治理能力现代化视阈下的专门法院建设

吴英姿

我国的专门法院(1)本文讨论的专门法院，是指专门受理特定类型诉讼案件进行专门化审判的审判机构。广义的专门审判机构还包括专业审判庭。为充实讨论，本文研究采用的是广义上的专门审判机构概念。为文字简洁起见，文中一律用“专门法院”替代。建设呈现一个动态发展的历程，有的显示出稳定的生命力，如军事法院、海事法院等；有的已经或者正在退出历史舞台，如森林法院、农垦法院、油田法院、水上运输法院、铁路运输法院等；而新兴专门法院，如知识产权法院、金融法院、互联网法院方兴未艾；一些学者还在呼吁推动少年法庭、家事法庭、破产法庭、环境资源法庭等向专门法院方向发展。是什么因素决定专门法院的设置与废弃？相关研究分散于家事诉讼、少年司法、环境资源审判、知识产权诉讼等不同领域，总体上都认为专门法院的出现符合现代社会分工细化的趋势，是司法现代化的表现。学者多从特定类型纠纷的特殊性对审判专业化需要的角度出发，同时考虑该类案件数量与审判程序独立程度，论证设置专门法院的必要性。(2)参见李浩:《管辖错误与再审事由》，载《法学研究》2008年第4期；陈爱武：《家事法院制度研究》，北京大学出版社2010年版，第129-153页；易继明:《设立知识产权法院的现实选择》，载《中国法律》2014年第5期；占善刚、王译：《环境司法专门化视域下环境诉讼特别程序设立之探讨》，载《南京工业大学学报》(社会科学版)2019年第4期；等等。但从我国专门法院建设的实践来看，审判专业化、程序独立性和案件数量似乎并非决定性因素。比如，家事诉讼领域案件数量占比大，专业化特征明显，学界呼吁建设专门法院多年，然家事法院建设始终未能被提上日程，不少法院的少年/家事审判庭反而在本轮法院内设机构改革中被取消。相反，上海知识产权法院的设置似乎并不完全考虑上述因素。有学者认为从案件数量看，浙江和江苏的知识产权民事案件分别是上海的5倍和2.6倍，如果按照市场原则的话，知识产权法院设置在江苏或浙江或许是更合理的布局。(3)参见刘银良：《我国知识产权法院设置问题论证》，载《知识产权》2015年第3期。因此，仅从审判专业化和案件数量角度无法证成我国专门法院设置的根本原因。

专门法院并非我国法院发展中特有的现象。域外多数国家都有相当数量的专门法院(庭)，各有特点。在对中美两国专门法院发展实践进行比较研究的过程中，笔者发现在两国设置专门法院的领域存在一定的相似性，比如军事司法、家事诉讼、未成年人司法、环境诉讼等领域，但更引人注目的是其极具个性化的专门法院(庭)，比如联邦法院系统在外交政策与国家安全领域设置了海外法院、外国情报监控法院、遣返法院；州法院系统则根据本州情况，在不同领域设置了五花八门的专门法院(庭)，如刑事诉讼领域出现了女性法庭、毒品法庭、精神病患者法庭、家暴法庭、流浪者法庭与退伍军人处遇法庭等；经济纠纷领域有税收法院、商贸法院、公司诉讼法院、破产法院等。(4)参见[美]劳伦斯·鲍姆：《从专业化审判到专门法院：专门法院发展史》，何帆、方斯远译，北京大学出版社2019年版。那么，是什么因素决定了一国专门法院的设置？

从社会治理的角度透视两国专门法院建设的共性与个性的表象，隐约发现治理结构的差异似乎是其中的关键因素。在我国治理结构转型与治理能力现代化框架中考察专门法院的发展与变革，或许有助于站在国家战略高度理解专门法院设置之于治理能力现代化的意义，同时审视影响专门法院建设的其他结构性因素，继而为专门法院的建设奠定理论基础。

一、 治理结构与专门法院建设：中美比较

(一) 区域治理需要驱动的美国专门法院建设

美国专门法院(庭)多为区域治理驱动的产物。欧美学界所称“区域治理”，也叫跨界治理，是指政府、非政府组织、私人部门、公民及其他利益相关者为实现最大化区域公共利益，通过谈判、协商、伙伴关系等方式对区域公共事务进行集体行动的过程。美国学者劳伦斯·鲍姆在观察美国专门法院发展时发现，社会问题实质解决的需要与特定时期司法政策的要求，是专门法院出现的主要动力。比如20世纪初，美国的进步运动(5)所谓“进步运动”，是20世纪初在美国发生的，以中产阶级为主体的政治、经济和社会改革运动，目的在于消除从自由资本主义到垄断资本主义过渡所引起的种种社会问题，重建社会价值体系和经济秩序。改革从政治上的争取妇女选举权、市政改革到经济领域的反托拉斯运动，从救济穷人和改善工人待遇的社会正义运动到自然资源保护，囊括社会生活的各个方面。高峰时期，在司法裁判中贯彻男女平权、保护社会弱势群体的权益、维持制裁与矫治的平衡等社会进步观念，同时运用科学知识提高审判专业化水平，提高审判效率成为司法政策的鲜明指向。传统对抗制司法程序诉讼拖延、司法理念单一的问题受到批评。在人权组织的关注下，建设专门法院实现新的司法政策目标成为很多州的司法政策之选择，出现了所谓“社会化法庭”，典型如女性法庭。1910—1920年，女性法庭在许多州的大城市初审法院内部设立。女性法庭在不同的州管辖范围差异很大：有些州规定女性法庭审理所有以女性为被告的案件，有些州的女性法庭专门审理卖淫案件，有的(如洛杉矶)也审理妻子起诉丈夫不履行抚养义务的案件。尽管设立女性法庭的目的之一是提高审判效率，但其核心价值在于司法理念的变化——某种程度上，女性被告被视为受害者，而不是罪犯，法庭不仅仅通过审判认定其罪行与实施处罚，更重要的是要妥善处理女性犯罪或卖淫背后的社会问题；同时，传统的对抗式、陪审团诉讼程序可能会对女性当事人造成二次伤害，因此，法庭倾向于适用非正式程序，比如芝加哥法院风化法庭要求被告放弃陪审团审判的权利，否则案件将被移送至其他法庭审理。

