最高人民检察院内设机构改革述评

王凤涛

2018年12月4日，中央正式印发《最高人民检察院职能配置、内设机构和人员编制规定》。最高人民检察院党组立即着手实施改革工作。同年12月24日，最高人民检察院原业务部门的检察官、检察辅助人员和司法行政人员全部重新调整分配到第一至第十检察厅，按照新的检察权运行和检察职能行使机制开展工作。(1)参见姜洪：《最高检组建十个业务机构 突出系统性整体性重构性》，载《检察日报》2019年1月4日。2019年1月3日，国务院新闻办公室召开新年首场新闻发布会，最高人民检察院检察长、首席大检察官张军介绍了最高人民检察院改革内设机构、全面履行法律监督职能有关情况并答记者问。(2)参见《国新办举行2019年首场新闻发布会 最高检领导就内设机构改革答记者问》，载《检察日报》2019年1月4日。最高人民检察院内设机构改革正式拉开帷幕。这次内设机构改革被视为最高人检察院恢复重建以来规模最大、调整最多、影响检察全部职能发挥的一次改革。(3)参见《内设机构改革势在必行恰逢其时》，载《检察日报》2019年1月7日。回顾最高人民检察院此次内设

机构改革，深刻领会内设机构改革基本内容，细致发掘诸多的改革推动因素，认真梳理改革取得的重大成就，展望内设机构改革的未来方向，对于做好内设机构改革方案实施工作，进而完善中国特色社会主义检察制度具有启发意义。

一、 最高人民检察院内设机构改革的基本内容

最高人民检察院内设机构改革既涉及检察业务部门，也涉及综合管理部门和综合部门，但以检察业务部门改革为主。在改革内容上，针对不同检察部门的实际和检察职能履行的需要，对于刑事检察机构、民行检察机构、公益诉讼检察机构和未成年人检察机构以及综合管理部门和综合部门分别采取了相应的改革策略。

一是重塑刑事检察机构。将侦查监督厅、公诉厅、公诉二厅、刑事执行检察厅等四个刑事检察厅以及刑事申诉检察厅的相关刑事申诉案件的办理职能，检察机关对司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等14个罪名案件的侦查职能，重塑为负责普通刑事犯罪案件的第一检察厅、(4)第一检察厅为普通犯罪检察厅。负责对法律规定由最高人民检察院办理的除第二、三、四检察厅承办案件以外的刑事案件的审查逮捕、审查起诉、出庭支持公诉、抗诉，开展相关立案监督、侦查监督、审判监督以及相关案件的补充侦查；办理最高人民检察院管辖的相关刑事申诉案件。负责重大刑事犯罪案件的第二检察厅、(5)第二检察厅为重大犯罪检察厅。负责对法律规定由最高人民检察院办理的危害国家安全、公共安全犯罪，故意杀人、抢劫、毒品等犯罪案件的审查逮捕、审查起诉、出庭支持公诉、抗诉，开展相关立案监督、侦查监督、审判监督以及相关案件的补充侦查；办理最高人民检察院管辖的相关刑事申诉案件；负责死刑复核法律监督工作。负责职务犯罪案件的第三检察厅、(6)第三检察厅为职务犯罪检察厅。负责对法律规定由最高人民检察院办理的国家监察委员会移送职务犯罪案件的审查逮捕、审查起诉、出庭支持公诉、抗诉，开展相关审判以及相关案件的补充侦查；办理最高人民检察院管辖的相关刑事申诉案件。负责经济金融犯罪案件的第四检察厅(7)第四检察厅为经济金融犯罪检察厅。负责对法律规定由最高人民检察院办理的破坏社会主义市场经济秩序犯罪案件的审查逮捕、审查起诉、出庭支持公诉、抗诉，开展相关立案监督、侦查监督、审判监督以及相关案件的补充侦查；办理最高人民检察院管辖的相关刑事申诉案件。以及负责刑事执行检察和司法人员职务犯罪侦查工作的第五检察厅(8)第五检察厅为刑事执行检察厅。负责对监狱、看守所和社区矫正机构等执法活动的监督，对刑事判决、裁定执行、强制医疗执行、羁押和办案期限的监督，羁押必要性审查；办理罪犯又犯罪案；负责对法律规定由最高人民检察院办理的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正犯罪，以及按照刑事诉讼法规定需要由人民检察院直接受理的其他重大犯罪案件的侦查。等五个刑事检察厅。二是分设民行检察机构。将民事行政检察厅拆分为负责民事检察工作的第六检察厅(9)第六检察厅为民事检察厅。负责办理向最高人民检察院申请监督和提请抗诉的民事案件的审查、抗诉；承办对最高人民法院民事诉讼活动的法律监督，对审判监督程序以外的其他民事审判程序中审判人员的违法行为提出检察建议，对民事执行活动实行法律监督；开展民事支持起诉工作；办理最高人民检察院管辖的民事申诉案件。和负责行政检察工作的第七检察厅。(10)第七检察厅为行政检察厅。负责办理向最高人民检察院申请监督和提请抗诉的行政案件的审查、抗诉；承办对最高人民法院行政诉讼活动的法律监督，对审判监督程序以外的其他行政审判程序中审判人员的违法行为提出检察建议，对行政执行活动实行法律监督；办理最高人民检察院管辖的行政申诉案件。三是增设公益诉讼检察机构和未成年人检察机构。根据公益诉讼检察工作和未成年人检察工作的需要，设立负责公益诉讼检察工作的第八检察厅(11)第八检察厅为公益诉讼检察厅。负责办理法律规定由最高人民检察院办理的破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的民事公益诉讼案件，生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域的行政公益诉讼案件，侵害英雄烈士姓名、肖像、名誉、荣誉的公益诉讼案件；负责对最高人民法院开庭审理的公益诉讼案件，派员出席法庭，依照有关规定提出检察建议；办理最高人民检察院管辖的公益诉讼申诉案件。和负责未成年人检察工作的第九检察厅。(12)第九检察厅为未成年人检察厅。负责对法律规定由最高人民检察院办理的未成年人犯罪和侵害未成年人犯罪案件的审查逮捕、审查起诉、出庭支持公诉、抗诉，开展相关立案监督、侦查监督、审判监督以及相关案件的补充侦查；开展未成年人司法保护和预防未成年人犯罪工作。四是整合职能调整或交叉重叠检察机构。对于所行使的检察职能已经调整或职能存在交叉重叠的检察机构进行撤并。(1) 将控告检察厅和刑事申诉检察厅的申诉案件受理职能合并为负责控告申诉检察工作的第十检察厅。(13)第十检察厅为控告申诉检察厅。负责受理向最高人民检察院的控告和申诉；承办最高人民检察院管辖的国家赔偿案件和国家司法救助案件。(2) 司法体制改革领导小组办公室整合到法律政策研究室。(14)法律政策研究室负责调查研究国家公布的与检察工作有关的法律、法规、政策的执行情况，提出意见和建议，承办有关检察工作法律案的起草和相关法律法规的修改研究论证工作；承办涉及检察工作的司法协助协定、引渡条约、国际公约等文本草案的研究、谈判工作；指导并组织开展检察理论研究工作，对检察工作适用法律问题提出司法解释意见；负责司法体制改革综合协调相关工作；承担最高人民检察院检察委员会日常工作；承担最高人民检察院对台事务工作。(3) 将新闻办公室与办公厅合并为办公厅(新闻办公室)。(15)办公厅(新闻办公室)负责机关文电、会务、机要、档案、保密等工作；协助院领导处理检察政务，组织协调院重要工作部署、重大决策的贯彻实施；起草审核相关文件文稿，管理秘书实务，处理检察信息，编发内部刊物；负责人大代表联络工作和特约检察员联系工作；负责领导同志批办事项督查工作；指导、协调、管理全国检察机关新闻宣传和舆论引导工作。(4) 巡视工作领导小组办公室与检务督察局合并为检务督察局(巡视工作领导小组办公室)。(16)检务督察局(巡视工作领导小组办公室)承担对各级检察机关执行法律、法规和最高人民检察院规定、决定的情况进行督察；承担检察官惩戒委员会的具体工作；承担内部审计工作；负责研究制定检务督察工作有关政策；承担最高人民检察院党组巡视工作领导小组日常工作。(5) 撤销铁路运输检察厅，其相关部分职能由其他检察业务厅继续行使。

