广西少数民族自治县生态旅游发展的立法调适——以金秀瑶族自治县为例

吕芝慧

广西壮族自治区位于我国华南地区，世居壮族、瑶族、苗族等11 个少数民族，共有12 个少数民族自治县，主要分布在山区，群山环绕，风景秀美，蕴藏着种类繁多的野生动植物资源，生态环境优美。各自治县均依托当地少数民族特色发展旅游产业，以政府主导型为主①政府主导型市场经济是指虽然在整体上资源也是按市场经济原则进行配置，但政府以强有力的计划和政策对资源配置施加影响，以达到某种短期和长期增长目标的经济模式。。其中的金秀瑶族自治县旅游资源丰富，旅游产业发展相对领先，出台了目前广西唯一的旅游管理相关自治条例。本文以金秀瑶族自治县为例，分析生态环境保护与旅游资源开发的矛盾冲突，寻求生态旅游发展的立法调适路径。

一、广西少数民族自治县生态旅游发展的特殊性

（一）生态资源开发利用生态保护优先性

以往我国经济增长以粗放型经济增长方式为主，长期忽略了生态价值取向，造成了不必要的资源消耗与浪费，最终只能被动地治理被破坏的生态，增加了社会发展的生产成本。在习近平总书记提出的“两山论”背景下，经济发展与生态环境之间的辩证关系为社会实践新模式提供了方向。追求人类发展与自然保护和谐共进，是新时代地区经济发展的必然选择[1]，二者关系如下：首先，任何经济活动的实践都依存于特定的生态环境，因此经济发展的速度和水平受到生态环境的制约。生态环境是经济发展必不可少的物质条件，旅游经济的开发同样受到生态的制约和影响。同时，科学合理的经济发展能够助力生态环境的保护，生态平衡需要经济基础的保障。其次，循环经济的发展，能够优化环境保护的现实状态。当生态环境的自我调节功能受到限制时，就需要通过物质维持人为治理。自治县旅游资源的开发，必然要向生态旅游经济转变[2]。金秀瑶族自治县森林覆盖率高达87%，蕴藏丰富的野生动植物资源，山地丘陵地貌构造了靓丽的风景。该县结合当地瑶族源远流长的民族文化，发展了独具特色的生态旅游产业。瑶药①在长期的生产劳动实践中，瑶族人民积累了利用草药防病治病的丰富经验，形成了独具一格的瑶族医药治疗方法。的限制采摘和人工种植，自然保护区的限制开放以及瑶族尊重自然理念的传播，都是为了在合理的限度范围内开发生态资源，都体现了金秀瑶族自治县生态旅游开发秉持保护与开发相结合、保护环境优先的理念[3]。

（二）旅游产业发展的特殊性

1.旅游产业是脱贫攻坚的重要支柱

少数民族聚居地多处于偏远地区，虽然物质资源丰富，但是交通不便成为了阻碍当地经济发展最主要的因素。少数民族聚居地的经济生产以第一产业为主，受地理区位不佳的制约，少数民族聚居地在运输便利、人才引进和经济辐射等方面不占优势，难以引进传统工业和高新技术产业推动当地经济增长。若盲目引进产业，也会由于生态产业链暂时无法完善而造成对当地环境的破坏。但不便的交通同时却成为了自治县环境保护的屏障，受交通的制约，人为活动频率相对较少，使当地的生态系统在很大程度上能够依靠自然循环的规律维系。传统单一的产业结构、受到制约的经济发展、优异丰富的特色传统文化和生态环境，以及绿色发展的政策导向共同决定了旅游产业理应成为少数民族自治县脱贫攻坚的支柱产业[4]。旅游产业的发展，可以带动当地人民就业，辐射周边第三产业发展，拉动消费需求，推动民族经济增长[5]。旅游产业作为脱贫攻坚的重要支柱，必然需要逐步完善。然而完善的旅游产业会带来更大的人流量，导致人为活动的增多，进而影响对生态环境的保护。因此实现生态旅游，不能仅依靠环境的自我循环和清洁，不能仅依靠政府的管理和执法，也不能仅依靠当地人民的环保意识与自觉，必须配套相应的制度规范作为保障，才能构建行之有效的旅游产业管理机制。