在应对社会问题实质解决方面，一些社会组织和地方政府在应对不同时期特定社会问题时，倾向于通过成立专门法院为政府运用其权力和资源以及实质性解决社会问题提供平台，来满足社会治理的需要，典型如未成年人法庭、家事法庭等。20世纪70年代以后，恢复性司法理念得到广泛接受，将促使犯罪人改过自新、回归社会，修复被犯罪破坏的社会关系确定为新的司法目标。观念的转变推动了量刑和刑罚执行的改革，应当把重点放在犯罪行为而非犯罪人的身上，强调矫治而非报应。“因人而异，区别对待”成为少年法庭等专门法院开展审判活动的思想基础，在合力解决导致被告犯罪的社会问题层面，公诉人、被告人、被害人、其他诉讼参与人和法庭属于“利益共同体”，弱化庭审的对抗性，鼓励诉讼参与人的对话、协作，达成辩诉交易等，成为新型审判程序的风格。类似的还有毒品法庭、家暴法庭、枪支法庭、环境法庭等。(6)本文关于美国专门法院的情况，参见前引④，鲍姆书。

(二) 国家治理体系变迁中的中国专门法院

目光聚焦我国专门法院建设的历史可以发现，服务于国家治理目标实现是我国专门法院设置与撤销的决定变量和核心动力。新中国成立初期，作为国民经济命脉的铁路、垦区、林区、矿山建设被纳入计划经济建设的重点领域。由于跨区域性较强等因素，基于部门管理需要，在借鉴苏联的司法模式基础上，我国成立了分属铁路、林业、农垦等系统的法院。1980制定的人民法院组织法规定，专门人民法院包括军事法院、铁路运输法院、水上运输法院、森林法院和其他专门法院。因此，这个时期建设的专门法院，与在中央和地方建立的各级人民法院一道，构成了司法领域的“条块”分布格局，实为国家“条块”治理架构嵌入司法机构建设的结果。

20世纪80年代，专门法院建成、运行后，对于打击辖区内的刑事犯罪，保证国民经济命脉安全，保护人民群众的生命财产，维护社会秩序稳定，发挥了积极作用。随着经济体制改革，尤其是依法治国方略的实施，专门法院与司法规律相背离的缺陷迅速凸显。首先，专门法院法官的任命程序没有经过国家权力机关，人员录用、干部任命由部门(企业)自行管理，办案经费、资金投入完全依靠部门(企业)承担，审判权行使的独立性和公正性难以保证。其次，专门法院审理当事人与本部门的利益争议时，裁判中的部门保护主义问题备受质疑，严重影响司法公信力。从20世纪90年代开始，在深化经济体制改革、落实政企分开的背景下，专门法院体制改革问题被提上日程。改革目标旨在维护社会主义法治，克服部门保护主义，维护司法统一，提高司法队伍素质，促进司法公正。改革的路径是逐步将专门法院从相关部门(企业)剥离，纳入国家统一的司法管理体系，理顺部门与司法的关系，同时减轻企业的负担，用市场规律和现代企业制度深化铁路等服务行业改革。第一批改革对象是油田法院。从1995年撤销胜利油田两级法院的改制工作开始，到2007年辽河油田两级法院改制工作完成，油田法院改制历时12年。随后林业法院改制在吉林、黑龙江、福建、湖南、四川、甘肃等六个省市逐步推开。而规模最为庞大的铁路运输法院(7)1982年，铁路运输高级法院恢复成立，从而在铁路系统形成了三级铁路运输法院。改革之前，全国有铁路运输法院75个(铁路运输高级法院于1987年被撤销)，包括中级法院17个，基层法院58个。的改制从2009年开始筹备，目前各地铁路运输法院的改革还在推进中。(8)参见李敏：《专门法院的回归之路》，载《中国审判》2012年第3期。

我国专门法院的发展历程，从一个侧面反映出我国治理结构与治理模式的深刻变迁。“坚持全国一盘棋”是我国国家制度和国家治理体系的显著特征之一。专门法院如同一枚棋子，决定占角布局的是国家治理目标与经济社会发展战略。

比如，行政专门法院建设实为司法去地方化改革的产物。党的十八大以来，专门法院建设的动力机制来源于司法体制改革。司法体制改革的一个重点是消除司法权对地方的依赖性，解决司法地方化对司法公正的消极影响问题。党的十八届三中全会提出“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，党的十八届四中全会提出“探索设立跨行政区划的人民法院”，铁路运输法院原有的跨区划管辖特点成为去地方化改革可资利用的“壳”因素。2016年4月1日起，南京铁路运输法院对该市一审行政诉讼案件进行集中管辖。针对行政诉讼起诉难问题，铁路运输法院被改造为跨区划集中审理行政诉讼案件的专门法院。

再如，知识产权法院建设与国家知识产权战略实施密不可分。知识产权专门法院是国家知识产权战略的组成部分。2008年国务院印发《国家知识产权战略纲要》(以下简称《知产纲要》)，把知识产权制度建设作为战略重点，明确“发挥司法保护知识产权的主导作用”，提出完善知识产权审判体制，其中包括设置专门知识产权法庭。《知产纲要》实施后，法院受理的知识产权案件数大幅度增加，(9)据统计，我国法院受理各类知识产权一审案件，2011年为68 002件，2012年为103 451件，2013年为114 075件，2014年为133 863件，2016年为177 705件，2019年超过48万件。知识产权案件审判资源不足问题以及审判专业性、三审联动和法律适用统一亟须共同推动了专门审判机构建设。党的十八届三中全会提出“探索建立知识产权法院”，全国人大常委会于2014年通过了《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》(以下简称《知产法院决定》)。2018年12月，最高人民法院知识产权庭挂牌。