办公厅(新闻办公室)、政治部、国际合作局、计划财务装备局、机关党委和离退休干部局等六个内设机构(17)政治部负责本部门本系统思想政治工作和组织人事工作。政治部内设干部部(保留警务部牌子)、宣传部、干部教育培训部、办公室。案件管理办公室负责案件的统一受理流转、办案流程监控、涉案财物监管、法律文书监管、案件信息公开；统一组织办案质量评查、业务考评和业务统计分析研判；组织指导人民监督员工作；负责业务信息化需求统筹，指导全国检察机关统一业务应用系统的应用。国际合作局承担全国检察机关的对外交流合作和有关国际司法协助；承担全国检察机关与香港、澳门特别行政区联系协助工作；承担全国检察机关涉外个案协查工作的管理；承办最高人民检察院与外国检察机关合作协议或议定书的文本起草、谈判及签订等对外协调、管理工作。计划财务装备局制定实施检察机关财务和装备规划，编制最高人民检察院支出规划和部门预决算；负责最高人民检察院本级财务管理、国有资产管理、政府采购等工作。机关党委负责机关和在京直属单位的党群工作。离退休干部局负责离退休干部工作。整装再出发，职能变化不大，各自发挥相应职能。

最高人民检察院内设机构改革后，设置第一至第十检察厅等十个检察业务部门，设置办公厅(新闻办公室)、政治部、设置法律政策研究室、案件管理办公室、国际合作局、检务督察局(巡视工作领导小组办公室)、计划财务装备局、机关党委和离退休干部局等九个综合行政管理部门或综合业务部门，共设置十九个内设机构。

二、 最高人民检察院内设机构改革的推动因素

检察机关内设机构是检察权运行的载体，内设机构设置体现检察职能的要素，关乎检察职能的实现。最高人民检察院是最高检察机关，领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作。最高人民检察院内设机构改革对于地方检察院而言具有示范和指导意义，是多重因素共同推动的结果。

(一) 表层因素：内设机构的错综复杂

最高人民检察院与地方各级检察院、东中西部检察机关、同一地域不同省份检察机关，同一省份省、市、县三级检察院，以及同级检察院之间的内设机构数量、名称、职能各不相同。各级检察机关内设机构设置可谓五花八门。2016年8月，中编办和最高检联合下发《省以下人民检察院内设机构改革试点方案》，地方检察机关内设机构改革探索正式启动。地方检察机关内设机构改革试点虽然积累了一定经验，但同时也发现了一些问题。从各地内设机构改革进度看，部分地方检察机关未将内设机构改革作为“必答题”，而是看作“选择题”，采取“可答可不答的不答”的策略，导致各地内设机构改革进度不一。从各地内设机构改革层级看，有的分步实施，先在第一批司法体制改革试点基层检察院试点，然后在部分市级院试点，最后结合两级院的试点探索逐步在全省(区、市)推开，也有的是同时在省、市、县三级院中的两级或全省推开，但都将基层院作为改革的重点，省、市两级院内设机构改革力度则相对有限。从各地内设机构改革重心看，很多地方对于内设机构改革方向和内在逻辑把握不准，纠结于内设机构的数量和名称，怎样把内设机构合并得数量少一些，名称规整得时髦一些，似乎成了很多地方内设机构改革的重点。为了追求内设机构数量的减少，甚至将完全不相关的检察部门合并在一起。机构设置不合理、名称不统一、运行不规范问题，已经困扰、影响和制约了检察业务工作的开展。(18)参见郑赫南：《“重塑性”变革是如何出炉的：最高检机关内设机构改革侧记》，载《检察日报》2019年1月15日。检察机关机构改革试点情况，使得各地检察机关逐渐认识到内设机构规范统一的重要性，普遍希望从顶层设计进行统一规范。这就要求最高人民检察院以上率下统筹推进四级检察院机构改革，(19)参见前引③，《检察日报》文。在这种情况下，最高人民检察院内设机构改革方案应运而生。