2.与当地少数民族特色相结合

民族地区旅游发展依托的资源更多是少数民族文化本身的吸引力[6]，少数民族文化衍生出少数民族特色产品，包括手工艺品和生态产品。例如金秀瑶族的民族服饰属于手工艺品，瑶药属于生态产品。因此民族特色旅游本身符合生态旅游的需求[7]。但是由于旅游开发不能仅基于文化价值，还要依赖当地环境，因此调控人为活动对生态的影响是民族地区生态旅游发展的重点。民族文化及其衍生的民族习惯法是自治县开发生态旅游的保障。少数民族长期以来“靠山吃山”，自然环境的优劣直接影响民众的生存，因此少数民族文化多数表达了对自然的崇拜。在观念的基础上，少数民族地区通过习惯法的方式确定了保护自然环境的秩序以及破坏生态的惩罚，例如金秀瑶族自治县一些村寨制定的村规民俗就规定了禁止损坏林木。充分把握少数民族生态理念，结合民族习惯法的内容，进一步通过完善法律和制度机制确保生态旅游产业绿色和谐运行，有效协调解决旅游开发带来的矛盾，是自治县开发生态旅游的巨大优势。

（三）生态保护和旅游开发的冲突性

自治县的旅游开发必然与脱贫工作紧密结合，由于自治县的脱贫任务艰巨，对旅游开发的扩大化产生了需求。但是旅游开发需要考虑当地的环境承载能力，过度开发必然破坏生态环境的稳定循环。因此优良的生态环境不仅是自治县发展旅游的基础，还是制约旅游经济发展的要素[8]。换言之，生态保护和旅游开发之间必然存在冲突。如何缓解这一冲突，就需要平衡生态保护和旅游开发的关系，将保护与开发相结合，响应绿色发展的号召，发展生态旅游产业。以和谐良好的生态环境作为旅游产业开发利用的宝贵资源，以旅游产业发展带来的地区经济建设作为当地生态环境稳定的物质保障，是生态旅游实现绿色发展的本质内涵，是少数民族地区生态文明建设的必然选择。

二、广西少数民族自治县生态旅游发展的立法需求

结合自治县生态旅游发展的现有法律依据，分析目前生态旅游产业在法律和制度层面的现实需求，以推断目前生态旅游立法供给是否充足，分析法律供给不足的板块和缘由。

（一）完善立法的需求

我国《宪法》第九条关于禁止侵占或破坏自然资源的规定是生态旅游开发的基本法律保障。但目前无论是国家还是地方立法，在生态旅游这方面并没有针对性的具体立法，相关规定只是概括性地分散于有关生态环境、动植物保护和旅游管理的法律、法规之中，各条文之间缺乏顺畅的衔接，更侧重于规定生态保护而非旅游开发所要求的合理生态利用[9]。同时，这些概括性的规定由于针对性不强、与实际情况有出入以及未规定责任承担形式等原因，缺乏可操作性，这些问题直接影响了生态旅游资源保护的处罚效果。我国生态环境违法成本较低，但是生态环境违法行为造成的危害后果却是无法估量的。在违法后果较小、违法收益较大的情况下，生态违法犯罪的比例相对较高。同时，由于法律规定的局限性，对生态环境保护的规定并不能面面俱到，甚至没有做到与时俱进，实践中运用法律条文处罚违法犯罪行为存在难度。例如，我国《刑法》规定了对毁坏珍贵树木或者国家重点保护的其他植物的罪名与刑罚，但是对于该条款的保护对象存在一定的模糊。在金秀瑶族自治县，“珍贵树木”的认定虽然可以参照我国《珍贵树种保护名录》，但是当地特有的、需要重点保护的濒危树种未经认定纳入该名录，因此破坏野生植物的行为未能受到严厉打击和遏制。条文规定的模糊，必然导致生态旅游产业发展在立法层面缺乏保障。对于自治县而言，由于享有民族自治地方立法权①民族自治地方立法权，是指民族自治地方的人民代表大会，依法制定和变通制定效力及于本民族自治地方的地方法规的权力。民族自治地方立法权可分为制定权和变通权。，因此生态旅游产业管理也需要自治条例的回应。例如，金秀瑶族自治县生态旅游产业人才匮乏，一方面，本地缺乏获得导游从业资质的本地从业人员；另一方面，外地人才引进困难，即便引进也缺乏对当地文化特色的了解。自治条例能够很好地面对和解决这个问题，可以通过法律条文引导制定自治县当地旅游从业机制，通过完善生态旅游法律依据，逐步适应民族地区生态旅游保障的特殊性。