又如，国家生态文明建设推动下的环境资源专门审判机构建设。21世纪以来，随着环境污染和生态问题的日趋严重，加强环境资源司法保护不仅能显著提高司法能力，而且满足地方政府创新治理机制的需求，成为地方党委、人大、政府和司法机关的共识，促成了专门审判机构——环境资源审判庭的诞生。2007年，全国首个环境资源专门审判机构——贵州省清镇市人民法院生态保护法庭(2017年8月更名为环境资源审判庭)成立。2007年太湖暴发蓝藻污染，江苏省无锡市人民法院于2008年5月组建了全国第二家、江苏第一家环境资源保护庭。2012年民事诉讼法修改，增设了公益诉讼制度。2014年7月3日，最高人民法院宣布成立环境资源审判庭，截至2018年底，全国各级人民法院共设立环境资源审判庭、合议庭和巡回法庭1 271个，其中环境资源审判庭391个，有23个高级人民法院设立了环境资源审判庭。河南、福建、湖南、四川等省高级人民法院开始探索以流域等生态系统或生态功能区为单位集中管辖环境资源案件。(10)参见《最高法：23个高级法院设立了环境资源审判庭》，载“搜狐网”，https://www.sohu.com/a/298615813_255783，最后访问日期：2020年10月21日。近年来，包括江苏省在内的长江流域各地环境资源审判机构专门化建设，最有力的动力源自国家干预长江流域环境治理的政策目标和战略部署。2018年12月31日，生态环境部、发展改革委联合发布《长江保护修复攻坚战行动计划》(以下简称《长江计划》)，提出在长江经济带覆盖的上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州等十一个省市(以下称“沿江十一省市”)范围内，以长江干流、主要支流及重点湖库为重点开展保护修复行动。2019年6月15日，江苏省高级人民法院宣布启动江苏法院新一轮环境资源审判机制改革，设立南京环境资源法庭与九家按照流域划分管辖区域的专门法庭，对环境资源案件实行跨行政区划集中管辖和专业化审理的“9+1”审判机制。2020年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》(以下简称《环境治理意见》)，提出在高级人民法院和具备条件的中基层人民法院调整设立专门的环境审判机构，统一涉生态环境案件的受案范围、审理程序等。这将更有力地推动环境资源专门审判机构的建设。

再看互联网法院建设。表面上看，互联网法院是因应虚拟空间合同纠纷、侵权纠纷数量增多，以及在线审判对网络信息技术依赖的产物。实际上，建设互联网法院的深层动因是网络空间治理全球化、法治化的需要，是国家实施网络强国战略、维护网络空间主权的重要举措。互联网法院设立的背景是信息技术与网络经济的迅猛发展，社会交往打破时空局限，跨境民商事行为日益活跃，国际民商事纠纷解决需要日益增多，对一国的涉外民事诉讼制度提出挑战。2016年11月17日，第71届联合国大会首次将“一带一路”倡议写入决议，得到193个会员国的一致赞同。这意味着中国“一带一路”倡议成为联合国的重要战略，“一带一路”沿线国家或地区迎来了跨境贸易的黄金时期，全球电子商务平台建设并非遥不可及。(11)2016年G20杭州峰会已经将构建全球电子商务平台倡议写入峰会公报。可以预见，跨境网络民商事纠纷必然大幅增加。在全球化背景下，司法制度作为一国综合竞争力的权衡因素之一，所扮演的角色越来越重要。作为积极参与全球治理的经济大国，中国需要不断增强司法制度在全球争议解决市场的吸引力。注重审判机构的专业化，为当事人提供更为专业、便利有实效的司法救济，是我国发展国际民事司法制度的重要目标。(12)参见何其生：《大国司法理念与中国国际民事诉讼制度的发展》，载《中国社会科学》2017年第5期。作为一项国家战略，中央设置专门的互联网法院，不乏抢占先机创设全球网络治理规则的目的。2017年4月底，最高人民法院批复同意自5月1日起由杭州铁路运输法院集中管辖杭州地区网络购物合同纠纷，网络购物产品责任纠纷，网络服务合同纠纷，在互联网上签订、履行的金融借款合同纠纷，小额借款合同纠纷，网络著作权纠纷等五类涉网一审民事案件，揭开了互联网法院设立的序曲。2017年8月18日，我国首家互联网法院——杭州互联网法院揭牌成立；2018年9月，北京、广州互联网法院先后挂牌。正如最高人民法院所言:“互联网法院并非简单的‘互联网+审判’，而是要综合运用互联网新兴技术，推动审判流程再造和诉讼规则重塑，是对传统审判方式的一次革命性重构。”(13)《最高人民法院司改办负责人就互联网法院审理案件司法解释答记者问》，载“中国法院网”，https://www.chinacourt.org/article/detail/2018/09/id/3489190.shtml，最后访问日期：2020年10月21日。互联网法院承担的时代责任是：通过先行先试累积司法经验，领跑世界互联网审判，适时提出网络治理的中国规则，在防止外国“长臂管辖规则”适用的同时，抢得输出规则先机，扩大中国法院的世界影响力，确立中国司法在世界司法体系中的地位。(14)参见于志刚、李怀胜：《杭州互联网法院的历史意义、司法责任与时代使命》，载《比较法研究》2018年第3期。

(三) 影响专门法院建设的其他治理结构因素

除了国家治理目标与政策这个决定性的影响因素外，地方治理目标与司法资源供给、法院与法官自身利益追求也会在局部影响专门法院的建设。鲍姆在观察美国的专门法院建设实践时发现，在区域治理目标下，政策投资者(含法官)的利益驱动对美国专门法院的设立与维持起到积极作用。一些公共政策的决策者、立法者，有时会出于争取选民支持、连选连任的考虑支持专门法院建设提案，其预期的利益在于专门法院的专业化有助于司法政策的落实。而专门法院一旦建立起来，就成为有自身利益的独立的实体。审判专业化成为专门法院争取更多资源的重要理由。在专门法院工作的法官，也因专门化审判工作特有的专业性强、技术含量高而赢得通才型法官所没有的职业尊荣和尊重。在胜任特定审判岗位的工作后，法官会希望维持现状，因为稳定性得来的熟练令工作更为简单。

在我国，对于地方政府和法院来说，新建一个专门审判机构意味着人员编制、干部职数、领导岗位、预算额度、办公场所和其他行政资源配置的增量。这对于“案多人少矛盾大”的地区法院来说是很有吸引力的。所以，最高人民法院和属地政府都非常欢迎专门法院的增设，尤其在司法体制改革不断深化，法官员额制、内设机构改革、审判管理扁平化等举措的落实导致法院法官人数、领导职位大幅缩水的情况下，成立独立的专门法院较之设立专门审判庭更受地方政府和法院的欢迎。党的十八届三中全会对设立知识产权法院作为中央司法体制改革的重要举措之一作出总体部署后，多地法院反应积极，踊跃争取本地知识产权法院建设能纳入规划。在筹建北上广知识产权法院之初，最高人民法院就以“人案矛盾大”为由与中央有关部门协商，建议在知识产权法院采取法官员额“动态调整机制”。(15)参见《最高人民法院发布知识产权法院工作情况政策精神》，载“知识产权司法保护网”，http://www.chinaiprlaw.cn/index.php?id=2566，最后访问日期：2020年11月22日。2018年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强知识产权审判领域改革创新若干问题的意见》，决定建立法官员额动态调整机制，地方政府也对专门法院建设给予积极支持，例如北京知识产权法院成立之初的核定编制为100人，但第二年就根据实际案件量的增加而扩编至150人。(16)参见宿迟：《北京知识产权法院若干问题》，载《科技与法律》2015年第1期。

