广西自由贸易试验区制度创新的前提动因与驱动条件

苏建健，杨柳艳

2018 年12 月，中央经济工作会议指出“要适应新形势、把握新特点，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变”[1]，这是新时代中国对外开放模式的新表述，也是“制度型开放”概念首次出现在中央文件之中。2019 年3 月，李克强总理在十三届全国人民代表大会第四次会议的政府工作报告中提出，要“继续推动商品和要素流动型开放，更加注重规则等制度型开放，以高水平开放带动改革全面深化”[2]。2019 年4 月，习近平主席在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式主旨演讲中强调，“下一步，中国将采取一系列重大改革开放举措，加强制度性、结构性安排，促进更高水平对外开放”[3]。2019 年10 月31 日，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出：“推动规则、规制、管理、标准等制度型开放。健全促进对外投资政策和服务体系。加快自由贸易区试验区、自由贸易港对外开放高地建设。”[4]2020 年10 月26 日，中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议进一步指出：“要建设更高水平开放型经济新体制，全面提高对外开放水平，推动贸易和投资自由化便利化，推进贸易创新发展，推动共建‘一带一路’高质量发展，积极参与全球经济治理体系改革。”[5]这成为我国制度型开放的里程碑，也是我国新时代对外开放最新的核心思想与顶层设计。过去多年，国内循环与国际循环双轮驱动，特别是外循环发挥重要作用，是中国增长表现优异的重要解释因素[6]。其中，自贸区作为我国国内国际双循环的关键节点，是对外开放的新高地与测试场，起到关键的支点作用。自贸区具有对内改革桥头堡、对外开放试验田的双重功能，也蕴含了统筹改革与制度创新的使命。对内而言，自贸区政策、制度的创新可推动更深层次的改革，激发高质量发展的内生动力，以点带面地放大改革效应、扩大制度优势，并把制度优势转化为治理效能，推动国家治理体系与治理能力现代化；对外而论，新时代自贸区具有的制度型开放特征，是为适应商品和要素流动型开放向制度型开放转变的客观需要，以全面制度创新、对标国际规则作为我国对外开放的新探索，对自由贸易区试验区提出了制度创新①就经济学角度而言，制度创新一般指制度主体通过建立新的制度以获得追加利益的活动，任何制度创新都会导致某个领域的制度变迁。本文将自贸区的制度创新理解为：自贸区制度主体通过创新行为推动现有制度的替代与转化，以获取创新效益与制度红利的过程。的明确要求。

广西长期保持对外开放姿态，自2008 年国家批准实施《广西北部湾经济区发展规划》，广西北部湾经济区开发纳入国家战略布局以来，广西积极推动对外开放，于2010 年建成中国—东盟自由贸易区，从而迈出对外开放一大步。同时，广西结合自身优势与实际，积极出台《广西壮族自治区人民政府关于扩大对外开放积极利用外资的实施意见》《关于进一步深化改革创新优化营商环境的若干意见》《广西招商引资激励办法》等一系列政策，并与国家多种政策形成叠加优势，使广西初步成为了面向东盟、辐射西南、独具特色的对外开放新支点，这也成为广西自贸区成立的历史条件与政策基础。2019年8 月26 日，国务院正式批复成立中国（广西）自由贸易试验区（下文简称“广西自贸区”），涵盖南宁片区、钦州港片区、崇左片区，总面积119.99 平方公里，是国家首次在沿边地区布局的自贸区，也是我国第一个设立自贸区的少数民族自治区，这是广西在新时代全面深化改革开放进程中具有里程碑意义的大事件。广西自贸区可以进一步发挥广西与东盟国家陆海相邻的独特优势，通过建设西南中南西北出海口、面向东盟的国际陆海贸易通道，成为21 世纪海上丝绸之路和丝绸之路经济带有机衔接的重要门户，据此打造西南中南地区开放发展新的战略支点，对广西全面落实“三大定位”新使命，加快构建“南向、北联、东融、西合”全方位开放发展新格局具有重大的现实意义和深远的历史意义。其中，《中国（广西）自由贸易试验区总体方案》（下文简称“《总体方案》”）明确提出战略定位及发展目标：“以制度创新为核心，以可复制可推广为基本要求，全面落实中央关于打造西南中南地区开放发展新的战略支点的要求……经过三至五年改革探索，对标国际先进规则，形成更多有国际竞争力的制度创新成果，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。”[7]制度创新已然成为广西自贸区未来发展的核心与目标，也是广西自贸区各类创新实践有效扩散的重要保障。