(二) 直接因素：检察职能的重大调整

国家监察体制改革之前，由检察机关行使职务犯罪侦查权。尽管宪法对于检察机关的定位是国家的法律监督机关，并不局限于刑事法律监督领域，但实践中检察机关职能履行实际以刑事检察为主。检察工作重心集中在两个方面：在侦查环节，职务犯罪侦查是重中之重。在机构设置上，行使侦查职能的“反贪污贿赂局”(反贪)和“反渎职侦查局”(反渎)成为检察机关的拳头部门。(20)“反贪局”比其他内设机构高半格，反贪局局长担任检察院党组成员，有的地方由副检察长兼任。在审查起诉环节，公诉职能则举足轻重，成为检察机关紧随“反贪”“反渎”部门的核心业务部门。刑事检察职能在法律监督活动中占据较大比重，与之相应，刑事检察部门在内设机构设置上一枝独秀。比如，最高人民检察院就设置有反贪污贿赂总局(下设反贪一局、反贪二局、反贪三局和反贪四局)和侦查监督厅、公诉厅、公诉二厅(死刑复核检察厅)、刑事执行检察厅、刑事申诉检察厅等五个刑事检察厅。无论从机构、编制还是人员配备上看，刑事检察都可谓兵强马壮，与之相比，民事检察、行政检察和公益诉讼检察职能则相对薄弱，这三大检察职能均由民事行政检察厅行使，在机构、编制和人员配备上都无法与刑事检察职能相提并论。未成年人检察职能也没有成立专门的检察业务厅，相关职能由未成年人检察工作办公室这样一个临时机构行使。国家检察体制改革之后，检察机关职务犯罪侦防部门转隶监察委员会，过度依赖刑事检察造成的法律监督职能履行不全面、不充分、不平衡的问题暴露无遗。职务犯罪侦防部门转隶监察委员会，对检察机关而言既是挑战也是机遇。挑战在于，检察机关传统意义上所倚重的部门转隶后，检察机关需要重塑自身的机构与职能。机遇在于，这为检察机关回归宪法定位提供了契机。在这种情况下，通过改革内设机构实现法律监督工作的全面平衡充分发展，就成为最高人民检察院工作的当务之急。

(三) 深层因素：司法责任制全面推行

在司法责任制改革推行之前，刑事检察职能是检察机关法律监督工作的重心。在司法行政化色彩浓厚的情况下，需要通过层层请示和逐级审批强化内部监督和管理，对刑事检察机构进行“切段式”设置恰恰满足了这种需要。每一段检察权对应设置一个内设机构，每个内设机构行使的检察权都是不完整的，在形式上容易形成一种“负责部门越多，内部监督越有力”的误解。党的十八大以来，党中央高度重视司法体制改革，党的十八届三中全会和十八届四中全会将完善司法责任制作为重要改革任务进行部署，以有效解决“审者不判、判者不审”的突出问题。2014年在7个省市先行试点，2015年扩大到18个省市区，2016年在全国普遍开展，司法责任制改革按照改革时间表和路线图顺利推进，2017年已全面推开司法责任制等改革。至此，检察官、检察辅助人员、司法行政人员三类司法人员各归其位、各司其职，坚持“谁办案谁负责”，检察官依法对案件质量终身负责的格局已经基本形成。随着司法责任制改革深入推进，司法办案专业化要求越来越高。检察机关原有内设机构的设置与新型办案机制之间的矛盾日益凸显。(21)参见前引，郑赫南文。在司法责任制改革前通过切割刑事检察权来设置内设机构来满足司法机关内部监督和行政化管理需要的做法，已经不符合全面落实司法责任制改革的需要，也失去了赖以生存的土壤。检察权“切段式”设置所形成的办案过程分段、办案标准分段，导致检察官缺乏专业化的办案能力，(22)参见前引③，《检察日报》文。与司法责任制的要求不相符合。通过内设机构改革提高司法专业化水平，成为落实司法责任制的必然要求。

(四) 根本因素：司法需求的深刻变化

中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民的美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求也日益增长。(23)参见习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利：在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第11页。这就要求检察机关按照党的十九大报告中提出的任务，在新时代满足人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的更高水平的司法需求。(24)参见前引②，《检察日报》文。但检察机关内设机构的设置与人民群众的司法需求还不相适应。比如，刑事检察机构分割设置，将一个完整的刑事检察权切割为“侦查”“侦监(批捕)”“公诉”“刑事执行监督”若干部分，极大增加了检察权的运行成本。再如，民事、行政和公益诉讼检察部门笼统设置，最高人民检察院和省级检察院民事、行政和公益诉讼检察基本上合而为一，市级检察机关的民事、行政和公益诉讼检察部门多与其他检察部门合并办公，大部分基层检察机关都没有单独的民事、行政和公益诉讼检察业务部门，民事、行政或公益诉讼检察工作与人民群众的需求还有很大差距。最高人民检察院推进内设机构改革，就是要形成与时代大势相适应的内设机构体系，满足人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的更高需求，提供符合人民群众需要的检察服务，(25)参见前引③，《检察日报》文。满足人民群众在新时代的司法需求。

