等现实问题。

（一）“三权”分置改革的现实影响

2014年，我国农村土地制度开始“三权”分置改革：将农民承包经营权进一步细分为土地承包权和土地经营权，原来农村土地制度的农地集体所有权和农民土地承包经营权“两权”由此演变为现在的农地集体所有权、土地承包权和土地经营权“三权”。“三权”分置，一方面使得原来牢牢附着在土地上的权益与土地分离，打破了原来土地与农民牢牢结合从而束缚农民的情况。农民不需要直接占有依然能够享有原有权益并能得到法律保障，既让土地能够比较自由地流转以提高土地利用效率，促进农地集约化经营，又一定程度上减少城乡人口流动的制度障碍，推动农民向市民地有序化转化；另一方面，推动土地要素逐渐入市流动，从制度和法律规范层面保障农民的土地增值收益权利，提高农民的个人收益。

（二）进一步明确村民小组的法律地位

随着农村土地的市场流动和市场利用，农村土地和环境滥用和遭到破坏风险也逐渐加重，村委会、村集体经济组织和村民小组对农村土地的管理责任和作用由此凸显。土地经营权流转，虽然使得外出农民可以将农村土地权利转化为经济利益，但是农村土地的基本保障作用不能忽视，村委会、村集体经济组织和村民小组应当依法代表村集体行使农村土地的管理权，监督农村土地经营权人对土地的使用，维护农村土地的可持续使用。土地经营权的流转，农村土地的市场化，不管是村委会，还是村集体经济组织或村民小组都将更加频繁地参与到土地的市场经济活动中，但目前《村民委员会组织法》只是对村委会经济职能的权利内容、履行程序、民主监督都有较为详细的规定，而关于村集体经济组织、村民小组的规定寥寥无几，更多的表现为兜底性规定。另外，村民小组法律地位还未明确，目前关于村民小组的法律规定，仅限于《村民委员会组织法》，且更多的是从村民小组会议的召开、村民小组的设立等侧面进行规定。20世纪80年代，我国农村率先开始政治经济改革，全国开始实行“政社分开”，重新建立乡政府并作为国家行政机关的基层单位，同时在村一级设立村民委员会，村民委员会下设村民小组，村一级范围大概与原生产大队相当，村民小组大概与生产队相当（实践中往往与自然村重合）。当时的农村土地产权和财产较为混乱，大概分为三个层次：一是属于村集体所有，二是属于村民小组所有，三是属于村集体经济组织所有，由此分别由村委会、村民小组、村集体经济组织代表不同范围的村集体代表行使管理和经营。《村民委员会组织法》2010年修订，在第28条中明确了村民小组对属于村民小组集体所有的财产、土地和企业的管理权利。村民小组与行政村代表着不同范围的村民集体，村民小组会议与村民委员会在不同层面实现着村民自治。村民小组与自然村往往重合，其范围更小、村民之间联系更为紧密，其村民自治更加活跃与充分，因此有不少学者主张村民自治单元应该进一步下沉。现有《村民委员会组织法》的相关规定使得村委员可以基于管理的需要调整村民小组的设置和范围，使得村民小组沦为村委会的下属组织或机构，实际上并不一定有利于实现村民小组层面的村民自治。实践中时常出现，村委会拆分和合并两个或多个村民小组，但各村民小组中的村民之间并不熟识、交往和联系较少，甚至有时相互之间还存在矛盾和纠纷。村委员只是实现村民自治的组织形式中的一种，不能忽视村民小组对于村民自治的现实意义，村民小组设立、撤销、范围调整应该由村民会议讨论决定，而不能由村委会直接决定，这既有利于保障村民小组层面的村民自治，又有利于实现村民小组的相对独立。

综上，现有《村民委员会组织法》的规定局限于村委会，缺乏对于村集体经济组织和村民小组的相关规定，使得村民自治的实现形式单一，制约着村民小组与村集体经济组织的自治功能地实现。

