基于SWOT 分析的高职院校实施1+X 证书制度论析

林 艳

（闽西职业技术学院， 福建 龙岩 364021）

自2019 年以来， 全国共有1168 所高职院校依据《国家职业教育改革实施方案》启动和实施了“学历证书+若干职业技能等级证书”（简称1+X 证书）制度试点工作，即鼓励学生在获得学历证书的同时，积极获取多类职业技能等级证书[1]。1+X 证书制度试点工作的实施， 是由经济社会发展需求和职业教育人才培养目标决定的， 是健全国家职业教育制度体系、 完善国家职业教育标准体系和提升职业院校办学水平的重要举措。 积极开展1+X 证书制度的理论和实践研究，解决试点工作实施过程中存在的问题，对于加快构建现代职教体系具有重要的现实意义。

一、SWOT 分析工具介绍

SWOT 分析是管理学上常用的战略分析手段，由哈佛商学院的Kenneth 在20 世纪70 年代初首次提出。 其中，S（Strengths）代表优势，W（Weaknesses）代表劣势，O（Opportunities）代表机会，T（Threats）代表挑战，是SWOT 分析法中的四个要素。运用SWOT分析工具可以对研究对象所处的情景进行全面、系统、准确的研究，从而根据研究结果找到合适的解决方法[2]。 高职发展智库对全国前三批次的1+X 证书制度试点院校名单进行了统计，22 949 个试点项目中，共有1 168 所高职院校参与了11 682 个试点[3]。由此可见， 高职院校在所有试点项目中占据了半壁江山， 有必要借助SWOT 分析法深入剖析试点高职院校实施1+X 证书制度的优势、劣势、机遇和挑战，以更加科学高效地推行此项制度， 从而培养出更多契合经济社会发展需求的技术技能型人才。

二、高职院校实施1+X 证书制度的SWOT 分析

（一）优势分析

1.1+X 证书制度的实施有助于提升高职院校的综合办学水平。 1+X 证书制度是学历证书教育和职业技能等级证书教育相结合的一种制度创新。 软件上，它支持高职院校围绕X 证书建设要求将证书培训、考核内容与标准全面融入专业课程中，并配套以课程体系改革、“双师型” 教师队伍水平提升和教学质量的提高；硬件上，它支持高职院校教学实训资源与培训考核资源的互建共享，推动高职院校充分整合资源，建好用好各类实训基地。 在1+X 证书制度的推动下，高职院校的综合办学水平亦将取得新的跨越。

2.1+X 证书制度的实施有助于提升高职院校育人质量。 1+X 证书制度是在经济社会发展对人才培养质量需求的背景下出台的， 它可以有效解决高职院校“教学脱离实际、专业脱离职业、学生脱离岗位”的现状。 1+X 证书制度紧扣行业企业对各种岗位群知识、技术和技能水平的要求，制定出初、中、高三种级别的各类职业技能等级证书与获取条件。 在此项制度下， 高职院校将更加注重实践实训教学和学生技能水平的提高， 以此满足行业企业对高质量技术技能型人才的诉求，缩减企业的人力成本支出。

3.1+X 证书制度的实施有助于提升高职院校服务地方经济社会发展的能力。长期以来，国内高职院校在产教融合、校企合作、工学结合、知行合一等方面的广度、深度、高度均显不足；在人才培养与地方产业需求的契合度、匹配性和紧密性上，仍有较大距离。 1+X 证书制度的实施过程实质上是院校专业建设主动融入产业需求、课程内容主动融入职业标准、教学过程主动融入生产实践的过程[4]，其目标导向是产教更加融合、校企更加紧密、工学更加贴切、知行更加契合。

（二）劣势分析

1.高职院校在对1+X 证书制度的共识达成上存在认知分歧。 一是对X 证书标准的制定存在疑虑。部分试点高职院校对企业担任第三方培训评价组织制定的X 证书标准存在疑虑，虽然作为第三方培训评价组织的企业在X 证书开发和标准制定过程中，也会广泛开展调研活动，征询各方意见，但是前沿技术方法在不同企业中运用不同， 则制定的生产技术管理规范标准也会有所不同。因此，单个企业标准要代表整个行业领域社会化的标准存在现实困难。 二是对X 证书代表的数值存在疑虑。 当前，试点高职院校的专业课程往往仅聚焦对接融入一个类别的X证书，而一个类别的X 证书又可分为初、中、高三级。 当学生专注、专研于某个类别时，即可取得此领域的3 本证书。 虽然国家鼓励学生积极考取多个类别X 证书，但院校学生另行考取非所学专业类别的X 证书，相对难度较大。 因此，某些试点院校建议将X 证书拆分为更细小的能力模块和更多元的等级，与院校人才培养方案的学时对应统一， 当学生修满规定学时的内容且考核通过， 即可获取某个等级证书。 X 证书建设主体则认为企业标准或行业标准反映的是综合性能力，不可将其进行简单量化。

