我国高校招生考试制度的变迁逻辑——基于历史制度主义的视角

潘岳林

自1950年5月，教育部颁布《关于高等学校一九五〇年度暑期招考新生的规定》［1］，新中国高校招生制度正式开始实施，到今天已经走过70年漫长岁月。期间，我国高校招生制度经历了单独招生、联合招生、大行政区统一招生等阶段，几经变迁，建立了基于考试选拔制的全国统一招生制度，并在此基础上演变出高校自主招生、高职提前招生、三位一体招生等多种招生形式。回顾招生制度变迁的历史就是为了以史为鉴，从招生制度发展与变迁的历史中寻找规律。笔者拟用历史制度主义的视角和分析范式，系统地探讨我国高校招生制度的变迁逻辑，旨在发现招生制度变迁的基本特征，以期为高校考试招生制度改革提供借鉴。

一、历史制度主义理论与分析框架

1.历史制度主义的理论基础

历史制度主义是20 世纪80年代政治学领域开始兴起的一种分析范式，与理性选择制度主义、社会学制度主义流派并称为新制度主义三大流派，是新制度主义中最早形成方法论并产生重大影响的流派［2］。历史制度主义在对旧制度主义批判的基础上，以制度为变量，主要采用历史的视角来进行研究。在历史制度主义者看来，制度的变迁既有路径依赖的“正常时期”又有制度断裂的“关键节点期”。在节点期之前，制度作为自变量塑造着政策、行为和历史；在之后，制度作为因变量受到环境和政治的塑造［3］。

彼得·豪尔（Peter Hall）和罗斯玛丽·泰勒（Rosemary Taylor）从四个方面来概括历史制度主义的主要特征：（1）倾向于在相对广泛的意义上来界定制度与个人行为间的相互关系；（2）强调在制度运作和产生过程中权力的非对称性；（3）在分析制度的建立和发展过程中强调路径依赖和意外后果；（4）尤其关注能够产生某种政治后果的因素来整合制度分析［4］。

2.历史制度主义的分析框架

历史制度主义以制度为核心，结合了理性选择制度主义中的“微观行动者”与结构主义中的“深层结构”，从而建立起了一种“宏观深层结构—中层制度—微观行动者”的分析框架［5］。其分析框架可以分为三个层面：

第一，深层结构分析。历史制度主义者认为制度是嵌入政治体制、经济组织结构或社会文化中的正式或非正式的程序、规范、惯例等［6］137。本文将招生制度变迁置于宏观结构中去研究，分析制度建立与发展的深层因素，把政治、经济、文化等确定为影响制度形成、转型与变迁的“深层结构”。

第二，路径依赖分析。路径依赖最初是一个经济学概念，制度变迁中的路径依赖是指一旦进入某种制度模式后，沿着同一条路走下去的可能性会增大，因为这一制度模式提供了相对于其他制度之下更大的收益，即“报酬递增”。学习效应、协同效应、适应性预期和巨大的退出成本是分析路径依赖要考虑的因素［6］。

第三，动力机制分析。这主要是从微观视角分析不同行动主体之间的权力博弈而造成招生制度演变过程中出现的权力非对称性，以揭示制度变迁的内在动力［7］。

3.历史制度主义与招生制度的结合

王保星教授曾在其文章中援引了历史制度主义确立的“宏观结构—中层制度—微观行动者”的分析框架作为我国教育政策史研究的方法论［6］136-141。近年来也出现了大量采用历史制度主义视角来分析国内外教育政策与制度的学术论文与著作。本文基于历史制度主义的分析框架，从宏观结构层面分析影响招生制度变迁的深层结构因素，从中观层面分析造成招生制度闭锁的路径依赖因素，从微观层面分析国家与市场、政府与高校两对行为主体之间权力博弈对招生制度变迁的推动作用。

二、高校招生制度变迁的深层结构分析

从中华人民共和国成立以来，政治、经济与文化对招生制度变迁发挥着重要影响。因此，本文将从三方面因素讨论影响招生制度发展的深层结构：经济体制转型、传统文化观念、政治环境变化。

1.经济体制转型

经济发展对高等教育起着决定性作用，经济体制决定了高等教育体制，招生制度作为高等教育的一部分深受经济体制转型的影响。在计划经济体制下，高校被纳入计划管理体系，高校缺乏办学自主权，高校招生受到国家统一调控，纳入到国家经济发展的计划之中。招生计划也是实行国家计划统一招生，表现在招生人数、招生规模、招生质量等都要符合国家经济发展的计划与要求。这一时期形成的国家计划统一招生政策顺应了计划经济条件下国家经济社会发展需要培养大量高级专门人才的需求。