三、民事立法与村居两委管理人员的法律责任

《民法总则》第96条明确赋予基层群众性自治组织特别法人地位，而最新《民法典》则延续了民法总则对特别法人的规定。一方面，居民委员会、村民委员会被赋予特别法人地位，有利于村居民委员会在私法领域发挥其公共目的；但另一方面，随着村居民委员会获得独立民事主体地位并越来越多地参与到经济活动，村居民委员会的客体向主体的异化倾向更加明显。

（一）防止村居民委员会僭越村居民的主体地位

从村居民委员会制度的建立过程和“两委”组织法、《宪法》等相关法律规定而言，虽然村居民委员会是整个基层群众自治制度设计的逻辑起点，是村居民自治制度的组织基础和制度平台，但基层群众自治制度最后的“落脚点”是村居民主体，村居民才是村居民自治的主体，两委只是村居民自治的执行机构，两委制度功能在于保障村居民自治权利的实现。目前“两委”组织法主要以村居两委作为主要的规范对象，实际上出现了主客颠倒的问题。村居民委员会被赋予特别法人地位，为防止村居民委员会出现客体向主体的异化倾向，僭越村居民自治权，一方面要保障村居民通过多种形式参与民主自治，增加和保障村居民的民主参与渠道，另一方面要完善对居委员会的监督制约机制，明确两委管理人员的法律责任。

（二）进一步明确两委管理人员的法律责任

根据“两委”组织法的相关规定，目前村民参与民主自治的形式有村民会议（第21条）、村民代表会议（第25条）、村民小组会议（第28条），居民参与民主决策的途径单一，仅仅只有居民会议一条途径。关于村民委员的监督制约机制主要有村委公开制度（第30条）、村务监督委员会制度、村务档案制度、村委会成员任期和离任经济责任审计制度、村委或村委成员违规决定的申请撤销。总的来说，《城市居民委员会组织法》在民主监督方面未设立任何规定，这也使得居民自治权利的行使缺乏救济和保障；而《村民委员会组织法》对于村民委员会及其成员已经形成了一整套的民主监督制度设计，形式多样，但是对于村委成员违法违规行为的相关责任的规定却几乎没有，规定十分笼统，不免让人感觉是“高高拿起，轻轻放下”。目前，关于法律责任，《村民委员会组织法》只在第31条与第36条中明确村委会相关人员应当依法承担法律责任，而《城市居民委员会组织法》缺乏相关法律责任条款。2018年3月20日《监察法》⑦颁布，将基层群众性自治组织中从事管理的人员纳入到监察体系之中，2020年6月20日《政务处分法》⑧颁布，进一步明确对公职人员政务处分的种类和程序。《监察法》与《政务处分法》的相关规定虽然弥补了“两委”组织法关于法律责任规定的不足，但是这作为间接规定，不免显得威慑力不足，很容易造成公众关于“两委”组织法缺乏法律责任条款的错觉。另外，村集体经济组织和村民小组也是村民自治的实现形式，对村集体的财产亦能进行经营和管理，相关法律法规对于村集体经济组织的管理人员和村民小组长尚未明确监督。综上，我们认为可以在《村民委员会组织法》中明确“村民委员会成员、村民小组的管理成员在村务管理过程中存在违法违规行为，依据《公职人员政务处分法》和《监察法》进行处罚，涉及犯罪的，依法追究刑事责任。”另一方面，我们认为如果能在《集体经济组织法》中明确对村集体经济组织管理人员的监督和法律责任，相当于在《村民委员会组织法》规定更加科学。相对应的，《城市居民委员会组织法》也应进一步明确居委会管理人员的法律责任。

注释：

①《城市居民委员会组织法》与《村民委员会组织法》合并简称“两委”组织法。

②《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》，国发〔1984〕141号。

③《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，公安部2001年3月19日发布。

④《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，国办发〔2011〕9号。

⑤《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》,国发〔2014〕25号,2014年07月30日发布。

⑥《国务院办公厅关于印发推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》,国办发〔2016〕72号,2016年10月11日发布。

⑦《中华人民共和国监察法》第15条。

⑧《中华人民共和国公职人员政务处分法》，2020年6月20日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过。