2.高职院校“三教”改革普遍滞后于证书试点的推进工作。 随着1+X 证书制度试点工作的推进，试点高职院校的“教师、教材、教法”也需作出相应的改革。在师资建设上，需要高职院校打造一支准确理解和把握1+X 证书制度精神实质， 并能胜任新技术、新工艺、新技能教学与培训工作的教师队伍。但现有高职院校专任教师基本都是从学校毕业直接进入到学校工作， 缺少一定年限的企业工作经历或实践经验，其实践指导水平与学生获取新技术、新工艺、新技能实践经验的需求存在显著差距。在教材开发上，需要高职院校开发以需求、行动、问题为导向，既适合教学，又适合X 证书培训的教材。 但目前高职院校普遍的做法是仅仅将教材的内容进行简单地替换或叠加， 这无法保证知识的系统性和理论知识与技能经验的深度融合。在教法改革上，需要高职院校建设弹性化学年制和完全学分制的教学方式实现书证融通、课证融通。但高职院校长期以来实行的是双证制度下的“刚性化”学年制和“刚性化”学分制的管理模式。 “刚性化”学年制无法让学生根据自身的实际需要灵活调整学习年限；“刚性化”学分制下，学生所积学分总量基本一致， 亦无法完全满足学生自由选课的需求，因此无法向学习者提供极富弹性的支持。

3.高职院校在证书试点工作的组织实施上有待优化。目前，高职院校在证书试点工作的组织实施过程中存在以下两种情况：一是部分高职院校对X 证书试点的申报工作积极响应， 但未能立足于学校专业建设以及地方经济社会发展对人才需求的实际，盲目申报脱离本专业技术应用能力水平的证书试点； 二是部分高职院校在申报X 证书试点之前，对证书等级标准的具体内涵、 考核要求和难易程度缺乏深入了解，导致申报成功后，后续因资金、师资、场地等各种原因无法实现既定要求。 上述情况均会给试点工作的组织实施带来阻碍。

（三）机遇分析

1.政策性红利频出的机遇。 党和国家高度重视1+X 证书制度在职业教育中发挥的重要作用， 相继发布或出台了一揽子鼓励引导性政策文件， 打出了职业教育改革的“组合拳”。 2019 年4 月，教育部等四部委联合印发的《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书” 制度试点方案》 正式启动了1+X 证书制度试点工作。 同期，教育部、财政部发布的 《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》中，提及将深化复合型技术技能人才培养培训模式改革，率先把开展1+X 证书制度试点作为“双高计划”的重要改革任务。 同年11 月，教育部办公厅等三部门发布的《关于推进1+X 证书制度试点工作的指导意见》中给出了具体的指导意见。国家的全面部署为试点院校实施1+X 证书制度工作创造了良好的政策环境，开启了中国职业教育的新篇章。

2.经济社会发展新常态的机遇。当前，中国经济社会发展正从高速增长向高质量发展转型， 这将引发新型的制造业劳动力市场，需要大批量的高水平、高质量、 高技能劳动者作为开启制造业智能化升级的人才支撑。 国家适时提出的1+X 证书制度作为一种新型的技术技能人才培养模式体现了职业教育的内涵建设和发展规律， 它是促进高职教育高质量发展的有力保障， 也是实现院校人才培养与企业岗位需求无缝对接的有效途径， 符合经济社会发展新常态对技能型人才的要求。 经济社会发展新常态的机遇，为试点院校实施1+X 证书制度工作营造了良好的经济发展环境。

3. 国际职业教育先进国家成功经验共享的机遇。 国外的先进理念可以带动国内职业教育理念的革新与人才培养模式的改革。德国、法国、新西兰、日本等职业教育先进国家的职业资格制度运行良好。一方面，这些国家已从立法上建立起了健全的、多层次的、内容广泛的职业资格法律法规体系，从标准制定、技能培训到考评组织都有一系列法规要求，这确保了职业教育与培训整体工作的规范化和制度化。另一方面，这些国家具备了健全的认证制度体制，建立了统一的资格框架衔接制度。同时，以学分为纽带实现了书证融通。 这些国家的成功经验和成果值得借鉴与学习，我们可以以此为抓手，推进1+X 证书制度的深入改革与不断完善。