伴随着改革开放，我国开始了经济体制的转型。1984年中共十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，确立了在公有制基础上的“有计划的商品经济”。随着市场要素的介入，国家计划统一招生已经不适合经济发展的需要，国家对于招生计划来源的制定具有很大的盲目性，难以适应用人单位和社会对于人才的需要。1985年中共中央发布《关于教育体制改革的决定》，提出“要改革大学招生的计划制度和毕业生分配制度。改变高等学校全部按国家计划统一招生、毕业生全部由国家包下来分配的办法”，实行“国家计划招生”“用人单位委托招生”“招收少数自费生”三种办法。自此打破了国家计划统一招生局面，形成了国家计划招生和调节性招生并存的“双轨”招生形式；随着经济体制的改革，高校要适应经济社会发展的需要就要加强与社会的联系，就要改变国家对高校统得过多的管理体制，扩大高校办学自主权。1987年5月，国家教委发布《关于扩大普通高等学校录取新生工作权限的规定及其实施细则》，规定实行“学校负责，招办监督”的录取体制，带来了高校招生自主权的下放。

1992年以来社会主义市场经济体制的建立与发展使国家统一计划招生的弊端更加突出，高校培养的人才无法满足社会和劳动力市场的需求，严重阻碍了市场经济的完善与发展。1993年《中国教育改革和发展纲要》提出：“改变全部按国家统一计划招生的体制，实行国家任务计划和调节性计划相结合；在保证完成国家任务计划的前提下，逐步扩大招收委托培养和自费生的比重，这部分调节性计划由学校及其主管部门根据社会需求和办学条件确定。”［9］21 世纪以来经济的迅速发展对招生规模、招生对象范围、招生形式提出了更多要求。可以说，自新中国高校招生制度建立以来，就一直受到经济体制的制约，伴随着经济体制的转型而不断改革与发展。

2.传统文化观念

刘海峰教授曾指出，中国当代高等教育不仅是经济的产物，还应探寻更深层次的传统文化因素［10］41。1952年统一招生考试制度的建立适应了计划经济下对人才的需求，但却不是计划经济体制下的必然产物，一直实行计划经济的前苏联也并未形成统一招生考试制度，因此需要探寻更深层次下传统文化观念对招生制度的影响。传统文化观念对招生制度的影响主要体现在三方面。

首先，自隋唐至清末实行了1300年的科举制度所塑造的“考试文化”，在中国形成了“统一考试”观念，为新中国统一招生制度的建立埋下了“文化基因”。同时科举制度也为读书人提供了一个相对公平的竞争环境，加上人们对“不患寡而患不均”的“至公”理念的理想追求，“统一考试”不论在古代还是在现代都有其存在的合理文化价值［11］。其次，中国古代知识分子一直把“修身、齐家、治国、平天下”作为教育的最终目标，“学而优则仕”的读书做官观念使中国人一直注重读书的重要性，造成了“读书至上”“注重考试”等现象，统一高校招生考试制度对于广大民众来说是最公平的可以通过读书出人头地的招生制度［12］。最后，中国传统社会在文化模式上强调“社会本位观”，重视家庭、社会与人际关系的处理，具有“家庭主义”“集体主义”“国家主义”的价值取向［10］42。这种观念一方面使人们信奉人情关系原则，在考试中不断出现走后门等现象，冲击着招生考试的公平性，推动着招生制度不断改革。另一方面，在“国家主义”原则的影响下高校招生政策的制定以“国家利益”为出发点。如在1987年出台《普通高等学校招生暂行条例》指出“普通高等学校招生工作是为社会主义建设服务”［13］；《关于一九九二年普通高等学校招生工作的通知》中进一步指出“高校招生工作要更好地为社会主义现代化建设服务”［14］。

3.政治环境变化

教育体制不仅受经济体制制约，也受到政治因素的影响，而政治对我国高校招生制度的影响体现在集权政治管理模式与政治运动之中。

一方面，在新中国成立初期，我们以苏联为师，模仿苏联模式建立了高度集中的政治体制。集权政治模式在招生制度中主要表现为高校招生缺乏自主权，高校的招生权与管理权都收归到中央政府统一管理，招生由中央政府统一计划、统一组织、统一命题。由于集权管理的政治体制不适应经济社会的发展，1987年我国开始了政治体制的改革，逐渐摆脱苏联模式，建立社会主义民主政治，在教育体制上迎来了招生自主权的下放。1999年教育部下发《关于进一步深化普通高等学校招生考试制度改革的意见》，提出了“进一步下放高校办学自主权”的招生原则［15］。