三、 最高人民检察院内设机构改革的重大成就

最高人民检察院内设机构改革实现了检察权运行模式、检察官角色和检察职能的重塑，有助于落实司法责任制、节省司法资源、加强监督制约和强化保障人权，对于检察机关更好地发挥法律监督职能将产生积极推动作用。

(一) 检察权：从“切段式”到“三位一体”

在权力运行模式上，最高人民检察院的检察权长期采用“切段式”设置模式，这在刑事检察权的配置上体现尤为明显。刑事检察权被切割为侦查权、侦查监督权、公诉权、刑事执行监督权、刑事申诉监督权等数段，每段检察权在权力属性上自成一体，在机构设置上各自独立，在职能分工上交叉重合。一个完整的检察权被切割得支离破碎，形成层层内部权力壁垒，难以形成制度合力。尤以侦查监督权与公诉权为甚。批捕由侦查监督部门检察官负责，审查起诉由公诉部门检察官负责。检察官的大量精力耗费在做重复性劳动和内部沟通协调上，严重阻碍了检察权的顺利运行和整体效能的发挥。最高人检察院内设机构改革后，改变了刑事检察权的“切段式”设置模式，通过将整个检察权进行重新优化整合，形成完整的刑事检察权。

(二) 检察机构：从“畸轻畸重”到“均衡设置”

最高人民检察院内设业务机构设置存在“畸轻畸重”问题。在本轮内设机构改革前，刑事检察机构设有5个厅，编制140多人，民事检察、行政检察、公益诉讼检察三项职能仅设一个厅，编制30余人。(26)参见史兆琨：《因势而谋继往开来的“全面重塑”：最高检恢复重建以来内设机构改革变迁启示录》，载《检察日报》2019年1月15日。刑事检察机构按照切割刑事检察权的模式设置，每段刑事检察权都要设置相应的内设机构，分别设置刑事侦查、侦查监督、公诉、刑事执行检察、刑事申诉检察等若干检察部门，检察权切割得越零碎，刑事检察机构就越多。民行检察部门根据案件性质设置，按照民事案件和行政案件的案件性质设置检察部门且采用民行合署模式。未成年人检察部门按照案件类型设置，未成年人案件无论是民事案件还是刑事案件均由未成年人检察部门管辖。刑事检察机构的切割设置导致刑事检察部门在机构数量、规模和人员配备上远超过其他业务部门。最高人民检察院本轮内设机构改革主要根据案件性质和案件类型设置业务部门，改变了内设机构设置畸轻畸重的局面，更加注重刑事、民事、行政和公益诉讼检察部门的均衡设置。

(三) 检察官：从“残缺不全”到“完整无缺”

检察权的切段导致了检察官的不完整性，每位检察官只负责检察工作的一个环节，受办案环节的局限，检察官只能关心自己负责的那一段职能。出庭几乎成了公诉部门检察官的专利，这导致除承担公诉职能的检察官外，大量检察官没有出庭的机会，不熟悉整个诉讼流程，不了解需要重点掌握的业务知识，也没有动力去学习庭审中需要的检察业务。久而久之，检察官知识储备碎片化、办案能力单一化、庭审流程陌生化，很多检察官甚至畏惧出庭，这不利于培养革命化、正规化、专业化、职业化检察队伍和检察人才。本轮内设机构改革后，从引导侦查到批捕再到公诉，一件案件从提前介入到进入检察机关再到诉出去，再到刑事申诉检察，都由同一名检察官负责。如此一来，无论是刑事检察部门、民事检察部门、行政检察部门还是公益诉讼检察部门的检察官，每名检察官都有出庭的机会，可以得到全方位的锻炼和业务能力的提升，都是完整意义上的检察官，都可能成为在自己业务领域顶级的法治人才，从而极大地提高检察官队伍的革命化、正规化、专业化、职业化水平。

(四) 检察职能：从“唯刑论”到“全面法律监督”

检察职能是坚持“唯刑论”还是实行“全面法律监督”，自20世纪50年代后期起在理论上一直有不同见解，(27)参见王桂五：《王桂五论检察》，中国检察出版社2008年版，第385页。在实践中表现为以刑事检察为重心。(28)以至于很多法律人一提到检察院就将其视为刑事检察机关，甚至很多检察院工作人员潜意识中也存在这种错误认知。但刑事检察终究无法涵盖法律监督职能的全部，民事检察、行政检察和公益诉讼检察功能日趋凸显。从法院的案件数量上看，民事案件往往能够达到法院案件总量的绝对多数，刑事案件只占其中的一小部分。(29)2018年，最高人民法院受理案件34794 件，审结31883 件，地方各级人民法院受理案件2800 万件，审结、执结2516.8 万件。其中，各级人民法院审结一审刑事案件119.8 万件。参见周强：《最高人民法院工作报告：二〇一九年三月十二日在第十三届全国人民代表大会第二次会议上》，载《人民日报》2019年3月20日。检察机关受理的民事申诉信访案件量已经超过刑事申诉信访案件量，在信访案件总量中的占比上升趋势明显。(30)参见前引，史兆琨文。本轮内设机构改革改变了检察机关刑事、民事检察、行政检察、公益诉讼检察配置模式不统一的局面，改变了检察机关以刑事检察为重心导致的刑事检察一股独大而民事检察、行政检察和公益诉讼检察偏居一隅的现象，形成了刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察“四位一体”和全面协调充分发展的检察格局，使检察机关真正回归法律监督机关的宪法定位。