通观中美专门法院建设实践可见，审判专业化与程序独立性虽然是专门法院建设的重要理由，在局部(如海事法院)还可能是关键因素，但并非决定性的原因。一国治理结构和特定时期治理目标才是起决定性作用的因素，将我国专门法院建设历史置于国家治理体系变迁中可以更加清晰地看出这一点。我国专门法院深嵌国家治理结构之中，其发展目标服从国家治理需要，其变迁动力是国家治理结构变革。

二、 专门法院之于治理能力现代化的价值

在我国，法院是党通过司法手段管理国家和社会事务的重要力量，也是为实现国家治理体系与治理能力现代化提供司法保障的主力军。治理结构转型对人民法院提出了司法能力现代化的要求，即法院必须具备与现代治理体系相适应的司法能力与司法水平。党的十九届四中全会对司法能力现代化提出的总体要求是：通过深化司法体制综合配套改革，“确保司法公正高效权威，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。此外，鉴于治理政策在我国发展建设中的举足轻重的地位，司法对政策形成与政策落实的影响力也可以作为司法能力的一个衡量尺度。与综合性法院相比，案件集中管辖和审判专业化让专门法院能够在治理能力现代化中发挥若干优势。

(一) 在特殊领域发挥专项治理功能

从前述专门法院的历史可以看出，其建设动因多源于特定领域社会问题专项治理的需要。知识产权法院是国家知识产权战略目标的重要组成部分，其推进的动力在于国家知识产权保护领域治理体系的调整。在此之前，我国知识产权法律保护虽然采司法保护与行政保护并行的“双轨制”，但长期侧重于行政保护职能和手段建设，形成了由知识产权主管部门和综合管理部门为核心的保护模式。行政保护主导模式不仅因执法机关“管罚一体”致多头管理、职能交叉、标准不一、缺乏监督、权力易滥用等弊端日渐突出，(17)参见吴汉东：《论知识产权一体化的国家治理体系：关于立法模式、管理体制与司法体系的研究》，载《知识产权》2017年第6期。更重要的是违背知识产权法律保护规律。知识产权本质上属于私权，其法律保护的基本逻辑是“不告不理”和损害填补，而行政保护对侵犯知识产权的行为主要采取行政罚款的手段，所罚款项须上缴国库，不能补偿给权利人。(18)参见广东省高级人民法院知识产权审判庭：《国家知识产权战略架构下的司法保护》，载《人民司法》2009年第11期。而且在以行政职能部门为主体的治理格局下，司法保护对行政保护有较强的依赖性——从确定被告、获取证据到责任形式，法院都习惯于把行政机关的事实认定与处理决定作为直接依据。如此，地方保护主义也容易渗入司法过程。再有，知识产权救济程序常常“横跨”民事、行政、刑事审判领域，尤其是知识产权侵权纠纷，当事人多以专利权无效为由进行抗辩。由于专利权无效的认定权专属于行政机关，法院无法直接就专利权效力问题作出判断，不得不中止诉讼，等待行政机关的裁决结果，因此导致程序延宕，甚至循环诉讼。加上区域性差异导致的法律适用标准不一的问题，客观上削减了知识产权司法救济实效，甚至诱发利用法律和司法制度搞不正当竞争等机会主义行为。(19)参见吴英姿、张文郁：《两岸知识产权诉讼特别程序制度比较研究》，载《中国应用法学》2018年第6期。《知产纲要》提出以司法为主导的知识产权保护新格局，目标在于实现该领域治理结构与治理体系的转型。

(二) 助力治理政策落实继而塑造政策

应治理需要而设置的专门法院，其布局、建设与运作逻辑均服从落实治理政策目标的实现自不待言。而专门法院运作的结果反过来影响政策、塑造政策的作用却不一定被注意到。对专门法院的认同感会促使专门法院及其法官倾向于支持本领域治理政策的落实，甚至愿意成为政策的代言人，继而积极影响政策实质内容。典型如美国一些州设立商事法院(庭)，起初的动因是为了与其他州竞争，利用专门法院的专业化优势提高审判效率，且集中管辖有助于法律适用统一，提高司法的可预期性，从而吸引更多的商家留在当地。实际运行下来，人们注意到，商事法院(庭)倾向于按照商业社会的标准，调整司法政策实质内容，比如更多遵从商业习惯、侧重保护商事主体、强调加快审判速度等等。(20)参见前引④，鲍姆书，第61、214页。

在我国，专门法院对政策的反向塑形影响力也是存在的。地方法院对有利于增设专门法院的治理政策表现出极高的热情，以一种“能动司法”的姿态开展审判工作，继而提出相应的司法政策配合国家战略的推行。此举必将强化相关政策的实施力度，并在实质上细化政策的内容甚至进一步形塑政策。比如，2016年3月中共中央政治局审议通过的《长江经济带发展规划纲要》。2019年8月，国务院批复成立江苏等六个自由贸易试验区。江苏自贸试验区建设实施方案提出，将江苏自贸试验区打造成“市场化、法治化、国际化营商环境的示范标杆”。2019年12月，中共中央、国务院印发了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》。长江三角洲区域一体化发展上升为国家战略，该战略突出法治在一体化发展中的重要地位。沿江地方政府和法院借国家发展战略建设之机积极争取资源，建设一批地方级专门审判机构。首先是争取中央的支持，撤销南京铁路运输法院，成立南京海事法院，管辖在江苏沿海海域和长江水道或通海水域发生的海事海商案件。地方政府与法院也积极出台政策，提出更具体、更高标准的政策目标与实施方案。南京市委、市政府在支持南京片区高质量发展意见中表示，要健全“国际化商事法治体系”。2020年1月3日，南京市中级人民法院出台《关于打造高质量司法护航中国(江苏)自由贸易试验区南京片区建设的十七条举措》，提出将全面强化知识产权、金融、商事、环境资源四大审判职能，表示未来两级法院要实行最严格的知识产权司法保护，“减轻权利人维权负担，加大知识产权侵权赔偿力度”，维护和激发自主创新活力，提出“根据创新高度、知名高度、独创性高度、技术贡献度相应确定知识产权保护范围和强度”，构建与国际惯例契合的商事仲裁调解机制、与国际接轨的劳工纠纷争端解决机制，助力南京市建成“具有国际影响力的自主创新先导区”，实现建设“研发特区”“芯片之城”“基因之城”等战略目标。(21)参见《南京全力推进江北新区法治园区建设》，载“人民网”，http://legal.people.com.cn，最后访问日期：2020年10月25日。