另一方面，我国招生制度在变迁过程中受政治运动影响明显，特别是在报名条件、录取标准、加分政策等方面都受到了政治运动的影响。1953年政治审查制度的建立使招生制度带上了强烈的政治色彩。随着1957年“反右运动”扩大，录取标准进一步提出了要政治挂帅。1958年《人民日报》批评招生机构“没有依靠党的领导，没有政治挂帅，有严重脱离政治的倾向，不是以政治质量为首要条件”，致使1958年的招生工作发生了巨大变化。“文革”期间我国招生制度遭受的严重破坏更是政治斗争在教育领域的集中体现，被政治化的招生制度完全失去了选拔优秀人才的功能，招生质量急剧下降。随着“文革”的结束，招生制度得到恢复，录取标准不再将政治成分作为惟一标准，而是综合看个人的政治表现与考试成绩，阶级斗争与政治挂帅对招生录取的影响逐渐淡化。

三、高校招生制度变迁的路径依赖分析

制度的路径依赖是指一种制度一旦建立，制度的“报酬递增”会使已经建立的制度产生自我强化机制，制度进入一种锁入状态，沿着一条路径走下去，很难再从中走出来。布莱恩·阿瑟（W·Brian Arthur）总结了四种自我强化机制来分析路径依赖：巨大的退出成本、学习效应、协调效应、适应性预期［16］。

1.规模效应

所谓规模效应，是指建立和推行一项制度时必须投入大量的初始资本，随着这项制度的推广，单位成本和追加成本都会下降［17］。即一项制度一旦达成，如果制度中途退出或要建立新的制度，那么需要重新投入大量的资本，产生巨大的退出成本，所以一项制度在建立后很难被改变或退出。我国高校招生制度从建立到今天已走过七十年的岁月，伴随着招生规模与报考人数的不断增加，国家投入了大量的人力、物力、财力资源来维护制度的发展。据不完全统计，自中华人民共和国成立以来至今，有关高校招生工作的通知、规定等招生文件超过百余篇。每一年的招生工作从报名、体检到命题、考试、录取，不论是国家还是高校和学生，都投入了大量的资金和精力，形成了一套较为完备的招生录取体系。高考作为招生制度的一部分，已成为我国规模最大和最为公平的考试，为人们所接受与认同。因此，现有的招生制度较容易沿着已有路径继续发展下去。

2.学习效应

在既有制度的框架下，有各种服务于制度的组织、机构和规章，组织内的个人为了适应组织与制度对个人的需要，不断学习组织内的各种规章规则，积累工作经验。为了使招生工作顺利、高效率的开展，从国家到高校，从教育部到招生办公室，已经形成了一套层次清晰、分工明确的招生体系。各招生办公室内人员职责清晰，分工明确，经过长期从事招生工作，积累了诸多经验，对于招生计划制定、招生简章发布、考试题目设置、招生录取工作已经具有了成熟的方式方法，各招生办之间也相互学习经验，提高效率。这种学习效应反过来又强化了制度的适应性，使得任何个人和组织都不愿再推翻已有的经验，去学习新的知识经验，致使招生制度难以发生大的改变与改革。虽然近年来招生制度在诸如综合素质评价、科目设置等方面不断改革，但也依然难以撼动已有制度框架下个人的工作习惯与方式。

3.协调效应

历史制度主义者认为，一种制度一旦建立，社会为了维护制度的执行，就会形成一系列的正式规则或非正式规则与之相适应，在制度的框架下构成一个制度的矩阵结构。矩阵结构内的各种制度与组织之间相互协调，强化了制度的适应性。我国高校招生制度建立以来，为了保证招生工作的顺利开展，与之相关的评估制度、奖励制度、考试管理制度、保送制度等纷纷建立。矩阵机构内各种制度相互关联交叉，制度间的协调效应加大了制度的退出与变迁成本。出于利益与成本的考虑，此时政府更加容易选择继续实行已有的招生制度。

4.适应性预期

我国高校招生制度自1950 建立以来，先后经历了单独招生、联合招生等形式的过渡，才形成了以考试选拔为基础的统一招生制度。由于各高校单独招生、联合招生存在着各校招生结果的不平衡，好的学校生源充足，而较次的学校面临着生源不足，造成了极大的人力、物力、财力浪费，招生缺乏预期性。当1952年统一招生制度建立后，改变了招生领域的混乱现象，达到了政府在制度建立时期的预期目标。1959年和1977年统一招生制度的恢复都可以说明政府认同了已有的招生制度，并产生了适应性预期。不论从国家、政府还是社会、个人角度来说，现有的招生制度的接受程度非常显著，人们从内心认可了既定制度，并认为该制度会继续发展下去，这种适应性预期反过来又强化了招生制度。