在制度型开放的政策前提与行动视域中，制度创新以制度型开放为核心基础，进行对外的新一轮开放与对内的改革试点；同时以制度创新的成果进一步巩固制度型开放，实现制度创新与制度开放的新互动，助推我国更好地参与到全球经济治理体系改革当中。而广西自贸区具有同东盟国家陆海相邻及少数民族自治区特点，结合《总体方案》对广西自贸区的发展定位与广西当下的经济、社会发展现状，先行先试进行全面、大胆、开放的制度创新，形成具有特色的“广西经验”，最大限度地发挥制度型开放的优势，实现设立广西自贸区的初衷，成为沿边地区改革开放新高地。为此，本文尝试性地探讨广西自贸区制度创新的前提动因与驱动条件，以提供实践探索与理论研究的新视角。

一、制度型开放是广西自贸区制度创新的前提动因

中国实行改革开放40 余年，从以经济特区建设为中心，通过优惠政策引进外资的出口导向性开放为起点，到外资、外贸工作全方位推进的全面对外开放发展阶段，经历了单边自主开放向多边框架下的相互开放的深化阶段，再到积极参与全球经济治理，推动构建“人类命运共同体”的全面开放新格局阶段[8]。基于外需拉动的经济增长吸引了外资、拉动了出口，是“需求决定型”的经济形态，这也为中国前一阶段的对外开放赢得了显著优势。但随着中国经济由“需求决定型”向“供给决定型”转变[9]，且生产要素禀赋随着经济、社会的发展，其结构、作用产生了剧烈变化，中国对外开放需要审视全球趋势及自身优势，以实现对外开放模式的转型。

从外部情势展开分析，随着经济全球化的深入，以产品生产环节为流程形态逐步取代了以产品为形态的国际分工，更加强调不同国家生产要素的共同参与。同时，经济全球化新形势下的创新生产要素对经营生产所处的制度环境提出了更高的要求，需要通过制度设计以降低投资与贸易壁垒，促进一般性生产要素的跨国流动。另外，全球化在发展过程中也不断受到挑战，整体的经贸形势一直发生变化，地区间的经贸差距在这一背景下逐渐升级为摩擦甚至冲突，进一步造成了地区间的贸易失衡。且总体趋势从以往降低关税和非关税壁垒的“边境开放”，向以贸易和投资便利化乃至自由化、知识产权保护、竞争中性等为特征的“境内开放”不断拓展和延伸[10]。就我国内部而言，全球经济发展的新特点与新趋势，暴露了商品与要素流动型开放模式的局限性。在中国经济高速增长时期发挥重要作用的劳动力、土地、基础设施等要素所带来的边际利润与要素优势逐渐衰弱，且以商品与要素为核心的经济增长与对外开放的模式红利递减明显，由此带来的经济及社会问题与日俱增，对新时代我国新一轮高水平开放提出了新挑战。更重要的是，中国40 余年的改革开放虽不断推动经济、社会等各领域与国际规则接轨，但实质上是现有国际规则的接受者，并没有参与规则的制定；而当今中国的经济总量位居全球第二，在全球经济治理中不能再做规则的跟随者，面对全球经济转型的关口，中国有责任也有能力为国际规则的制定贡献自身的力量。因此，我国自贸区主动开放、坚持开放、创新开放是应对经济全球化新形势与内部改革新要求的必然选择，从商品与要素流动型开放向规则等制度型开放转型，则是顺应了国际产业发展与分工以及新时代我国经济新格局的趋势。以此为基础，可进一步对接国际高标准贸易规则体系，优化全球市场营商环境，推动全面开放新格局的形成。以制度型开放为基础发展自贸区，不论是展现中国在全球发展中的使命与担当，还是提升我国开放型经济的层次与水平，率先实现制度型开放已成为经济全球化对中国的必然要求，也将提升我国在全球经济发展与规则重塑过程中的竞争力。