(三) 中性优势有助于审判质效提高与法律适用统一

中性优势，也称专才优势。鲍姆将审判部门采取类似行政机构公务员专业化模式，将专业优势赋予审判工作，以进一步优化司法产出的优势称为“中性优势”。(22)参见前引④，鲍姆书，第116-150页。现代社会分工趋于细化的一个主要原因，是人们感觉对于专业问题的处理，专才显然比通才更能保证质量，工作效率也更高。由于专注审理特定类型的案件，有助于法官对该领域法律技术的理解与精进，而短时期内反复审理同一类型案件，在相关领域的审判经验积累当然会比通才型法官要快得多。而审判经验和审判技术与司法产品的质量与审判效率都是成正比的。因此，专门法院的中性优势首先表现为有助于提升特定领域案件的审判质量与效率。此外，案件集中管辖，在相关法律适用和政策实施领域的法官数量相对减少的情形下，将有助于减少法律解释与政策理解的分歧，有助于在内部实现法律适用统一。

(四) 程序多元化提高司法的适应性

根据治理目标制定的司法政策导向，专门审判通常指向特殊的司法目的。比如环境资源审判的目的更突出环境保护与生态修复等公益目的，家事审判的目的更强调维系家庭关系的和谐稳定等家庭伦理价值目标。这促使专门法院调整司法理念、创新诉讼程序规则。专门审判活动的专业化、技术性特征，也需要探索相应的审判方法与程序规则。此举顺应了现代司法“程序相称”的要求。诉讼以解决纠纷为目标，其程序制度必须根据纠纷的性质与形态进行设计。在现代社会纠纷常态化、多元化背景下，人们关于司法公正出现了多样化的需求，倾向寻求一种量体裁衣式的“定制的正义”。(23)参见[美]劳伦斯·罗森：《法律与文化:一位法律人类学家的邀请》，彭艳崇译，法律出版社2011年版，第37页。不断增加专门诉讼程序的数量、种类，以回应不同类型纠纷解决的个性化需要，已经成为当代各国民事诉讼现代化的潮流。专门法院的建设成果之一便是促进了程序多元化的发展。

典型如知识产权诉讼特别程序。最高人民法院在开展建设知识产权专门法院的同时，紧锣密鼓地推进知识产权诉讼特别程序的研究与制定工作。2014年，最高人民法院制定出台《关于北京、上海、广州知识产权法院案件管辖的规定》，就知识产权案件专门管辖作出规定。又针对知识产权案件调查取证需要，制定《关于知识产权法院技术调查官参与诉讼活动若干问题的暂行规定》，在法院内部增设技术调查官一职，作为法官的审判助手参与审判工作。2016年发布的《关于在全国法院推进知识产权民事、行政和刑事案件审判“三合一”工作的意见》，建议知识产权法院(庭)由行政审判庭或刑事审判庭法官与知识产权审判庭法官共同组成合议庭，审理知识产权行政或刑事案件。2018年10月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过的《关于专利等知识产权案件诉讼程序若干问题的决定》确立了知识产权案件“越级上诉制度”，即当事人对专利、技术秘密等几类指定的知识产权民事、行政案件第一审判决、裁定不服的，直接向最高人民法院提起上诉。这样设计是出于法律适用统一的考虑，也与知识产权保护政策性强有密切关系。虽然专利保护的国际化程度较高，但是具体的制度设计必须考虑本国经济发展状况和科技水平，还要兼顾地区差异。我国知识产权司法保护标准的地区差异发展不平衡就很有代表性。对于北京、上海、广州等经济与科学技术发达地区，企业创新能力较强并且处于产业链的高端，且与国际接轨程度高，应当采用较高的司法保护标准。而如果在中西部欠发达地区也采用相同的标准则可能损害其经济发展。如果法院只依据技术和法律作出判断，很可能因为与本国、本地区经济社会发展脱节，而打击权利人在该国申请专利和研发创新的热情，甚至不利于吸引投资和创业。越级上诉的制度安排有助于最高人民法院通过个案审理和裁判，适时介入知识产权审判，从法律和公共政策两个方面统筹兼顾，调整和统一裁判标准，防止各地法院过多考虑技术和法律问题，而忽视对公共政策的把握。(24)参见刘强：《中欧知识产权专门法院比较研究》，载《湘潭大学学报》(哲学社会科学版)2015年第6期。各地法院也一边实践一边总结审判经验，探索制定适合知识产权审判需要的特别程序规则。例如，为解决知识产权案件审理中的技术秘密、商业秘密保护问题，江苏省高级人民法院出台了《关于审理商业秘密案件有关问题的意见》，要求本院法官及下级法院在审理涉及商业秘密、技术秘密的案件中，要注意采取保密措施。

环境资源审判程序专门化研究也达成了诸多共识。由于生态的系统性、环境介质的流动性、生态环境与自然资源的公共属性，(25)参见江必新：《论环境区域治理中的若干司法问题》，载《人民司法》2016年第19期。生态环境保护类案件的社会关注度高自不待言，更重要的是引发了一系列法律难题：一是牵涉利益主体多，利益多元且公益与私益产生交集，法律关系复杂，常常是刑事、民事、行政诉讼并发；二是影响地域范围广，常常跨越多个行政区域，甚至跨越国境，引发一国之内行政区域之间、主权国家之间管辖权冲突问题；三是专业性强，案件事实与分流责任的认定对科学技术手段依赖度高；四是生效裁判的执行多涉及环境生态修复，修复是系统工程，单靠传统的强制执行无法实现生态环境修复的目标，需要行政执法、社会力量协同。上述特征要求环境资源案件的管辖须打破传统行政区划，按照生态或流域系统进行重新规划；同时打破三大诉讼法主管范围界限，实行集中管辖，采取民事、行政、刑事“三合一”(加上执行即“四合一”)审理模式。最高人民法院以及两高联合发布的若干司法解释和规范性文件，创设了一系列诉讼程序规则。