四、高校招生制度变迁的动力机制分析

历史制度主义者强调制度运作和产生过程中权力的非对称性，招生制度变迁的内在动力机制可以归结为围绕招生制度的多方利益主体之间权力的博弈，正是不同利益主体权力博弈结果的不平衡性造成了权力的非对称性，从而推动着招生制度的变迁。伯顿·克拉克教授在著作中将高等教育系统内权力的整合归纳为国家、市场、学术的三角协调图，并进一步将国家权力分为政治的和官僚的各种成分［18］。笔者拟从国家政治权力与市场权力的博弈、政府权力与高校学术权力的博弈来分析招生制度变迁的动力机制。

1.政治与市场之间的权力博弈

政治权力与市场权力之间的博弈在招生制度上主要体现在招生为谁服务。当政治权力的影响大于市场权力时，招生的一切目的都是为国家服务，符合国家意志。例如，在新中国成立初期，百业待兴之际，教育部颁布了《关于实现1952年培养国家建设干部计划的指示》，要求各高校严格执行统一招生，培养国家干部；同一时期，第一个五年发展计划的制定，各条战线急需大量专门高级人才为国民经济建设服务，这一时期的招生完全置于国家计划与政治权力之下，市场权力没有立足之地。伴随经济体制改革、社会主义市场经济体制的建立，国家政治权力的影响依然很大，但随着市场份额增大，市场权力逐渐加强，此时的招生制度难以适应市场与社会对人才的需求，推动着招生制度发生变迁。从1985年国家开始逐渐放开委培生与自费生的招生数量等一系列政策中可以看出，国家正逐步地将招生制度引向市场，市场权力在招生制度中的比重增大，但依然置于政治权力之下。

2.政府与高校之间的权力博弈

政府权力与高校学术权力之间的博弈体现在教育行政部门与高校两方利益主体对不同利益的诉求上。伴随着经济社会发展、高校规模扩招、招生制度完善，招生涉及的利益主体越来越多，主要有教育部、高校、中学、学生等主体。但从招生权力来看，主要涉及教育行政部门与高校。教育行政部门作为公共服务部门，履行着公共服务与管理职能。但教育行政部门也具有自利性，为了维护在政治上的特殊地位，在政策制定时要考虑到公众利益，最大程度地维护社会公平与稳定。为了防止招生权力“一放就乱”的问题，教育行政部门也一直把持着一部分招生权。高校作为与招生有关的另一方利益主体，基于自身学术发展的目的，在选拔人才时希望获得更加优质的生源，在价值取向上更多地从效率与科学方面考虑。高校为获得更多的招生自主权以便保证质量、选好人才，也在不断地与教育行政部门进行着权力博弈。正是由于教育行政部门与高校两方利益主体对公平与效率的需求、对招生权力的追求产生了招生制度变革的内在动力机制。

五、结论

第一，我国高校招生制度七十年的变迁过程深受经济体制转型、传统文化观念、政治环境变化这三方面深层结构的影响。在招生制度的建立、发展、破坏阶段，受政治环境因素和计划经济体制影响尤为突出，而在招生制度恢复、改革阶段，政治运动对招生制度的影响逐渐淡化，市场经济成为招生制度变迁的主要影响因素。传统文化观念则贯穿着招生制度发展始终，引导着政策制定者、执行者、接收者对政策的态度与选择。

第二，招生制度的变迁过程总体呈现一种渐进式制度变迁的过程，中途也出现过断裂式制度变迁，突出表现在“文革”时期，但这种断裂式的变迁是逆向的、倒退的，不符合发展规律的。因此，在1977年招生制度又恢复到“文革”前的全国统一考试招生制度。招生制度渐进式变迁中表现出强烈的路径依赖色彩，规模效应、学习效应、协调效应加强了政策制定者、执行者对制度的适应性预期，致使制度进入了锁入状态。要打破现在招生制度中的无效率状态，就需要寻求制度变迁的“关键节点”。

第三，招生制度变迁的内在动力机制是国家与市场、政府与高校之间的权力博弈，博弈的结果是权力的非对称性，由此推动了制度的变迁。从不同权力主体之间的博弈可以看到招生制度的发展趋势与价值取向。招生制度发展趋势是国家计划与管控的淡化，招生逐渐面向市场，服务社会；招生制度的价值取向正从工具主义转向人本主义。受“社会本位”文化模式的影响，招生制度一直关注公平与效率的工具主义价值取向，但从近年来国家“3＋X”科目改革、综合素质评价等政策中可以看到对个人价值和选择权的尊重，招生制度改革正走向人本主义的价值取向。