（二）建立执法和管理体制的需求

法律条文的缺失和模糊，影响了行政机关具体工作的开展。实际执法中，由于权责交叉或不明确，导致对破坏生态环境的处罚监管责任难以分配落实。例如，金秀瑶族自治县森林公安在执法过程中要求行为人承担恢复植被的责任，但对行为人履行与否、履行效果如何的监督难以落实。虽然按照法律规定由森林公安作出处罚决定，林业部门负责监督执行，但是实践中由于林业部门未参与案件处理、职责不明确、缺乏经验和人手等因素，使监管问题成为实现处罚社会效果和生态效果的阻碍。对于单纯的生态保护，旅游开发还涉及旅游景区管理机构的权责划分。如：金秀瑶族自治县的大瑶山保护区管理中心不仅负责管理大瑶山景区，还负责周边保护区和国家森林公园区域内的林业行政管理，其余地区的森林资源管理则由森林公安和林业部门分别履行管理职责。但在实际行政执法过程中，各部门工作的开展存在部分缺失或者交叉重叠现象，导致职责落实不到位。在生态旅游语境下，旅游部门需要承担管理职责，但是这一管理职责只是针对旅游景区的经营和使用权限，并不包括生态环境保护执法。同时，民众法律意识相对单薄，不能完全理解各部门职责分配，阻碍了行政执法工作的开展。因此在生态旅游开发中，需要各部门明确分工，协调开展执法工作，衔接案件的处罚与监督管理。

（三）构建民族地区特色生态旅游制度的需求

民族地区的特点之一就是聚居生活，居民之间形成独特的社交网络，因此生态旅游开发不能仅采取政府主导的形式，还需要考虑到居民的声音。居民在生态环境产业的利益相关者中，由于处于相对弱势的地位，通常会遭受权益受损的后果。完善和运用目前存在的维权救济途径是解决方案之一，此外还应当从源头上讨论如何保障居民的参与权，建立多方协调参与机制。少数民族地区的特色文化也要求在落实有关生态旅游制度时，要充分融合政策实施与民族地区居民接受度，在具体细化制定制度措施的过程中因地制宜地变通。生态旅游制度的建立，除了整合原有的生态保护机制和旅游管理机制之外，还应当针对生态环保与旅游经济相结合的特殊性，制定专门针对生态旅游的制度，保障政策实施和行政管理的现实可行性和实践操作性[10]。

三、广西少数民族自治县生态旅游发展的立法路径

在自治县生态旅游发展的特殊需求没有得到充分法律供给的情况下，不仅需要填补一般法律的空缺，还需要结合自治县地方发展的优势，充分把握自治权①多民族的社会主义国家的少数民族，在中央国家机关的统一领导下，在本民族聚居区建立区域自治，管理本民族地区地方性事务的权利。的行使，善用民族立法权，落实生态旅游发展的具体措施。

（一）自治权的充分行使

民族区域自治制度下，我国部分少数民族聚居地实行地方自治，设立自治机关，行使自治权。自治权包括民族立法权、变通执行权和财政经济自主权等。因此，自治县的旅游资源开发，可以充分利用国家赋予的自治权。例如，金秀瑶族自治县地方自治立法《金秀瑶族自治县旅游管理条例》②《金秀瑶族自治县旅游管理条例》于2002 年3 月17 日自治县第十二届人民代表大会第四次会议审议通过，2002 年7 月27 日广西壮族自治区第九届人民代表大会常务委员会第三十一次会议批准。的出台，目的就是保护和合理开发利用旅游资源，规范旅游行业管理。生态旅游产业的发展、管理和规范，需要发挥地方自治的优势，通过民族立法权确定完善的机制作为保障。变通执行权可以在上级关于生态旅游的决议不适合民族自治地方实际的时候申请变通执行或停止执行。财政经济自主权为生态旅游产业的开发提供了物质保障。自治权是自治地方发展生态旅游的有力武器，但是自治权的规范行使和充分行使是一个仍待解决的课题，用好、用对、用尽地方自治权，全面服务地方经济建设，是自治地方生态旅游建设的理想状态。

（二）具体的立法路径

生态旅游就是把生态理念融合到旅游经济发展的过程中。生态旅游结合的过程，离不开法律的基础性保障，必须加快完善法律法规，多方位、多角度、多层面保障生态旅游的制度化与程序化。

1.完善专门立法

生态旅游立法完善需要平衡协调资源保护和开发利用之间的价值理念和立法侧重。单纯依靠生态立法或是环境立法分散概括式地规定生态旅游中的权利与义务，无法涵盖诸多法律要素，且其中涉及生态旅游的内容多是泛泛而谈，缺乏具体实践性。因此应当设置专门的生态旅游立法保护法益。目前，越来越多的国家将生态旅游概念纳入旅游分类之中，并为此专门制定法律。国家层面制定专门的生态旅游保护法律以协调生态旅游中的矛盾冲突是立法破局的一个手段，但是尚需契机与时间。针对自治县生态旅游开发而言，加快地方立法，推进生态旅游自治条例的出台，更具有现实可行性和价值性。要根据各民族地区生态保护和旅游经济融合的具体情况，通过依法制定或变通制定协调旅游开发和生态保护的自治县地方法规，满足当地少数民族文化、生态环境特性和经济发展目标的共同需求；要对生态旅游区的划分、生态旅游主体权利和义务的确定，以及生态景区经营管理和监督机制作出细化明确的规定，在自治县生态旅游开发特殊性的基础上，因地制宜地填补制度空缺。