就广西自贸区而言，制度型开放为制度创新提供了前提动因。首先，制度型开放为制度创新营造政策环境。我国政府在重大场合与重要文件中对制度型开放的态度与决心，都表明我国下一阶段的开放策略与顶层设计将进入制度化、科学化及深度化的轨道。相应的政策措施必然围绕着制度型开放这一核心理念制定与完善，这不仅对制度创新提出了明确的发展要求，也为制度创新提供了顶层设计的政策保障。广西自贸区更应利用自身情况，结合政策优势，积极进行制度创新实践，并以此为契机，带动广西自贸区发展。其次，制度型开放将自贸区创新回归于制度核心。自贸区金融、财税、监管、知识产权等各方面的创新，归根结底都是制度层面的创新，若不能将创新思想与行为制度化、规范化，创新也就丧失了根本的价值与意义，缩短了创新的生命力。制度型开放是对国内现有或尚未制定的制度、规则与国际通行规则、先进标准的接轨，是实现规则的帕累托效应。推动自贸区相关制度规则、法律法规的系统性更新与科学化实施，也是实现制度创新的关键动力。广西自贸区应进一步以制度创新为核心进行自贸区的建设，并以制度创新为目标，将相应的创新思想、行为上升、固化为制度，成为稳定可行的政策设计。再次，制度型开放提升制度创新开放性。以往的制度创新大多忽视其溢出效应，仅关注制度创新对组织内部的影响，而制度型开放视域下的制度创新，天然具有高度的开放性。这一开放性是指制度创新范围、思想、行动、内容等全方位的开放，是对传统制度创新的科学升华。制度创新的开放性不单是回应制度型开放的本质与目标，也是制度创新特性的进一步完善。广西自贸区首先应解放思想、扩大开放、敢闯敢试，以积极开放的姿态进行创新实践，通过提升制度创新的开放性，回应制度型开放的目标。最后，制度型开放带动内部治理改革。传统自贸区对外开放的职能多以实现对外经济目标为主，而制度型开放语境中的自贸区则须重视在担当外经济职能的同时，实现拉动内部经济、社会各领域改革的新目标，这也是中国特色社会主义新时代自贸区发展的重要特质。在对接国际规则与标准的过程中，必须发挥市场的资源配置决定性作用，政府也应顺势而为，以自贸区先行先试的有效创新成果倒逼内部治理改革。就广西自贸区而言，通过对外贸易与国际对标过程中的制度优化与规则变革，推动内部现有的制度设计与规则安排，逐步形成能够与全球化新趋势相适应的、具有本地区特色的制度性公共产品与基本制度体系。

综上分析，制度型开放的本质是由“边境开放”向“境内开放”的转型，是对外开放的一种系统性、制度性的发展，是我国为适应经济全球化新趋势、实现新一轮高水平开放型经济发展的主动转型。以自贸区为支点的制度型开放，对外有助于实现我国经贸领域的新一轮发展，且通过制度规则的对接、制定，以及本土化创新，推动我国积极提供全球公共产品，参与及影响全球经济治理；对内则以制度创新为动力，以点带面倒逼我国内部治理在结构、内容、形式等诸多层面的改革，达成内部治理新模式。就广西自贸区而言，制度型开放为其提供了高水平开放的内生动力，且通过创造政策环境、回归制度核心、提升开放性以及带动内部治理改革，为广西自贸区推动制度创新实践提供前提动因。

二、五类要素是广西自贸区制度创新的驱动条件

自贸区作为对外开放新高地，是制度创新先行先试的探索前沿。制度型开放奠定了我国新一轮对外开放的基调，也为制度创新提供了生成动力。广西自贸区的制度创新须结合广西自身沿边民族地区的具体情况，进一步发挥地缘、政策及资源等优势，助力广西自贸区实现制度创新。而重要的创新都被视为一种交互的过程，可将要素间的交互作用关系作为基础，对创新进行系统性研究[11][12]。同时，制度创新作为一种客观存在的实践活动，其包含的少数基本要素构成了各个立面，决定了制度创新的基本属性，并能直接影响制度创新的生成。因此，能够决定广西自贸区制度创新基本属性，且推动制度创新持续发生的基本要素，将是广西自贸区制度创新的主要驱动条件，具体分析如下：

