检察机关自行补充侦查权的适用研究

覃升锋，黄春鸿，郭 嵩

我国刑诉法历经多次修改，检察机关依法享有的补充侦查权一直保留至今。随着监察体制改革，检察机关将职务犯罪自侦权全部移交监察机关，其侦查职权范围进一步缩小。当前的实务操作中，检察机关在审查起诉阶段适用补充侦查较多，其中包括退回补充侦查、自行补充侦查。可以说，以审判为中心的诉讼制度改革背景下，自行补充侦查作为检察机关侦查权体系的一项重要职权，可强化办案的亲历性。检察机关自行补充侦查有利于加强对刑讯逼供、暴力取证等非法取证活动的调查核实和监督；有利于准确查明犯罪，及时补充完善证据，提高办案质量和效率；有利于确保检察机关控诉职能能够顺利实现。

一、检察机关自行补充侦查权的现状

（一）各地出台实施细则

《2018—2022 年检察改革工作规划》提出健全发挥检察机关审前程序作用工作机制，要求加强自行补充侦查工作，完善自行补充侦查工作机制。2020 年3 月27 日最高人民检察院、公安部共同发布《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》（以下简称“《意见》”），其中第十一、十二条明确规定检察机关开展自行补充侦查的适用条件、实施方式、侦查措施等程序。各地检察机关随之出台了相应的实施细则。比如2019 年8 月23 山东省人民检察院通过了《山东省检察机关职务犯罪案件自行补充侦查工作实施细则》；2020 年11 月24 日江苏省人民检察院印发了《江苏省检察机关职务犯罪案件自行补充侦查工作规定》。《监察法》出台后，在职务犯罪案件补充侦查方面，各地检察机关和监察机关通过不断实践、总结经验，相应制定了实施细则、工作规定，完善自行补充侦查工作机制。例如河南省监察委员会、河南省人民检察院联合出台《关于职务犯罪案件补充调查工作暂行规定》。

（二）自行补充侦查案件比例较少

根据作者调研得知，广西检察机关适用自行补充侦查的案件，2018 年仅有5 件，2019 年仅有4 件。其中2019 年柳州市两级检察院共决定和批准逮捕案件3386 件4859 人，提起公诉案件5150 件7520人[1]；2019 年桂林市两级检察院共批准逮捕案件3529 件4807 人，提起公诉案件3833 件5433 人[2]。但2019 年柳州、桂林两市两级检察机关适用自行补充侦查案件仅1 件。当前检察机关自行补充侦查活动绝大部分仅应用于职务犯罪案件，相关工作机制也是为职务犯罪案件的自行补充侦查制定，且检察机关适用自行补充侦查权的案件占全部案件的比例较低。2019 年全国检察机关自行补充侦查2043 件；2021 年最高人民检察院工作报告显示2020 年全国检察机关共办理各类案件301 万件，其中自行补充侦查4.8 万件，所占比例为1.59%，是2019 年的23.5倍。究其原因，主要体现以下两个方面：

1.基层检察院“案多人少”

检察机关实行捕诉合一办案机制，有效整合了办案资源，缩短了办案周期。然而，基层检察院“案多人少”的现象依然严峻。如柳州市柳南区人民检察院2018 年共受理审查逮捕案件657 件868 人，批准逮捕579 件737 人，受理审查起诉案件761 件991人，提起公诉705 件869 人[3]；2019 年批准逮捕各类刑事犯罪案件564 件751 人，提起公诉721 件915人[3]。该院刑检部门仅有8 名员额检察官、8 名助理检察官，再加上办案入额院领导3 人，办案人员不到20 人，而且入额院领导及部门负责人分案比例只有一般员额检察官的15%～70%不等。一般员额检察官人均年办案数两三百件，案件基数大的单位人均办案数更多。办案人员在短短的一个月时间内要完成阅卷、提审、撰写审查报告以及起诉文书，有些案件还要汇报、组织科室讨论，办案时间很紧迫。