而在社会化因素比较多的专门化审判领域，司法程序表现出明显的非讼化特征。典型如家事审判中，诉讼程序与非讼程序交错适用的司法理念得到普遍认可。现代家事诉讼司法理念强调维护家庭感情与家庭伦理，重视此类诉讼的公益性质，承认家事纠纷的解决不能单纯依靠法律，还需要利用伦理、道德甚至感情等因素。2016年，最高人民法院发布的《关于开展家事审判方式和工作机制改革试点工作的意见》(以下简称《家事审判意见》)提出要转变家事审判理念，探索家事审判专业化发展，把“维护婚姻家庭关系稳定，依法保护未成年人、妇女和老年人合法权益”作为家事审判的价值目标；提倡“家庭本位”裁判理念，即对家庭财产关系的处理以有利于家庭成员共同生活的团体主义为价值追求。家事诉讼程序被设计成一种偏好温情裁判、软化矛盾冲突、吸收对立情绪的审判过程，其中包含不公开审理、着重调解、当事人亲自诉讼、法官职权调查、限制当事人处分权等若干不同于普通民事诉讼程序的诉讼原则与程序技术。多地法院开始尝试采用家事调查员、心理咨询师、人民调解员等社会工作者与法官结成复合型审判团队，共同参与家事诉讼案件的新审理模式。

总之，专门法院建设刺激了特定类型案件诉讼特别程序的创新发展，丰富了诉讼程序的种类与形态，无疑有助于司法应对不同类型纠纷解决的特殊需要，提高了司法的适应性。

三、 用司法规律透视专门法院建设可能的问题

(一) 专门化与行政化的正相关关系

专门法院因受治理目标要求和政策导向影响极大，加上采取科层式运行模式，因此天生地带有行政化色彩。而且审判专门化程度越高，行政化越强。波斯纳认为专门法院的法官可能倾向于主持政府计划。(26)参见Richard A. Posner. “Will the Federal Court of Appeals Survive Until 1984: An Essay on Delegation and Specialization of the Judicial Function”, Southern California Law Review, 1983 (3).近年来环境资源法庭在实际运行中暴露出来的行政化问题令人警惕，表现为审判工作对地方政府行政职能依赖性大；加上案源不足，大多数环境法庭的主要工作是办理环境行政机关申请的非诉执行案件，实际上发挥着协助政府执法的作用，甚至充当政令实施者的角色。(27)参见前引②，占善刚、王译文。行政化的运行方式与司法规律是相背离的，突出表现为：司法专业化让专门法院(庭)承担了更多政策导向型任务，其可能的负面效果是削弱法院的中立性，弱化程序的正当化机能，严重的将危及司法公正。更为重要的是，如果法院变得越来越像行政机关，那么由法院来承担法律与政策实现乃至形成公共政策的功能的正当性就被大大削弱了。(28)参见前引④，鲍姆书，第116-150页。

(二) 法官同质化与裁判意见单调化

专门法院的中性优势与司法中立性之间可能的冲突是：法官长期审理同一类案件，可能形成思维定式，甚至产生偏见。而且同质化程度很高的法官面对同一类案件，长期的“内部共识”对不同意见有一种本能的群体防卫心理，下意识地屏蔽其他裁判意见。缺乏多元化的裁判意见的群体容易形成职业封闭，不利于司法保持对社会的开放性，暗中削弱司法的公共理性。

(三) 司法资源配置不均衡，审判效率的边际效益递减

直观地看，专门法院对特定类型案件实行集中管辖和审理，是有助于降低成本的。比如知识产权专门法院实行集中管辖，对于发生在多地的侵权行为，可以避免当事人多地、多次诉讼，减轻权利人维权的成本负担。但是也要注意到这个问题的两面性。由于专门法院实行集中管辖，一方面迫使当事人到特定专门法院诉讼，会增加单个诉讼所消耗的资源和费用。这相对更有利于大企业，(29)参见前引，刘强文。而忽略了中小企业的司法救济成本问题，无形中降低了中小企业寻求司法救济的愿望，有损于公平对待方面的获得感。另一方面势必增加法官到外地调查取证和执行的工作量，同样会提高司法成本。(30)比如广州知识产权法院副院长吴振曾经表示，由于广州知识产权法院一审案件管辖范围覆盖广东省内除深圳市外的所有地市，这导致该院干警需奔赴全省各地完成保全、诉讼禁令、调查取证等各种事务，花费了办案团队的大量精力。参见《广州知识产权法院副院长吴振发布广州知识产权法院工作运行情况》，载“最高人民法院网”，http://courtapp.chinacourt.org/fabu-xiangqing-15369.html，最后访问日期：2020年11月17日。另外，专门法院管辖权与普通法院管辖权的划分并不总是很清晰的，隐含的管辖权争议也将消耗一定的司法资源。不仅如此，专门法院法官只审理特定类型案件，而案件分布的不均衡也可能带来法官工作量的不均衡，有时可能出现专门法院法官无案可办的情形。而知识产权专门法院数量的有限性，使专门审判的辐射范围难以有效满足技术创新活跃地区的司法需求。(31)参见《最高人民法院关于知识产权法院工作情况的报告》，载《人民法院报》2017年9月2日。这同样是没效率的表现。

(四) 政策导向与治理逻辑降低司法制度有效性

专门法院在推进国家发展战略中所扮演的角色，决定其在审理案件时必须考虑治理目标的实现，更多依据特定领域政策要求斟酌裁判决定。因此，政策等非法律因素很容易进入司法，并对司法裁判产生实质影响。其直接结果是法律的有效性减弱。而且，政策影响下的专门法院尽管在同一专门法院系统内能够保持司法统一，但与普通法院在法律适用上保持一致方面则存在龃龉，如此则留下整体司法统一与局部司法统一之间相冲突的隐患。

(五) 审判专业化内涵的“漂移”