(五) 司法责任：从“无从追究”到“终身负责”

在每个检察官只负责刑事侦查、批捕、审查起诉、出庭公诉、刑事执行监督、刑事申诉监督等程序一个环节的情况下，理论上检察官对自己负责的那部分事项负责，实际上每个环节检察官对自己的行为对最终案件结果的影响及其内在的因果关系模糊不清。负责批捕的检察官会认为自己只是负责批捕不负责起诉，负责公诉的检察官会认为自己只是负责公诉不负责批捕，以此类推，各环节参与案件的检察官只承担“一段”司法责任，似乎人人有责，但人人有责的结果往往是人人无责，最终难以追究办案人员在冤假错案中的司法责任。本轮内设机构改革后，一类刑事检察业务，由同一个机构、办案组和主办检察官办到底，负责批捕的检察官同时负责审查起诉，(31)参见姜洪：《全面贯彻习近平总书记重要讲话精神 推动各项法律监督工作全面协调充分发展》，载《检察日报》2019年1月18日。每个检察官在案件结果中发生的作用和应当承担的责任一目了然。完整的检察权对应着完整的司法责任，一旦发生冤假错案可以顺藤摸瓜，查明和追究相关责任人的司法责任，不存在推诿扯皮、推卸责任和法不责众的问题，从而真正将司法责任制落到实处。

(六) 司法资源：从“重复劳动”到“优化配置”

在批捕、审查起诉、公诉、刑事执行监督、刑事申诉等检察职能由侦监、公诉、刑事执行、刑事申诉等多个部门的多名检察官分别执行的情况下，很多前后相继的审查活动在形式上没有交集。这就导致前一位检察官做过的有些工作，后一位检察官在履职过程中还要重复一遍，大量重复劳动。比如，负责批捕的检察官以较低的证明标准审查的证据，负责公诉的检察官还要以较高的证明标准再审查一遍，负责批捕的检察官讯问过的犯罪嫌疑人，负责公诉的检察官可能还要重复讯问。由于多数案件并不属于疑难复杂的刑事案件，很多出于办案考量的重复劳动更显多余，造成司法资源的浪费。本轮内设机构改革后，一类案件由一个机构、一个办案组、一名检察官负责，统一履行立案监督、侦查监督、审查逮捕、审查起诉、出庭支持公诉、补充侦查、审判监督以及办理相关案件的申诉等职能，(32)参见前引，史兆琨文。内设机构改革后这些检察职能不再由多个部门的多名检察官分别进行，而是由同一个部门的同一名检察官负责，不但节省了司法资源和检察官的办案时间，而且提高了办案效率、优化了司法资源配置。

(七) 内部制约：从“名不副实”到“名副其实”

刑事检察职能切割为数段并由不同的内设机构行使，特别是批捕和公诉分别由侦监部门和公诉部门行使，由两名检察官负责，这被视为“双重监督”的具体形式。“双重监督”在理论上追求的是内部监督制约，但监督效果却并不理想。监督的效果与监督者的数量并不必然成正比，所谓“一个和尚挑水喝，两个和尚抬水喝，三个和尚没水喝”，两个人分别进行监督并不必然比一个人集中监督更好。实践也证明，“捕诉分离”很容易造成批捕与公诉两个部门的办案流程“你捕你的，我诉我的”，互不通气的情况。很多地方检察机关包括最高人民检察院两个部门往往都是由同一位副检察长分管，不难想象这个内部制约的效果会怎样。(33)参见前引②，《检察日报》文。这样的内设机构设置模式，监督制约有限却内部耗损严重，分工有余而配合不足，白白增加了检察权运行的沟通协调成本。本轮内设机构改革后，批捕和公诉由同一个部门的同一名检察官行使，这仍然是前后相继的两项权力，并不意味着批捕就被公诉吞并了，或监督环节减少了，监督环节并没有丝毫的减少。只是行使批捕权的检察官同时承担这个案件的公诉职能，批捕与公诉两项权力还是分别行使，因此仍然是对侦查活动进行双重监督，不但不会导致监督力度削弱，反而因为节省了不同部门之间的沟通协调成本，实现了“1+1>2”的效果。

(八) 侦查监督：从“前后脱节”到“无缝衔接”

刑事侦查监督是检察机关法律监督职能的重要载体。(34)参见沈丙友：《公诉环节的侦查监督功能探究》，载《深化依法治国实践背景下的检察权运行：第十四届国家高级检察官论坛论文集》，2018年。内设机构改革前，侦查监督部门和公诉部门均承担着一定的侦查监督职能。(35)参见高扬捷等：《侦查监督阶段证据收集指引研究》，载《深化依法治国实践背景下的检察权运行：第十四届国家高级检察官论坛论文集》，2018年。侦查部门的侦查监督职责主要体现在立案监督、侦查活动监督和审查逮捕，(36)参见方洁等：《改革背景下侦查监督工作的发展与完善》，载《深化依法治国实践背景下的检察权运行：第十四届国家高级检察官论坛论文集》，2018年。公诉部门的侦查监督职责则主要体现在审查起诉环节。(37)参见前引，沈丙友文。由于侦监和公诉部门各干各的，难以实现信息的实时共享。侦查监督部门完成逮捕申请的审查后，无论是否决定批捕其任务都已完成，到侦查机关将案件移送审查起诉还有一段时间。虽然根据刑事诉讼法第94条的规定，公安机关如果发现对犯罪嫌疑人、被告人采取强制措施不当的，有权撤销或者变更。公安机关释放被逮捕的人或者变更逮捕措施的，应当通知原批准的人民检察院。但实践中公安机关并不总是通知或及时通知检察机关，这时不仅侦监部门并不知情也不关心后续环节，而且，只要公安机关还没有将案件移送审查起诉，公诉部门通常同样无从知晓相关情形，无法及时进行监督，这段时间很容易出现监督空白。本轮内设机构改革后，批捕和公诉由同一名检察官行使，实现了批捕和公诉两个阶段信息享有者的合二为一。检察官对于不批捕的案件的具体情况都有清晰的把握，对于那些应当移送审查起诉，而侦查机关并未移送或者侦查机关移送审查起诉时发现其随意变更强制措施而未通知或未及时通知的，都可以进行实时监督，从而实现批捕与公诉两个环节侦查监督的无缝衔接。