2.检察机关参与侦查活动力度不足

刑事诉讼程序采用阶段论设计，侦查、起诉、审判之间界限明显，检察机关参与侦查活动力度不足，对证据收集活动的亲历性参与较少，一些具有强时效性的证据往往因为侦查机关疏忽而未能及时收集，最后导致案件难以达到起诉条件。这在毒品犯罪案件中较为常见。有的侦查人员在提取相关物证时因未严格按照法定程序提取，所调取的证据真实性、合法性存疑，最终证据被予以排除而导致案件无法进入诉讼程序。侦查人员在抓获现场对涉案毒品进行提取扣押时，由于疏忽大意未对搜查过程进行录像，未对毒品原始状态进行拍照、录像做证据固定，亦未当场使用物证袋封装。犯罪嫌疑人到案后，一口咬定涉案毒品非其所有，由于没有其他证据能够证实毒品来源，最终该案只能作存疑不诉处理。而检察机关对此往往无能为力，只能以事后要求补充侦查或者纠违等手段进行补救，但已失去了最佳取证时间，相关证据已难以收集或补正。

二、当前检察机关开展自行补充侦查权存在的主要问题

（一）法律法规有待完善

1.对于公安机关移送起诉案件缺乏明确规定

《刑事诉讼法》第一百七十条规定，人民检察院对于监察机关移送起诉的案件，依照本法和监察法的有关规定进行审查。人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。第一百七十五条规定，人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查。《人民检察院刑事诉讼规则》（2019 年修改）规定检察机关自行补充侦查，其中第三百四十四条规定，对于监察机关移送起诉的案件，具有下列情形之一的，人民检察院可以自行补充侦查：（一）证人证言、犯罪嫌疑人供述和辩解、被害人陈述的内容主要情节一致，个别情节不一致的；（二）物证、书证等证据材料需要补充鉴定的；（三）其他由人民检察院查证更为便利、更有效率、更有利于查清案件事实的情形。自行补充侦查完毕后，应当将相关证据材料入卷，同时抄送监察机关。人民检察院自行补充侦查的，可以商请监察机关提供协助。从上述规定可以看出，检察机关对于监察机关移送起诉的案件，较为明确地规定在何种情形下可以自行补充侦查。但对于公安机关移送起诉的案件，仅笼统规定犯罪事实不清、证据不足或者存在遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人时，检察机关可以自行补充侦查。而这些情形也是检察机关退回公安机关补充侦查的条件。两者之间适用条件不加以区分，易在司法实践中造成困惑。

2.审查逮捕阶段缺乏适用规定

在审查逮捕阶段，非法证据排除、立案监督等情形更需要检察机关开展自行补充侦查。有些案件证据有可能涉及侦查机关违法取证，检察机关却不能及时介入，使排除非法证据的作用大大受限。检察机关是国家追诉犯罪机关，不能只强调不让无罪的人受到非法追究，也应尽量让犯罪的人受到应有的惩罚。此时，检察机关应主动收集能够认定犯罪嫌疑人有罪并达到逮捕条件的证据，以避免因证据不足不批准逮捕后该犯罪嫌疑人逃跑或者继续实施犯罪，造成更大的社会危害。另外，对于检察机关立案监督的案件，公安机关虽然已经根据检察机关立案建议进行立案，但在立案之后怠于侦查的案件，因检察机关在审查逮捕阶段缺乏自行补充侦查权的适用规定，势必会造成检察机关介入侦查机关的监督不到位，未能有效地排除非法证据。

3.适用范围过窄

《意见》规定了证据灭失风险、未达退回补侦要求、违法取证等情形，检察机关可以依法开展自行补充侦查工作，但仍显得范围过窄。有些侦查机关对于犯罪嫌疑人提出的无罪或罪轻合理辩解或辩护人提出的合理辩护意见不主动核实，检察机关要求核实时，侦查机关出具《情况说明》敷衍了事。当辩解或者辩护意见可能会对案件定罪量刑产生重大影响甚至可能造成冤错案件时，检察机关却缺乏自行补充侦查的法律依据，从而削弱检察机关全方面法律监督的职能。