（一）政府职能转变是广西自贸区制度创新的基础要素

我国经济体制改革经历了长期努力并获得了巨大成就，而政府管理体制改革成效则相对滞后，政府在资源配置中的决定性作用带来的市场效率较低、权力寻租与腐败的问题，影响了我国社会经济的良性发展。市场在资源配置中的决定性作用或是合理限制权力的影响，都需以政府职能转变为前提。中央的顶层设计将自贸区定义为“制度高地”“改革高地”,其战略地位决定了它的创新实践将进一步关系到我国改革开放全局和服务型政府建设，是探索政府管理体制创新、推进我国从“管制型政府”向“服务型政府”转变的重要突破口[13]。自贸区这一功能与使命就为政府转换职能提供了必要的前提，而在这一语境下的政府职能转变，意味着简政放权,实现全能政府向有限政府转变[14]。政府在自贸区建设过程中的主导作用，就本质而言，创新发展所要求的制度创新首先指向的是政府自身的管理体制与运行方式[15]。因此，政府职能的有效转变是广西自贸区实现制度创新的前提条件。自2014 年起，广西参照新一轮国务院机构改革方案,各级地方政府相继启动大部门制改革,进一步理顺机构职责关系，推进机构改革和职能转变工作, 推动组织结构进一步整合和优化；通过管宏观、抓综合，管统筹、抓协调，管长远、抓规划等做法，对政府职责职能进一步充实和完善[16]。广西壮族自治区《2018 年政府工作报告》进一步提出：深化行政体制改革和职能转变，不断提高政府治理能力。按照中央部署，统筹考虑各类机构设置，科学配置政府部门及内设机构权力、明确职责。统筹使用各类编制资源，推动形成科学合理的管理体制。深化简政放权，创新监管方式，优化工作流程[17]。一系列政府职能转变的实践，为广西自贸区的制度创新提供了政策基础。

必须注意的是，广西自贸区制度创新语境下的政府职能转变应聚焦以下方面：一是政府流程优化再造。调整与下放自治区级管理权限，特别是推行“极简审批”改革，以投资项目先建后验的管理模式为出发点，全面开展工程建设项目审批制度改革；通过引入权力清单，从模糊治理转向清单治理，精准优化政府流程。二是探索公共部门绩效管理创新模式。在政府流程优化的基础上，通过全面推行“互联网+政务服务”模式，提高公共部门服务效能，不断提升政务服务标准化、便捷化、智能化水平。三是政策创新能力。政府营造创新环境是政府职能之一，基于自贸区红利，结合广西社会、经济、文化的特点，制定相应的鼓励政策，通过政策鼓励与引导，营造一个开放、包容、自由的创新环境，使创新主体形成良性互动，发挥各自的创新能力。

（二）营商环境优化是广西自贸区制度创新的环境要素

营商环境是一个比较宽泛的概念，是涉及经济社会改革和对外开放众多领域的系统工程，包括法治环境、政务环境、市场环境、国际化环境、产业和企业发展环境、社会环境等方面[18]。在全球化时代，良好的营商环境是衡量国家、地区国际竞争力的重要指标，有助于吸引优秀企业与高层次人才，推动国内外各类企业与民营经济蓬勃发展。随着经济全球化的深入，技术、人才、资金等生产要素在全球范围内相互争夺，营商环境的优劣影响着各种资源的聚集与流动。自贸区开展制度创新就是要探索建设公平、透明、可预期的市场环境，促进营商环境市场化、法治化、国际化[20]，建立符合国际通行规则的开放型经济新体制，如此将对当地社会、经济、文化等各个方面带来深刻影响。关于自贸区优化营商环境的相关概念及议题应加以扩展，进一步分析如下：第一是核心的营商环境。强调自贸区聚焦于强化竞争政策的基础性地位，并对标国家标准，深化“一事通办”与推进“证照分离”改革，为投资主体打造一流的营商环境，为制度创新打好扎实基础。第二是外延的文化环境。以自贸区改革开放前沿阵地为突破口，形成包容、多元的社会与经济文化氛围，使自贸区形成全球优秀文化的汇聚空间，更好地吸引人才与投资，为制度创新积累人力与物力资源；三是宏观的创新环境。除去相关的基础设施和生活服务设施等硬环境，制度设计、成员素质等软环境同等重要，这就要求政府在转变职能的基础上，发挥其主导能力，打造主体良性互动、创新气氛浓郁的发展环境。