(九) 引导侦查：从“力不从心”到“游刃有余”

在本轮内设机构改革前，承担批捕职能的检察官采用的证明标准低于公诉标准，而且并不出庭公诉，不了解法庭对案件证据的要求，更不具有形成比侦查机关更高业务素养的条件，很难具备较强的引导侦查能力。即便提前介入案件侦查，由于掌握的证明标准较低，负责批捕的检察官认为符合证明标准的证据，到了公诉阶段往往达不到法定的证明标准，难以给侦查机关提出富有建设性的意见，侦查机关自然不会太在意提前介入案件侦查的检察官给出的侦查建议，因此负责批捕的检察官在侦查阶段基本处于边缘状态。本轮内设机构改革后，负责批捕的检察官同时是出庭支持公诉的检察官，对于法庭对证据的审查和认定了如指掌，可以极大提高检察官的业务素养，与侦查机关相比，在证据收集、甄别、认定上技高一筹，从而形成了自己的业务优势，有能力对侦查活动进行引导。侦查机关也乐于接受检察机关的侦查引导，因为提前解决侦查阶段存在的问题，要比事后补充侦查或证据被作为非法证据排除好得多。检察官通过及时介入案件侦查，结合相应的证明标准和庭审要求，引导侦查机关严格按照法律规定的程序和标准收集证据，则可以有效防范侦查行为违法、提高侦查质量、提高诉讼效率、优化配置侦查资源。

(十) 权利保障：从“居于次位”到“并驾齐驱”

检察官对逮捕和公诉证明标准的选择是在对“惩罚犯罪”与“保障人权”进行取舍。“捕诉分离”的情况下，逮捕的标准明显低于公诉，形式上是在层层过滤，实际上通过较低的证明标准尽可能地将犯罪嫌疑人控制起来，“惩罚犯罪”处于优先的位置上，“保障人权”则退居其次。本轮内设机构改革后，将如何在“惩罚犯罪”和“保障人权”之间取舍的权力赋予同一名检察官，由检察官在逮捕标准和公诉标准之间作出选择。如果更靠近逮捕的较低证明标准，就会降低犯罪嫌疑人逃跑的风险，但会增加公诉失败的风险。反之，虽然会增加犯罪嫌疑人逃跑的风险，但会降低公诉失败的风险。权利保障从“居于次位”的地位上升到与权利保障“并驾齐驱”的地位，由检察官在同一个平台上对嫌疑人逃跑风险和公诉成功率的成本收益进行比较，并结合案件事实和法律规定，在逮捕和公诉证明标准中选择一个最佳点，作出是否批准逮捕的决定，从而达到一种实现社会总收益最大化的最佳状态。

四、 最高人民检察院内设机构改革的远景展望

推动未来建设需要观察现状和远景，对未来进行尽可能准确地预测、估计甚至估算。(38)参见[德]尼采：《论道德的谱系：一篇论战檄文》，周弘译，生活·读书·新知三联书店2017年版，第48页。最高人民检察内设机构改革作为一项与时俱进的事业，根据检察职能发挥和司法实践需要，遵循司法规律，适时深化内设机构改革，(39)《2018—2022年检察改革工作规划》提出，推动检察机关内设机构改革，健全和规范检察机关组织机构，落实省以下地方检察机关人财物统一管理改革要求，构建科学高效的检察组织体系。参见《最高人民检察院关于印发〈2018—2022年检察改革工作规划〉的通知》，载《中华人民共和国最高人民检察院公报》2019年第2期。推动未来检察事业的不断发展，是最高人民检察院内设机构建设的必由之路。