4.适用程序有待完善

一是《意见》规定了检察机关适用自行补充侦查的调配人员、内部派员协助、公安机关配合情形，然而在实务操作中却因规定过于简略，难以操作。主要体现如下：一方面，刑检部门内部对调配人员、技术部门和警务部门派员协助缺乏明确规定；另一方面，对要求公安机关予以配合的相关法律文书、强制性及法律后果等缺乏明确规定。二是法律法规并未明确规定检察机关开展自行补充侦查与退回公安机关补充侦查能否同时适用。有观点认为审查起诉阶段退查，实质上公安机关的侦查权从属于检察机关的审查起诉权，诉讼程序并未回流至侦查阶段。检察机关可以选择将案件退回补充侦查，也可以自行侦查，亦或可以同时选择。例如《江苏省检察机关退回补充侦查、自行侦查工作的指导意见（试行）》中规定：“案件退回补充侦查期间，检察机关视情仍可开展自行侦查工作。”也有观点认为审查起诉阶段退查，诉讼程序实质上已回流至侦查阶段，侦查主体只能是公安机关，所以检察机关选择退回补充侦查，就不能再自行侦查。

（二）内外联动机制不健全

一是检察机关内部尚未形成联动机制。由于检察机关较少适用自行补充侦查，尚未在本单位内以及上下级院之间形成相应办案机制，各内设部门之间缺乏有效配合，使得侦查效果大打折扣。二是检察机关与公安机关尚未形成联动机制。《意见》明确了检察机关在启动自行补充侦查时公安机关有协助、配合的义务，但未规定公安机关不予协助的法律后果。当前公安机关对于刑事案件的质量考评主要集中在刑事拘留、逮捕、移送起诉三个节点，对于案件移送审查起诉能否顺利起诉并未纳入考评范围。即便检察机关开展自行补充侦查，由于公安机关不再是侦查活动的主体，侦查效果与其并无较大关联，会存在不积极配合的现象。

（三）监督机制不健全

一是内部监督规范缺失。当前各地方检察机关开展自行补充侦查缺乏统一的监督规范，业务系统内未能统一配备相应的自行补充侦查文书，容易造成检察机关内设机构及上级监督流于形式。二是外部监督规范缺失。检察机关开展自行补充侦查，侦查结果可能会对犯罪嫌疑人是否构罪、是否起诉等实体权利产生重大影响。然而，犯罪嫌疑人及辩护律师对检察机关开展自行补充侦查活动的监督如何进行，法律并未作出明确规定。

（四）检察人员自身素质有待提高

自监察改革后，检察机关大量具有丰富侦查经验的检察人员转隶到监察委，留在刑检部门的检察官大多未经过专门侦查训练，不知如何开展侦查取证活动。刑检部门的检察人员擅长审查证据，但侦查取证活动和审查证据活动是两种性质差异较大的诉讼活动，调取证据并非刑检部门所长。对此，办案人员宁愿把案件退回公安机关补充侦查，也不愿自行补充侦查。再加上目前尚未出台有关检察机关自行补充侦查的规范性实施文件，缺乏明确操作指引标准和行为规范。总之，刑检部门的检察人员未能完全适应自行补充侦查的需要，其自身素质有待进一步提高。

三、完善检察机关自行补充侦查权适用的现实路径

（一）完善法律法规

1.明确非职务犯罪规定

一是明确对公安机关移送起诉案件的自行补充侦查情形规定。根据《人民检察院刑事诉讼规则》（2019 年修改）第三百四十四条的规定，对于监察机关移送起诉的案件，检察机关有明确规定可以自行补充侦查的情形。对此，对公安机关的移送起诉案件，可以参照监察机关移送起诉案件的自行补充侦查情形规定，进一步明确规定检察机关可以自行补充侦查的情形，这可确保对于不论是监察机关，还是公安机关移送起诉的案件，检察机关可明确自行补充侦查情形规定的一致性，亦便于司法实务操作。二是当犯罪嫌疑人辩解或者辩护人辩护意见可能会对案件定罪量刑产生重大影响甚至可能造成冤错案件时，检察机关可以自行补充侦查。