（四）挑战分析

1.国家顶层制度设计得不够健全。 要保障1+X证书制度试点的科学有效推进， 先决条件是加强顶层制度设计，健全国家职业资格框架体系、国家职业标准体系和职业教育国家学分银行建设， 但这些工作目前均处于探索建设阶段。 一是国家职业资格框架仍存在路径不清晰、区域发展不平衡、参与构建主体较少等诸多问题， 尚未从实践层面建立起完整意义上的资格框架体系。 二是职业标准体系涉及职业能力标准、专业教学标准、课程标准等系列标准，其建设工作相对分散、庞杂，目前尚未构建起一套完整的现代化职业标准建设机制。 三是职业教育国家学分银行的覆盖面还不够广泛深入，呈局部、区域和自发的特征，在具体实施过程中存在区域间学分银行的定位、目标架构和学分认定标准各行其是的现象。

2.存在建设主体过度逐利的风险。 X 证书的建设主体是由企业作为第三方培训评价组织担任，其职责涵括了教材和学习资源的开发、 考核站点的建设，协助试点院校实施证书培训等[5]，这些均是有偿服务且具有垄断性， 难免会存在部分建设主体过度逐利的风险。 试点院校在考点建设、师资培训、学习资源和设备采购方面， 将面临不同建设主体开发的证书，其软硬件设施要求也不尽相同的实际问题。这一方面可能导致重复建设， 另一方面不可避免存在价格垄断导致投入成本过高[6]。 因此，有必要从国家层面建立有效的质量监督和评价制度。

3.资金投入和保障机制的不完善。 证书试点工作涉及多项资金的投入、使用与管理，现主要存在以下几个问题。 一是试点院校教师承担证书培训任务的工作量认定及内部绩效工资分配尚未具体明晰，各试点院校仍处于摸索阶段， 奖补资金普遍封存[6]。二是国家有关部委于2019 年11 月出台的 《关于推进1+X 证书制度试点工作的指导意见》文件中虽然指出了“培训评价组织要坚持公益性原则，依法依规制订收费标准”，但是面向试点院校师资培训和考评员培训的收费细则尚未进一步明确。 三是X 证书的考核成本核算因证书类别、级别的不同而存在差异，这增加了资金规范使用的难度。 X 证书试点工作的开展成效很大程度上有赖于资金投入和保障机制的完善程度。

三、高职院校实施1+X 证书制度的对策分析

（一）从顶层设计层面完善国家职业教育资历框架

1+X 证书制度的推进与社会认可， 首要任务是从顶层设计层面完善国家职业资格框架、 国家职业标准体系和职业教育国家学分银行的建设。 它们之间是相辅相成、相互促进的关系。一是要协调各方力量，加快国家职业资格框架建设进程。国家要积极组织并协调各级教育行政部门、 行业企业和高职院校等各方力量，共同开展国家职业资格框架体系研究，强化多主体参与， 发挥各方的功能作用。 在此基础上，总结国内已有的地方职业资格框架的实践经验，同时借鉴国际先进经验的做法， 加快构建与国际标准相接轨、与社会经济发展水平相对接、与中国国情相符合的国家资历框架总体模型， 并做到动态调整与持续优化，从而为1+X 证书制度的建设与推进提供顶层设计基础。二是要加快国家职业标准的开发，建成顺应时代发展的职业岗位操作规范和能力标准， 再进一步将职业标准转化为具体的职业技能等级的内容标准与通用标准，将此作为“1”与“X”融通的依据及X 证书评定的依据。 三是要加强职业教育国家学分银行制度的顶层设计。 职业教育国家学分银行是1+X 证书建设的基础和核心，它是实现书证融通和课证融通的平台。 基于中国职业教育各地发展水平的参差性， 职业学历教育与职业技能等级教育彼此割裂的现状， 学分银行建设成效的首要因素是规划好学分银行制度的顶层设计， 并加强相关制度的科学化和规范化建设。国家应组织、协调相关部委做好学分银行的系统性规划设计， 明确学分银行建设的指导思想、总体目标和根本原则等，统一学分认定标准、兑换标准，制定学分认定细则，出台学分银行法律法规， 确保学分银行建设各项工作有章可循、有法可依、有序发展。