根据广西壮族自治区《2019 年政府工作报告》[20]，广西优化营商环境可采取以下方式：一是基于深化“放管服”改革，建立以市场主体为中心的营商环境优化机制，强化需求导向和问题导向，通过实施市场准入负面清单制度，打造招商引资项目代办服务、政企沟通、投诉举报三大平台等方式，提高公共服务效能，提高企业满意度。二是创新与优化政府监管与服务，通过“一事通办”改革、深化商事制度改革、“证照分离”、公共资源交易改革、“双随机一公开”联合监管等创新措施，实现项目审批调度和监管“一网服务”，提高服务与监管效率。三是依托数字技术建设广西数字政务一体化平台，以数字广西政务云为基础，通过“聚通用”攻坚行动计划，全面落实“云长制”，强化“互联网+监管”，提高政务服务效率。同时，可吸取其他自贸区的先进经验，有条件地引入企业投资政府代办制、以信用为核心的新型市场监管体系及政府数据共享开放等多项先进举措。

（三）法律制度完善是广西自贸区制度创新的法理要素

中国的自贸区战略布局基本成型，并取得了较为明显的成效，在对外开放的新阶段，更需要根据依法治国的框架推进制度型开放，以确保制度创新自身的科学性与合法性。相较而言，国际先进自贸区在法制建设、行政体制、管理创新、贸易便利、投资自由等方面已积累了许多有益的经验，并形成了一套较为系统完整、科学高效的管理模式，特别是相关立法的实践经验对我国自贸区发展具有较高的借鉴价值。当前，我国自贸区已经初步形成“1+3+7+1+6”的基本格局，需要相配套的法律制度作为法治保障。而国家立法、授权立法、民主自治性立法以及制度内容的国际化是构建我国自贸区法律制度最为重要的立法问题[21]。一套适用于广西自贸区实际的法律制度不仅满足日常运行需求，也是制度创新的客观要求，有助于优化自贸区内部事权划分的合理性，为自贸区治理的法制化、民主化及国际化提供法律保障，并且有助于消除制度创新中的体制阻碍。同时，广西自贸区在借鉴国际先进自贸区法律制度经验之时，不可全盘照搬，应去粗取精，特别是自贸区管理中的制度创新，更要根据我国国情，结合广西自贸区实际有选择地借鉴与参考。在此基础上，积极参与国际竞争，在全球化竞争中了解规则、熟悉规则并参与制定规则，为广西参与国际金融、经贸规则重构积累实践经验与国际话语权。

2019 年3 月15 日，十三届全国人大二次会议正式表决通过《中华人民共和国外商投资法》（下文简称《外商投资法》），并于2020 年1 月1 日起生效施行。《外商投资法》是我国历史上第一部全面系统、具有里程碑意义的外资立法，体现了我国外商投资管理体制的根本性变革，在许多理念和制度创新上具有开拓意义[22]，是制度型开放在法律层面的关键性进步。同时，中国自贸区法律制度已初步形成,但国家层面系统性立法至今依然缺位, 过于偏重地方性立法在一定程度上制约了自贸区制度创新与日常管理的办事效率, 自贸区管委会授权立法与管理权限较为有限影响到其作为“一线”管理者参与自贸区立法与运营管理的积极性, 自贸区自由开放与自主创新的优势特性受到羁绊,市场活力无法得到充分释放发挥[23]。因此，广西自贸区相关法律制度构建应侧重以下方面：首先，根据国际先进经验，自贸区建设与相关立法工作齐头并进，能够保证自贸区在建立伊始就实现规范化运营，特别是国家层面的法律制度必不可少，国家层面的法治先行是自贸区法律制度构建的前提。其次，我国自贸区市场运行理念尚有不足，相关立法工作囿于政府主导授权度较低，影响了自贸区自由开放的需求及市场主体发展的需要，这一背景下的自贸区立法更应提升法理的透明度、稳定性与可预期性。再次，自贸区法律制度的构建应具有国际化与多元化，一方面与国际先进法律法规接轨，制定适用于我国实际又与国际同步的法律法规；另一方面可尝试社会自治性立法，通过社会的自觉力量推动立法进程，使自贸区法律法规具有适应性、开放性与创造性。