有趣的是，在很多情况下，专门法院审判专业化所称的“专业”较之传统审判的专业性而言，概念内涵发生漂移，毋宁是“非法律专业化”，即对非法律专业的特别需求。如家事诉讼需要借助社会工作、心理疏导、社会调查等其他专业领域的力量，达到家事诉讼维系家庭关系和谐、保护未成年人身心健康等特别的诉讼目的。环境资源审判则多涉及污染原因与损害结果的因果关系判断、损害结果的计算、生态修复花费的预测等等科学技术事项的认定，不得不依赖鉴定机构与专家评估等。审判专业化对审判者的知识结构也提出新的“专业化”要求，要求法官成为双重(多重)专家——既是法律家又是科学家、社会心理学家……一般的理解是：审判者越专业，越能满足特殊领域专门化审判需要，越有助于实现治理目标。但是，任何法官的精力都是有限的，不可能成为多面手型专家。而且非法律专业技术的运用，或多或少需要淡化/弱化法律技术的作用，与法律的确定性与程序的安定性都不吻合。若不加以控制，非法律技术的大量侵入将给司法的可预见性造成冲击，乃至削弱司法的社会认同。

四、 专门法院建设的系统论思考

如前所述，地方政府和法院的利益驱动是影响专门法院建设的重要因素之一。此外，基于政绩考虑，某个专门法院建设的成功经验，亦会刺激其他法院的效仿冲动。如果缺乏科学的规划与顶层设计，多重因素影响下的专门法院建设可能落入非理性陷阱，导致布局不合理、不科学，脱离实际需要，造成宝贵的司法资源的严重浪费。如在贵州、江苏的环境资源法庭取得初步成效后，一些地方不顾本地实际情况盲目跟风，投入大量人力、物力建设专门环境资源法庭，现实中却是无案可办的空转状态。(32)参见孙佑海：《最高人民法院研究室副主任孙佑海：环保法庭真的无事可做吗?》，载《环境经济》2014年第9期；韩德强：《环境资源审判工作的现状分析及建议》，载《人民司法》2014年第19期；张式军：《环保法庭的困境与出路——以环保法庭的受案范围为视角》，载《法学论坛》2016年第2期。

为避免专门法院建设的无序，我们需要一种系统论思考，就是要从专门审判机构建设目标、专门审判机制、专门审判程序、专门审判团队等各个方面进行统筹论证，以保证专门法院布局合理、发展有序，专门审判机制符合司法规律，专门审判程序符合需要、可操作性强，专门审判队伍理论充实、综合素质高，以期建设中国特色的专门法院，打造现代司法制度的中国样本。这是一个有待充分展开的论题。限于本文论题，在此仅就专门法院在国家治理结构的位置和遵循司法规律方面做初步探讨。

(一) 找准专门法院在新型治理格局中的位置

专门法院的建设必须跳出地方及部门利益的羁绊，置于国家全面依法治国战略与深化司法体制改革的大格局中，紧扣国家治理能力现代化目标，通过顶层设计进行合理布局。在具体建设中，我们可以借鉴域外区域治理经验，将专门法院及其工作纳入法治下的共治新型治理结构中，坚持党的领导、政府协同，吸引社会组织、企业单位、公民个人及其他利益相关者共同参与，在人民代表大会这个公共平台上开展对话讨论，用公共理由作出决策，协同采取集体行动，对区域公共事务进行管理和处置，共同实现区域治理目标。为此，我们应当将专门法院建设规划纳入区域协作框架，发挥专门法院专业性、社会性、跨域性优势，整合社会力量与市场资源，实现治理能力现代化。这个思路在生态环境审判专门法院(庭)的建设方面显得尤为必要。环境治理是一项社会系统工程，单靠司法审判是无法实现的，需要全社会各方面的共同参与。《长江计划》要求长江流域各省市统筹系统治理，坚持“两手发力”，推进“三水共治”，突出“四源齐控”，深化“五江共建”，完善“政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与”的生态环境保护机制。该计划明确了长江保护修复的目标任务与时间表，具体分解到各级地方政府职能部门。其中，在严格执法监督任务中，要求人民法院等政法单位共同参与，“建立健全跨部门、跨区域突发环境事件应急响应机制和执法协作机制，加大生态环境执法力度……健全行政执法与刑事司法、行政检察衔接机制，完善信息共享、案情通报、案件移送等制度”。《环境治理意见》要求建立生态环境保护综合行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，探索建立“恢复性司法实践+社会化综合治理”的审判结果执行机制。这为环境资源专门法院建设提供了基本思路。江苏环境资源审判“9+1”机制在推进区域治理的共治格局方面迈出了一步。审判“9+1”机制是按江苏省政府对江苏生态功能区的划分方案，以生态功能区和江河湖泊流域为单位，设立9个环境资源法庭，加1个南京环境资源庭，在跨区划管辖基础上对环境资源类案件实行集中受理，着手建立法院内部协作、外部联动工作机制：① 内部协作机制，即在“9+1”法庭管辖区域所涉及的各基层法院之间建立起跨区域立案协作、巡回审判协作、执行司法协作关系；② 外部联动机制，即法院与所在地党委政府职能部门、检察院、律师之间建立起联合行动机制，共同商议、联合发布生态环境资源协同保护意见及实施办法，相互配合采取行动。未来环境资源专门审判机构的发展，还需要进一步探索在全流域范围内构建区域协作与国际协作机制，主动参与区(省)际与国际规则建构，通过对话解决管辖与法律适用冲突问题，逐步统一司法保护的实体标准与程序规范，在实现环境资源治理目标上发挥实效。

(二) 防止专门法院审判权地方化、行政化运行

如果把新一轮专门法院建设视为司法体制改革的一个环节，那么去地方化和去行政化改革就是专门法院建设的题中之意。专门法院管辖权跨区划的制度安排无疑是非常契合司法去地方化改革目标的，但对地方壁垒的顽固性要有足够的心理准备和预案，同时需要警惕专门法院审判权在特定领域的集中程度过高，以及在贯彻落实政策方面的政治要求高而可能成为司法行政化的新温床。为此，未来专门法院建设一方面要坚持内设机构扁平化，尽可能减少内部的行政层级与管理岗位职数，着力扶植专业化审判团队的建设；另一方面应严格按照审级制度原理处理上下级法院关系，努力发挥审级制度在统一法律适用和政策指导方面的作用，避免用请示汇报、视察指示等方式解决审判业务问题。