2.增加在审查逮捕阶段的适用

一是在审查逮捕阶段适用自行补充侦查权。审查逮捕阶段，检察机关主动适用自行补充侦查权，能有利于非法证据排除，这符合非法证据排除规则的精神，也有利于检察机关主动行使立案监督权，避免出现公安机关根据检察机关立案建议而怠于侦查的立案现象。二是案件退回补充侦查期间，检察机关视情况仍可开展自行侦查工作。

3.明确适用程序规定

一是进一步明确对检察机关适用自行补充侦查时调配人员、内部派员协助、公安机关配合的规定。尤其是在公安机关予以配合时，明确法律文书、强制性以及法律后果等规定。二是检察机关决定自行补充侦查的，将产生审查起诉期间中止的法律后果，待自行补充侦查终结后继续计算审查起诉期限。至于自行补充侦查期限，可参照退回公安机关补充侦查期限，以一个月为宜。三是建议最高人民检察院制定统一规范的自行补充侦查操作流程，明确在发起流程、侦查过程中可以调用侦查人员、技术手段、侦查手段等，让办案人员在开展自行补充侦查时有章可循。

（二）完善“案-件比”评价体系

在审查起诉阶段，退回公安机关补充侦查和延长审查起诉期限，在“案-件比”中的评价是一样，都算多一“件”，但其产生效果却大不同。因为检察机关将案件退回公安机关补充侦查，其审查时间相当于多了两个月，但采取延长审查起诉，其审查时间仅多了15 天。在“案-件比”评价体系下，检察机关会采用延长审查起诉的措施使比例大幅下降。“案-件比”的目的是为了让案件不人为地在检察机关停留过多时间，让公平正义尽早实现，因此，应完善“案-件比”评价体系，充分发挥“案-件比”的办案指挥棒作用。可根据每一“件”所占用时间的长短赋予不同分值，占时越长负面评价越高，反之亦然。

（三）建立健全内外联动机制

1.整合检察机关内部协调机制

《意见》明确在自行补充侦查过程中，需要技术支持和安全保障的，由检察机关技术部门和警务部门派员协助。在实务中，大多数检察机关的刑检部门、技术部门以及警务部门由不同分管副检察长分管。刑检部门每次开展自行补充侦查时需要两个甚至多个领导协商处理，未免过于繁琐。对此，建议由上级检察院印发规范性文件，规范不同部门之间在开展自行补充侦查时配合协作，使办案人员协调本单位的技术部门、司法警察部门进行协助侦查时有据可依。

2.强化检察机关与公安机关的相互配合机制

检察机关在审查起诉期间的补充侦查活动，有必要参照日本的警检模式，即改变当前的检察机关与公安机关分工负责的机制，实行“检警一体化”改革，即检察机关对侦查机关具有侦查指挥权[4]。在日本的刑事诉讼制度中，警察必须服从检察官的指示或者指挥，否则检察官有权向警察委员会或者其他的监督机构提出惩戒甚至罢免该名警察的请求[5]。然而，我国刑事诉讼法规定公安机关、检察机关、法院形成“分工负责，相互配合，相互制约”的格局，难以实行“检警一体化”模式，但是可以在自行补充侦查时检察机关与公安机关相互配合方面予以参照。对此，一是在《意见》第十七条规定，检察机关对公安机关不及时补充侦查导致证据无法收集影响案件处理的，必要时可以发出检察建议。二是进一步明确对公安机关接到协助、配合检察机关自行补充侦查的请求后，怠于履职或不正确履职，导致证据无法收集影响案件处理的，必要时可以发出检察建议或者纠正违法通知书，涉嫌渎职等犯罪的，依法处置。三是建议由政法委牵头，联合公安机关、检察机关共同出台案件负面评价机制，发挥评价机制的导向作用，对于公安机关及侦查员因怠于侦查造成不良后果的，给予负面评价。