（四）人才资源培养是广西自贸区制度创新的人力要素

人才是推动自贸区发展的持续性动力, 专业性、复合型高端人才更是帮助企业和园区发展的主要执行者[24]。就广西本地而言，人才培养与经济发展存在不匹配的情况，就业市场需要大量的专业人才，而大学毕业生却出现就业困难的局面，这对广西自贸区的发展产生了深远的影响。广西由于山地较多，相对于东部沿海地区而言，城市化水平较低，人口分布不集中，这使得经济、人才的发展没有产生规模化的高地效应。首先，人才总量偏低是制约广西自贸区发展的最根本问题。截至2019 年6月15 日，广西全区有普通高等学校78 所[25]，占全国2.9%；2018 年全区普通高等学校招生人数仅占全国的3.6%①据国家统计局数据，2018 年全国普通本专科招生790.9931 万人，研究生招生85.7966 万人。，其中全区研究生教育招生1.31 万人，在校研究生3.41 万人，毕业生0.91 万人。普通高等教育招生30.4 万人，在校生94.22 万人，毕业生21.38 万人[26]。其次，广西目前仅有一所“211”大学，优质教育资源分布及能力与邻近省份有明显差距；同时人才培养的质量仍有提高空间，在人才培养的目标、质量上仍与市场需求有差距。人才质量是广西自贸区持续发展的本质问题。最后，高层次人才资源短缺。广西自贸区的战略定位为“发挥广西与东盟国家陆海相邻的独特优势，着力建设西南中南西北出海口、面向东盟的国际陆海贸易新通道，形成21世纪海上丝绸之路和丝绸之路经济带有机衔接的重要门户”[8]，具有复合能力的创新型、外向型人才将成为广西自贸区创新发展的主力，但培养和引进高层次管理型、技术型、创新型人才一直是广西人才工作较为薄弱的环节。因此，高层次人才问题是广西自贸区达成制度创新，实现飞跃的关键要素。

广西自贸区人才资源培养可从“内培”与“外引”两种模式进行尝试。就“内培”而言，一方面，可组织现有政府官员、企业人员及相关从业者前往我国其他先进自贸区参观学习，获取管理流程、业务技能、生产操作、组织创新等方面的实践与理论经验，对现有的人力资源进行有效发展；另一方面，创新高校培养模式，基于广西自贸区的发展需求，将课程内容、模式与目标进行合理改革，提高大学生的实践能力与综合素质；同时，注重产学研平台的建设，推动校企联合培养、科研成果转化与运用、创新研究与研发等方面的发展，为学生提供实践的条件与机会，有利于为广西自贸区培养应用型、研究型人才。“外引”可积极探索职业资格国际互认，吸引国际高层次人才。在优化人才引进与培养、人才落户、创新创业、项目申报、服务保障、评价激励等方面给予政策支持，吸引人才到广西创业就业。构建更灵活开放的引人、用人机制，达到吸引人、发展人、留住人的目的，实现广西自贸区优质人才资源可持续优化升级。