(三) 专门化审判要遵循司法规律

专门法院承载着专项治理功能，追求特定的政策或伦理价值目标，因而提倡一些独特的司法目的和司法理念，允许程序简化与变通，但遵循司法规律是万变不离其宗的要求。“通过法律的判断”是第一位的司法规律。专门法院最为普遍的难题就在于：如何在依法裁判前提下，把公共政策、家庭伦理、利益平衡、成本收益等实质性因素融入司法裁判，如何既要确保国家治理目标实现，又让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。换句话说，如何保证司法的形式理性与实质理性的统一。本文认为，只有经由程序，才能让法律的形式理性与实质理性完美地统一于司法之中。

作为一种中立价值生产装置，程序的本质是把实质争议转化为单纯的技术问题，从而让最终的结论或决定看上去是纯粹的技术处理(即中性的价值结果)，让每一个参与者都觉得自己的诉求得到了足够的尊重与参酌，即便败诉的一方也更容易接受这样的结果。程序整合法律形式依据与实质理由的动力机制是“实践—反思理性”。只要程序是有效的，诉讼主体会根据其所获得的信息和对方的理由反思自己提出的解决方案，根据具体情境进行利弊权衡，适时调整策略，找寻既符合法律形式条件，又满足特定的实质性理由的法律适用方案。程序整合法律的形式与实质依据的关键是说理论证。程序的正当化是指用足够的理由和说服技术来使程序结果获得正当性的过程。在以当事人陈述、辩论为主要互动形式的诉讼过程中，法律规定和来自法律之外的诸如伦理、道德、成本收益、实用性等等实质性因素，都有可能被当事人作为理由引入论辩过程。最终，实体法规范的一般规定与具体案件要件事实的特殊性都将得到充分的考量。程序因此发挥着“扬弃形式理性和实质理性的反思理性”作用，(33)参见季卫东：《法律程序的形式性与实质性：以对程序理论的批判和批判理论的程序化为线索》，载《北京大学学报》(哲学社会科学版)2006年第1期。有助于缩小当事人主张与抗辩意见的距离，促成妥协与合意，即“重叠共识”——哪怕是浅层次、窄范围的共识。如果法官用此共识为理由作出裁判就更容易获得各方认同，并内化为自觉的约束力。

专门化审判尤其要注重在以下两个方面发挥程序的保障作用。第一，经由程序维护法律权威，实现司法统一。在与专门法院审理的特定类型案件相适应的特别诉讼程序设计问题上，既要充分考虑专门法院审判专业特征，更要注重维护司法统一与法律权威。实体审理要把准司法制度目的与政策目标的关系，在保证法律有效性、维护法律权威的前提下，发挥司法沟通理性，保障各方主体充分参与，运用陪审制，在汇聚不同意见的前提下，论证法律与政策的共同点，通过裁判说理实现法律与政策的统一。在审级上，专门法院应当以一审法院为主，二审原则上采用越级上诉，避免因为二审法院层级过低而消解专门法院跨区划的优势。第二，经由程序防止专业领域成为司法的“不毛之地”。专门法院审判的案件大多涉及专业技术事项。典型如知识产权案件，争议事实涉及大量科学技术与专业知识，天然地对专家系统和专业设备有很高的依赖度。引入专家，借助其知识、技能和设备解决科学技术事项和司法判断难题成为专门法院审判的常态做法。上述做法在专门化审判实践中的确发挥了一定的积极作用，为法官解决了不少技术难题。但是，不知不觉中，专业技术领域的审判大有以专家的科学判断取代法官的法律判断的危险。而且技术专家在诉讼程序中的地位不够明确，其提供的专业意见的法律性质也不太清晰。更重要的是，法官在听取专家意见时缺少当事人的参与，无法保障当事人的质证、辩论权，专家意见变相成为“司法认知”的来源，其程序的正当性难免受到质疑。在没有明确的程序规则约束的情况下，这些咨询活动很可能成为司法公开的死角。能够避免专业技术领域成为司法的“不毛之地”的只有程序。换句话说，如何在最大限度地帮助法官克服技术与专业知识难题的同时，确保当事人平等、充分、有效地行使程序权利成为专门法院诉讼程序设计的关键。在这个问题上，法官首先要清楚地认识到，法官永远不会成为科学家，法庭不是科学实验室，司法判断的对象也不是事物的科学性。无论案件事实是否包含专业技术因素，法官都是借助证据判断案件事实的。因此，法官的核心任务是认定证据材料的证据能力与证明力。而证据能力与证明力的判断依据或标准不是科学性，而是法律规定的真实性、关联性与合法性等法律标准，以此为准心听取当事人举证、质证意见，法官是能够形成内心确信的。当然，在这个过程中专家可以发挥很大作用，可能以专家辅助人、专家证人或技术调查官的身份进入司法，所提供的意见分别属于当事人陈述(质证意见)、证人证言、法庭调查取得的证据，分别按照相应的证据规则发挥证据作用。因此，在审判实务中，应当准确区分专家的身份，准确适用相应的程序规则，保障其依法享有的诉讼权利。同时，要严格限制法官在法庭外直接向技术专家咨询意见。只有属于自然规律的事项，专家咨询意见才能按照司法认知直接认定；否则应当按照正当程序要求，保障当事人质证和反驳的权利。

五、 结 语

我国专门法院从“条块”治理走来，在国家治理格局调整中被改革，在治理能力现代化进程中获得新的发展机遇。审判专业化虽然是专门法院建设的重要理由，在局部还可能是关键因素，但显然不是决定性的因素。此外，地方治理目标与司法资源供给能力、法院与法官自身利益追求等因素，也会在局部影响专门法院的建设。专门法院采取特定类型案件集中管辖与集约化审判，有助于特定领域公共政策的落实与治理目标的实现。但治理目标导向与政策逻辑可能牵引专门法院的审判偏离司法规律。专门化审判反过来对政策也有形塑作用，可能导致政策的实施偏离最初的目标。为避免专门法院建设陷入盲目无序的状态，浪费宝贵的司法资源，需要在系统论指导下进行顶层设计和仔细论证。进一步完善专门法院建设，应当将其置于国家治理体系与治理能力现代化的全局中进行考量，加强顶层设计。专门法院应当以初审法院为主，以“法治下的共治”为基本框架，借鉴域外区域治理经验，利用跨域优势，发挥专门法院在特定区域政府与社会的纽带作用，通过裁判活动搭建共治共享平台，助推区域治理能力现代化。同时，专门化审判要遵循司法规律，使特别程序与普通诉讼程序有序对接，保证法律与程序的有效性，不断提高司法公信力。