2.强化执法体系构建

生态旅游涵盖的范围较广，横跨经济与环保两个议题，因此实践中涉及的执法机构包括林业、环保、旅游和国土等行政机关和组织。生态旅游对于有关行政机关和组织的职权明确和职责落实提出了要求。据此，助力生态旅游发展的法律保障，必须要做到权责明确。首先，要做到在立法上完善执法管理主体的职责规定，避免存在立法空白。要尽量在法律条文中确定各行政主体之间的分工合作，解决目前生态旅游执法中存在的权责不一、多头领导、互相推诿等问题。除此之外，自治县政府可以依据本地实际情况制定旅游发展总体规划，明确分工。其次，成立专门的生态旅游发展协调机构，由生态旅游管理相关行政部门派人员组成，主要负责自治县内生态旅游活动的行政管理，充分协商执法过程中存在的问题，协调各部门分工合作和各主体间的利益关系，规范监督和管理。最后，在法律层面确定生态旅游的监督管理体系，包括监督的原则、主体、方式和内容，以实现权责明确且统一的行政监督管理，有力制约和保障生态旅游产业发展。

3.规范合理开发利用行为

生态旅游侧重的是合理开发利用旅游资源的内容，把握合理开发的程度，这就需要在经济发展中明确构建生态保护制度，设立生态旅游规范的制度措施。首先是完整构建针对当地环境的生态补偿制度，遵循政府补偿与市场补偿相结合的原则，明确补偿标准，必要时可以实施区间补偿制度，对重点生态功能区予以适度倾斜，给予禁止开发区域更严格的生态补偿制度。同时，按照国家层面现有的法律依据，及时制定或修改地方法规以完善自治县生态补偿具体事宜，推动补偿机制尽快落实。其次是制定科学合理的生态旅游发展规划，明确生态旅游发展的方向和目标，科学测算景区容量与旅游从业者、游客的比例，优化配置自治县文化和生态资源。最后是为实现生态旅游治理的目标建立刚性约束机制，综合运用多种手段规范不同主体的权利义务。如完善生态旅游信用体系，通过信用机制规范和引导生态旅游参与主体的行为；完善环境责任制，针对生态旅游开发建立严格的奖惩制度；建立生态审计制度，制定生态文明绩效考核评价与旅游开发责任追究制，强调领导干部生态保护意识。此外，还有旅游行业准入制度、生态旅游项目检测制度、生态旅游行为根本准则等相关制度的配套建立。

4.确立多元保护机制

全方位推进生态旅游经济的发展，应当在科学评估少数民族自治县文化遗产和生态资源的基础上，合理规划旅游发展区域，建立以政府为主导、社会广泛参与的多元化保护机制[11]。由于政府和投资方的主导因素，自治县居民多数是被动地参与到生态旅游发展的工作中，参与意识有待加强。政府、居民、企业及其他组织都属于生态旅游的利益相关者，居于主导地位的一方由于谋求自身利益最大化，往往忽视了民众作为弱势群体的生态需求，一定程度上损害了居民的权益。构建多元保护机制，应当培养居民的参与意识，拓宽居民参与生态旅游建设的渠道，共同协商发展规划等相关问题，健全公众参与机制，推进信息公开，保障民众监管规划政策实施的权利，在行政和司法层面完善社区居民权益保障制度，以此带动自治县民族生态旅游品牌建设，保证社会广泛参与到生态旅游的建设之中。

四、结论

少数民族自治县的生态资源开发必须秉持保护优先的原则。少数民族地区在地理位置、经济发展和生活习性等因素的影响下形成了独具特色的传统文化，因此自治县的旅游开发具有一定的特殊性，需要兼顾脱贫致富和少数民族文化保护的使命。由于生态保护和旅游开发之间相互制约和影响，二者之间存在的冲突必然需要有效手段调和。目前广西少数民族自治县生态旅游发展存在立法完善和制度设计层面的需求，根本上反映了生态旅游产业立法供给的不足。作为享有民族自治权的地区，应当充分行使国家赋予的立法权，除了在更高层面完善一般立法以外，自治县应当制定针对当地生态旅游发展的法律规范和制度，推进制度和政策的落实，构建多元保护机制。通过立法调适保障生态旅游产业的有效运转和良性发展，实现绿色保护和经济发展的有益结合。