(一) 细化民事检察机构

最高人民检察院本轮内设机构改革单设第六检察厅一个民事检察厅，与当前检察机关的职责使命、民事法律监督的实践需要和民事检察人才储备情况是相适应的。当前民事检察工作中心和重点就是补短板、强弱项。(40)参见姜洪：《牢记对党和人民的承诺 全面平衡充分履行法律监督职责》，载《检察日报》2018年10月30日。但民事案件在法院案件总量中的比重远远超过刑事案件和行政案件，随着民事检察事业的发展，优化民事检察机构的分工和设置，在做强的基础上做优民事检察，形成更为专业的民事检察机构将是必然趋势。根据民事案件的类型，在第六检察厅一个民事检察厅基础上，可以增设四个民事检察厅，(41)最高人民检察院现有的十个检察厅的命名规则，采取的是按照机构序列通排的方式，这种方式在十个检察厅的情况下是完全可取的。但随着检察厅的增设，为了便于识记和明确各业务部门的职能分工，可考虑根据案件性质单独排序，即刑事检察一厅、刑事检察二厅、刑事检察三厅、刑事检察四厅、刑事检察五厅，民事检察一厅、民事检察二厅、民事检察三厅、民事检察四厅、民事检察五厅等。形成负责普通民事案件的民事检察一厅、(42)民事检察一厅，为普通民事案件检察厅。负责办理向最高人民检察院申请监督和提请抗诉的人身权利、劳动争议、房地产及相关合同、农村承包合同等民事案件的审查、抗诉。承办对最高人民法院的人身权利、劳动争议、房地产及相关合同、农村承包合同等民事诉讼活动的法律监督，对审判监督程序以外的其他民事审判程序中审判人员的违法行为提出检察建议。开展对人身权利、劳动争议、房地产及相关合同、农村承包合同等民事案件的民事支持起诉工作。办理最高人民检察院管辖的人身权利、劳动争议、房地产及相关合同、农村承包合同等案件的民事申诉案件。负责商事纠纷案件的民事检察二厅、(43)民事检察二厅，为商事纠纷案件检察厅。负责办理向最高人民检察院申请监督和提请抗诉的第一、二审合同、公司、证券、保险、票据等商事纠纷案件的审查、抗诉。承办对最高人民法院的第一、二审合同、公司、证券、保险、票据等商事纠纷案件等民事诉讼活动的法律监督，对审判监督程序以外的其他民事审判程序中审判人员的违法行为提出检察建议。开展对第一、二审合同、公司、证券、保险、票据等商事纠纷案件的民事支持起诉工作。办理最高人民检察院管辖的第一、二审合同、公司、证券、保险、票据等商事纠纷案件的民事申诉案件。负责知识产权案件的民事检察三厅、(44)民事检察三厅，为知识产权案件检察厅。负责办理向最高人民检察院申请监督和提请抗诉的第一、二审知识产权及竞争纠纷案件的审查、抗诉。承办对最高人民法院的第一、二审知识产权及竞争纠纷案件等民事诉讼活动的法律监督，对审判监督程序以外的其他民事审判程序中审判人员的违法行为提出检察建议。开展对第一、二审知识产权及竞争纠纷案件的民事支持起诉工作。办理最高人民检察院管辖的第一、二审知识产权及竞争纠纷案件的民事申诉案件。负责婚姻家庭案件的民事检察四厅(45)民事检察四厅，为婚姻家庭案件检察厅。负责办理向最高人民检察院申请监督和提请抗诉的婚姻家庭等案件的审查、抗诉。承办对最高人民法院的婚姻家庭等案件民事诉讼活动的法律监督，对审判监督程序以外的其他民事审判程序中审判人员的违法行为提出检察建议。开展对婚姻家庭等案件的民事支持起诉工作。办理最高人民检察院管辖的婚姻家庭等案件的民事申诉案件。和负责涉外民商事案件的民事检察五厅(46)民事检察五厅，为涉外民商事案件检察厅。负责办理向最高人民检察院申请监督和提请抗诉的第一、二审涉外涉港澳台民商事案件和海事、海商案件的审查、抗诉。承办对最高人民法院的第一、二审涉外涉港澳台民商事案件和海事、海商案件民事诉讼活动的法律监督，对审判监督程序以外的其他民事审判程序中审判人员的违法行为提出检察建议。开展对第一、二审涉外涉港澳台民商事案件和海事、海商案件的民事支持起诉工作。办理最高人民检察院管辖的第一、二审涉外涉港澳台民商事案件和海事、海商案件的民事申诉案件。共同发挥民事检察职能的内设机构格局。

(二) 分设公益诉讼检察机构

在公益诉讼检察的起步阶段，公益诉讼案件类型和数量相对有限，民事诉讼法、行政诉讼法、英雄烈士保护法、未成年人保护法等规定的检察公益诉讼案件范围主要集中在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英雄烈士保护、未成年人保护等领域，在这种情况下民事公益诉讼检察和行政公益诉讼检察职能可以由一个检察厅行使。但鉴于民事和行政公益诉讼案件的特殊性和重要性，公益诉讼案件的范围在不断扩大，党的十八届四中全会后，中央层面的一些重要文件都包含了公益诉讼的内容，有待通过修订相关法律来落实。(47)2016年12月18日，《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》印发，其中指出“研究建立安全生产民事和行政公益诉讼制度”。在中央深改委审议通过的设立互联网法院的方案中，也有互联网法院可以受理“检察机关提起的互联网公益诉讼案件”的规定。参见于潇：《最高检：对检察公益诉讼案件范围做审慎、积极探索》，载“中华人民共和国最高人民检察院网”，http://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201812/t20181225_403465.shtml，最后访问日期：2019年6月7日。随着各方面条件的逐步成熟，公益诉讼案件的范围将逐步扩大，(48)《不断创新发展 形成检察公益诉讼新格局：最高人民检察院通报2018年检察公益诉讼工作情况》，载《最高人民检察院新闻发布会(2018)》，中国检察出版社2019年版，第303页。公益诉讼案件的数量将日益增加，这就需要对公益诉讼检察机构的职能进行细分，将现在负责公益诉讼检察案件的第八检察厅分设为两个检察厅，即负责民事公益诉讼案件的公益诉讼检察一厅(49)公益诉讼检察一厅，为民事公益诉讼检察厅。负责办理法律规定由最高人民检察院办理的破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的民事公益诉讼案件，侵害英雄烈士姓名、肖像、名誉、荣誉的公益诉讼案件。负责对最高人民法院开庭审理的民事公益诉讼案件，派员出席法庭，依照有关规定提出检察建议。办理最高人民检察院管辖的民事公益诉讼申诉案件。和负责行政公益诉讼案件的公益诉讼检察二厅。(50)公益诉讼检察二厅，为行政公益诉讼检察厅。负责办理法律规定由最高人民检察院办理的生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域的行政公益诉讼案件，侵害英雄烈士姓名、肖像、名誉、荣誉的公益诉讼案件。负责对最高人民法院开庭审理的行政公益诉讼案件，派员出席法庭，依照有关规定提出检察建议。办理最高人民检察院管辖的行政公益诉讼申诉案件。