（二）从院校实施层面实现试点工作与教育教学的融通

高职院校作为1+X 证书制度实施的主要参与者，应结合实际情况，实现试点工作与教育教学的融通。 一是精准把握1+X 证书制度理念。 高职院校可通过开展学术讲座、举办研讨会、搭建交流平台等多元途径，组织教职员工深入学习、研究1+X 证书制度的相关理念，精准把握此项制度的精神实质。学校要下放权限，充分调动基层积极性、创新性，鼓励他们积极探索1+X 证书制度下的人才培养新途径，并在奖惩机制、 容错机制等方面统一认识， 共同推动1+X 证书制度建设不断向纵深推进。二是加快教师、教材、教法的“三教”改革。 在教师队伍上，高职院校需加大与培训评价组织的交流、 合作力度， 依据X证书培训师的资质要求，进一步丰富“双师型”教师标准，组织团队教师开展各种专项培训，积极鼓励教师企业实践， 全面提升教师的教育教学和实践操作技能水平。在教材上，需做好职业技能等级标准和专业教学标准的融合、衔接工作，优化课程设置和教材内容，开发一批书证融通、课证融通的教材，支持校企合作共同开发优质教材和配套的信息化资源。 同时，引入新型活页式、工作手册式教材，及时动态更新教材内容，以适应新技术、新工艺、新规范的不断出现。在教法上，高职院校可对接职业标准和工作过程，探索分工协作的模块化弹性教学组织方式，顺应1+X 证书制度对教学方式、时空、载体的新需求，同时积极利用大数据、人工智能、虚拟现实等现代信息技术和智能技术，将这些技术深度融入到教学、培训全过程。三是优化组织与实施。试点院校应立足于服务地方经济发展需求， 申报符合本校专业建设实际的证书类别与级别，统筹学校现有资源和项目，优化教学组织方式，对不合时宜的试点证书类别、级别做出及时调整。

（三）从制度配套层面健全1+X 证书体系的建设机制

要切实发挥1+X 证书制度作为职教改革突破口和提升高职育人成效的作用， 必须配套以行之有效的制度体系， 具体包括经费投入、 质量监督与保障、管理与服务等机制[6]。 一是建立健全企业成本与费用投入的补偿机制。1+X 证书制度试点工作中，参与企业有着明显的资金投入与费用支出， 如在证书的开发、建设、培训、考核过程中，均需要投入一定的人力、物力和财力。 在市场竞争日益激烈的背景下，利润是企业得以生存和发展的基础， 保证利润的实现是企业生存发展的先决条件[7]。1+X 证书制度作为一项公共政策，其收益具有明显的外部经济性。[8]因此，政府部门需要从制度层面明确相关的收费标准，同时以企业成本核算为契机，完善合理的补偿机制，实现既能积极调动企业参与的主动性， 又能确保教育的公益性。 二是要建立健全X 证书的质量监督和保障机制。 从X 证书的准入到资质授予，再到培训、考核与证书的发放， 这一系列环节涉及到培训评价组织、行业企业、职业院校、培训对象等多个参与主体，需要政府相关部门统筹规划，在妥善处理好各参与主体间利益关系的同时，严格规范X 证书的各环节审核程序，制定过程监督管理制度，定期检查，多措并举确保证书的含金量和社会认可度。 三是要建立健全X 证书的经费多元投入机制。 健全以中央奖补资金投入为主，多渠道筹措为辅的经费投入机制。加大省市级财政投入和统筹力度， 在保障生均拨款足额到位的先决条件下， 进一步落实高职院校内涵建设所需经费的投入需求，尤其是对1+X 证书试点给予优先支持。同时，高职院校也要增强自身造血的功能，凭借实力和水平争取社会资本参与，通过社会服务、科技研发、科技成果转化等多种渠道筹措更多的建设资金来源，以保障1+X 证书制度试点工作经费投入到位。

1+X 证书制度是破解中国高职院校内涵发展中“难点”“痛点”问题的突破口，旨在以社会需求为导向，以学生为中心，以提高育人质量为目标，通过深化校企合作、产教融合，促进多层次高质量技能型人才培养培训和评价模式的改革，打通“1”和“X”之间的壁垒，畅通技能型人才成长渠道。