（四）强化监督

不受制约的权力最容易产生腐败，监督是权力的防腐剂。对检察机关自行补充侦查活动进行监督，可以从内外监督两个方面着手：

1.强化内部监督

（1）加强部门间的监督

检察机关由案件管理部门对各诉讼环节的办案活动流程进行监督，通过案件管理部门的跟踪监督，及时发现办案环节中存在的问题，并提出纠正意见。在自行补充侦查时，亦由案件管理部门对案件流程进行监督，当发现相关法律文书不规范、诉讼期限准备到期时，及时通知提醒案件承办人。

（2）持续开展案件质量评查工作

案件质量评查是通过对已办结的各类案件，以法律、司法解释以及相关司法办案规范为标准，对案件质量进行检查、分析和评价的专门活动，是检察机关内部加强案件质量监督的一项重要措施。通过案件评查，分析案件质量存在的问题，以提高办案质量和效率，规范司法办案行为。据此，通过上下联动和平级互动的案件质量评查，共同查找开展自行补充侦查存在的问题，对同类型错误予以纠正；对优秀办案方法给予表扬，并以通报形式予以公布。开展案件质量评查工作有利于增强办案人员责任心，提高办案质量，严格规范办案，减少和杜绝各种违规办案现象。

（3）强化检务督察部门的监督

检务督察部门充分利用检察机关办案系统内的统计分析、查询搜索等功能，动态了解每个自行补充侦查案件的办案过程。既监督办案人员合法、规范、文明办案，又监督办案人员的办案纪律和廉政纪律，杜绝徇私枉法等违法违纪现象的发生，保持检察机关队伍的纯洁性。

2.强化外部监督

（1）强化辩护律师监督

自检察机关审查起诉之日起，辩护律师有权查阅、摘抄、复制案卷材料，以及提出变更强制措施、提出辩护意见等权利。在自行补充侦查期间，检察机关所获取的案件材料，即便仍未能作为最终的定案证据，也应当听取辩护律师对所获取案件材料充分发表辩护意见，并记录卷宗。值得一提的是，在此期间，检察机关自行补充侦查所获取的案件材料未告知辩护律师的，不应作为定罪量刑的证据，除非是有利于犯罪嫌疑人（被告人）定罪量刑的证据。自侦查终结后，辩护律师可对检察机关新收集到的证据进行查阅、摘抄、复制，以充分保障辩护律师的辩护权。

（2）强化公众监督

一是检察机关向社会公众公布“权力清单”，让社会公众了解检察机关的权力运行机制；二是检察机关主动邀请人大代表、政协委员及人民监督员参加对自行补充侦查活动的评议；三是检察机关定期向公众发布自行补充侦查的相关数据，让公众能够更加直观地了解自行补充侦查的效果，更深入了解检察机关的运行方式，确保公正司法、司法为民。

（五）提高办案人员的综合素质

办案人员不愿启动自行补充侦查，除现有法律规定模糊导致内心有疑虑之外，自身“本领恐慌”也是一大原因。对此，首先，检察机关应当主动适应形势的发展，积极转变人才培养模式加强检察人员侦查能力的培养，重视培养侦查、审查兼备的复合型人才。其次，积极邀请侦查机关业务专家、学者上门授课，开展侦查学、犯罪心理学等方面的培训，掌握侦查技巧，拓宽侦查思路。

结论

检察机关要主动适应“以审判为中心”司法改革的现实需要，严格证据审查、判断和运用，对定案证据作深入细致审查，在必要时候应当对存疑证据进行复核复查，确保提交到法庭的证据能经得起庭审检验。为此，检察机关要积极行使自行补充侦查权，及时有效地补充证据，并将瑕疵证据排除在庭审之前，完善补充侦查制度，保障犯罪嫌疑人合法权利。