(三) 增设跨行政区划检察机构

跨行政区划检察院改革正在北京和上海两地试点。虽然尚未获得人民检察院组织法的立法确认，但北京市人民检察院第四分院和上海市人民检察院第三分院的改革试点正在有条不紊地进行。跨行政区划检察院改革的趋势将是构建与行政区划检察院平行设置的跨行政区划检察院系统，在地方设置跨行政区划检察院，办理跨行政区划案件，(51)参见王凤涛：《跨行政区划检察院的组织结构》，载《时代法学》2018年第4期。在最高人民检察院设置“跨行政区划检察厅”作为跨行政区划检察院的对口部门，指导办理全国跨行政区划案件。因此，在最高人民检察院新一轮内设机构改革过程中，就体现为结合跨行政区划检察院的改革进程，适时增设负责跨行政区划检察工作的跨行政区划检察厅。(52)跨行政区划检察厅负责办理向最高人民检察院申请法律监督和提请抗诉的跨行政区划民商事案件的审查、抗诉。承办对最高人民法院的跨行政区划民商事案件的民事诉讼活动的法律监督，对审判监督程序以外的其他民事审判程序中审判人员的违法行为提出检察建议。开展对跨行政区划民商事案件的民事支持起诉工作。办理最高人民检察院管辖的跨行政区划民商事案件的民事申诉案件。

(四) 组建执行检察机构

最高人民检察院内设机构中，刑事执行检察部门一直是检察机关内设机构的重要组成部分，民事、行政、公益诉讼执行检察职能的发挥则非常有限。本轮内设机构改革后，刑事执行检察职能放在第五检察厅，民事执行法律监督职能放在第六检察厅——民事检察厅，行政执行法律监督职能放在第七检察厅——行政检察厅，公益诉讼执行法律监督职能放在第八检察厅——公益诉讼检察厅。事实上，在民事、行政、刑事、公益诉讼四类案件中，“执行难”问题更多的存在于民事案件、行政案件和公益诉讼案件中，受到的诟病和引起的关注也最多，这应当成为法律监督的重点，却恰恰没有专门的检察部门进行监督。民事执行检察、行政执行检察和公益诉讼执行检察工作没有单独的检察部门，造成民事执行、行政执行和公益诉讼执行检察工作没有行使单独检察职能的地位，相关案件法律监督功能的发挥非常有限。这在民事执行检察、行政执行检察、公益诉讼执行检察的起步阶段可以理解，但随着执行法律监督制度的发展，这种局面则应当逐渐改变。具体而言，就是要组建“执行检察总局”，作为执行法律监督的专门机构，机构规格较普通内设机构“高半格”(副部级)。(53)参见王凤涛：《最高人民检察院执行检察总局设置之探讨》，载《司法改革论评》2020年第1辑，厦门大学出版社2021年版。在此基础上，根据执行案件的类型，在执行检察总局内，对执行检察部门进行分设，设置执行检察一局——刑事执行检察局、(54)执行检察一局，为刑事执行检察局。负责对监狱、看守所和社区矫正机构等执法活动的监督，对刑事判决、裁定执行、强制医疗执行、羁押和办案期限的监督，羁押必要性审查。办理罪犯又犯罪案。执行检察一局与刑事检察五厅的分工在于，刑事检察五厅为自侦犯罪检察厅，负责对法律规定由最高人民检察院办理的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正犯罪，以及按照刑事诉讼法规定需要由人民检察院直接受理的其他重大犯罪案件的侦查。执行检察二局——民事执行检察局、(55)执行检察二局，为民事执行检察局。负责对法院等民事执法活动的监督；负责民事判决、裁定等执行活动的监督。执行检察三局——行政执行检察局(56)执行检察三局，为行政执行检察局。负责对法律规定由最高人民检察院办理的对行政执行活动合法性的监督；负责对法院行政判决、裁定等执行活动的监督。和执行检察四局——公益诉讼执行检察局。(57)执行检察四局，为公益诉讼执行检察局。负责法律规定的由最高人民检察院办理的对涉公益的行政执法活动合法性的监督；负责对法院民事和行政公益诉讼判决、裁定等执行活动的监督。

中国检察机关正处于转型升级的历史机遇期。最高人民检察院未来可以通过新一轮内设机构改革，形成负责控告申诉检察工作的控告申诉检察厅、负责普通刑事犯罪案件的刑事检察一厅、负责重大犯罪案件的刑事检察二厅、负责职务犯罪案件的刑事检察三厅、负责经济金融犯罪案件的刑事检察四厅、负责司法人员职务犯罪侦查工作的刑事检察五厅等五个刑事检察厅，负责普通民事案件的民事检察一厅、负责商事纠纷案件的民事检察二厅、负责知识产权案件的民事检察三厅、负责婚姻家庭案件的民事检察四厅、负责涉外民商事案件的民事检察五厅等五个民事检察厅，负责行政案件的行政检察厅，负责民事公益诉讼案件的公益诉讼检察一厅和负责行政公益诉讼案件的公益诉讼检察二厅两个公益诉讼检察厅，负责未成年人检察工作的未成年人检察厅、负责跨行政区划检察工作的跨行政区划检察厅，以及负责执行检察工作的执行检察总局(包括负责刑事执行检察工作的执行检察一局、负责民事执行检察工作的执行检察二局、负责行政执行检察工作的执行检察三局和负责公益诉讼执行检察工作的执行检察四局)，共“十五厅一总局”的检察业务部门总体布局，构建民事检察、刑事检察、行政检察、公益诉讼检察、跨行政区划检察和执行检察“六大检察”全面协调充分发展的格局。