（五）内部片区协作是广西自贸区制度创新的协同要素

学术界关于自贸区协作的相关议题多集中于自贸区对外部辐射过程中产生的外溢效应，关于自贸区内部片区间协作的研究成果较少，而片区间协作与制度创新的讨论更是寥寥无几。自贸区的制度创新需要向外借力，更需要整合内部力量形成制度创新的合力；同时，片区间协作程度增强也会提高制度创新的有效性与整体性，两者存在正相关的互动关系，是国内大循环视域中的典型表现，自贸区内部的片区协作成为制度创新不可或缺的驱动条件。广西自贸区在规划伊始就重视片区间的差别化发展，以期获得自贸区协调性、多样性与可持续性发展。根据《总体方案》，南宁片区重点发展现代服务业与新兴制造产业，打造面向东盟的金融开放门户核心区和国际陆海贸易新通道重要节点；钦州港片区重点发展陆海物流、贸易等产业，打造国际陆海贸易新通道门户港和向海经济集聚区；崇左片区重点发展跨境产业合作，构建国际陆海贸易新通道陆路门户。须注意的是，由于各个片区间存在的空间距离与定位差异，如何避免同质化过度竞争，如何防止单个片区产生极化效应，如何加强片区间的协作达成协同创新的目标，都将是广西自贸区制度创新必须思考的问题。

广西自贸区对外应以打造高标准、高品质东盟国家辐射中心为目标，充分融入“一带一路”、中国—东盟自贸区等国家战略，避免自贸区“单打独斗”；对内则应调动、整合内部力量转向“团队作战”，避免内部外部的同质化重复竞争，进一步打造广西自贸区片区间协作发展模式。而这一模式的形成过程也推动了制度创新的实现：一是战略规划的协作。以《总体方案》为核心，明确片区分工，优化配置资源，整合片区优势，强化片区间的叠加效应，进一步形成跨层级、跨部门、跨行业、跨片区的制度创新成果。二是政策制定的协作。一方面，要对标国际规则，制定同国际接轨的自贸区政策，提高广西自贸区应对国际环境变化的适应性；另一方面，通过体制机制创新实践，建立广西自贸区内部片区间决策与协作制度体系，实现片区间深度融合发展。三是产业发展的协作。广西自贸区三个片区重点产业差异化发展需要在遵循市场资源配置规律的同时，通过制度的创新设计与合理安排，形成产业协作机制，塑造更深度、开放的产业价值链。

结论

制度创新一直以来是社会发展恒久的主题，而在广西自贸区发展这一语境之下的制度创新更值得深入探讨。我国正经历着全球经济的转型，一方面，全球经济不断受到挑战，地区贸易失衡的情况日趋加重，原有的“边境开放”模式逐步向“境内开放”转型；另一方面，我国原有劳动力、土地等要素的边际利润与要素优势逐渐在全球化竞争中失势，同时我国也需要进一步参与到国际规则的制定过程中，为全球经济转型做出自身贡献。因而，制度型开放将是我国下一阶段参与全球竞争的必然选择，也为自贸区提供制度创新前提。一方面，制度型开放通过营造政策环境、回归制度核心、提升制度创新开放性以及内部治理改革带动，促进制度创新的实现；另一方面，制度创新的成功也能够满足制度型开放的要求，回应制度型创新的内核与使命。

在制度型开放的背景下，五类要素成为广西自贸区制度创新的驱动条件：一是以政府职能转变为基础要素，其是讨论广西自贸区制度创新的起点，也是撬动其他驱动要素的支点。制度创新离不开政府职能转变。二是扩展优化营商环境的内涵，将文化与创新作为优化营商环境的新变量，提升营商环境的深度与广度，为广西自贸区的制度创新提供环境要素。三是法律制度建构为制度创新提供了法理与制度上的规范与监督，可进一步理顺中央与地方、对内与对外间的关系，为广西自贸区制度创新提供法理要素。四是人才资源培养是广西自贸区达成制度创新的关键要素，须通过内外结合实现人才资源的培养，进一步形成优质的人力要素。五是片区协作是基于广西自贸区内部各片区间整合协作的必然要求，以定位差异发展、资源整体协调实现制度创新的协同要素。

自贸区在推进国家治理体系与治理能力现代化过程中的角色内涵愈加丰富，对外是我国参与经济全球化及其规则制定的重要桥头堡，对内则是超越经济领域治理，撬动社会治理创新的支点。自贸区的相关议题在国内外客观形势与需求变化中不断扩展、深化。由此，制度创新相关的理论与实践问题也随之延伸，如各个制度创新驱动要素之间的互动关系及互动机制、自贸区制度创新容错纠错与激励机制、自贸区制度创新成效的评价机制及自贸区制度创新功能培育与转化等重要议题将成为今后实践发展与理论研究的新焦点。