计算机订座系统服务监管研究

□ 中国民航管理干部学院 于爱慧/文

计算机订座系统（Computer Reservation System，简称CRS）是航空公司通过销售代理分销客票的关键环节。按国际民航组织（ICAO）定义，计算机订座系统是计算机化的机票预订网络平台，销售代理通过其为旅客查询、预订和销售多家航空公司机票。CRS作为销售代理（旅行社）分销航空公司客票的主力平台，每年的机票预订量达数亿人次、覆盖全球航空运输网络，半个多世纪以来一直是航空客运分销市场不可或缺的重要节点。

CRS服务是国际服务贸易的重要内容，在不同的国家或地区有着不同的提供商、不同的运营模式，也有着“管制”和“放松”不同的政府监管模式。随着我国改革开放的更加深入，需充分关注和理解中外市场监管的异同及发展方向。本文试研究分析当前比较有代表性的中国、欧盟和美国在计算机订座系统服务市场准入、政府监管现状，探讨今后我国行业监管未来发展方向。

中国监管制度

目前，在中国提供计算机订座系统服务的主要是中国航信的Travel Sky，外国计算机订座系统（如：Amadeus、Sabre和Travelport等）向中国境内销售代理提供服务须经中国民用航空局批准。

（一）加入WTO的承诺

计算机订座系统是航空公司进行客运分销服务的支持性基础设施，计算机订座系统服务市场的准入长期以来都是发展国际服务贸易关系的重要内容。2001年11月，中国正式加入世界贸易组织（WTO），签署了《服务贸易总协定》（GATS），其《空运服务附件》关于计算机订座系统方面所做出的承诺为对于外国计算机订座系统实行跨境交付服务模式的准入管理，具体包括：

1.境外计算机订座系统，如与中国航空运输企业和中国计算机订座系统订立协议，则可通过与中国计算机订座系统连接，向中国航空运输企业和中国航空代理人提供服务；

2.境外计算机订座系统可向根据双边航空协定有权从事经营的境外航空运输企业在中国通航城市设立的代表处或营业所提供服务；

3.中国航空运输企业和境外航空运输企业的销售代理直接进入和使用境外计算机订座系统须经中国民航主管部门批准。

对于外国CRS企业在中国设立企业的商业存在模式不作承诺。

以上承诺可以理解为：外国CRS仅以跨境交付模式在中国境内经营开展业务，若是为飞中国的外国航空公司服务，可以在通航城市设立的代表处或营业场所直接提供；若是为我国航空公司和销售代理服务，要在通过中国航信Travel Sky获得国内航空公司航班座位销售信息的基础上，为获得中国民用航空局批准可使用外国CRS的销售代理提供客票分销服务。

为此，《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（2004年国令第412号）将其附件中第301条“境外民航计算机订座系统准入审批”权赋予民航局，行政许可项目54053号。

（二）行业监管

2012年8月30日，中国民用航空局令第214号《外国航空运输企业在中国境内指定的销售代理直接进入和使用外国计算机订座系统许可管理暂行规定》（CCAR-315）（以下简称“《暂行规定》”，现编号为交通运输部令2016年第22号）公布，并于当年10月1日起施行。这标志着我国履行了加入世贸组织时关于民航CRS方面所做出的承诺。

因外国CRS服务提供商在中国境内没有商业存在、不具有申请主体资格，《暂行规定》要求以和中国通航的外国航空运输企业作为申请主体，限定的主体是外国航空运输企业的销售代理。《暂行规定》的结构清晰、内容详实，在申请程序及材料、行为规范等方面，都有具体的规定。外国航空公司可根据《暂行规定》，为其在中国境内指定的销售代理申请使用外国计算机订座系统服务的许可。

《暂行规定》实施以来，为外国CRS以跨境交付模式向中国航空销售代理服务提供了更为明确的法律依据，更好地维护了CRS服务市场秩序，更好地保障了消费者、外国航空运输企业、销售代理和外国CRS服务提供商的合法权益，

为促进民航业健康发展发挥了重要作用。

（三）负面清单

随着我国改革开放进一步深入，我国市场准入负面清单制度进入全面实施的新阶段，清单之外的行业、领域、业务等，境内外各类市场主体皆可依法平等自主选择是否进入；《市场准入负面清单》（2018年版）和《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》标志着我国全面实施市场准入负面清单制度。需要注意的是，一是这两种负面清单都是面向对于各类市场主体在中国以商业存在模式提供服务的特别管理措施，没有涉及跨境服务贸易；二是从最初的2018年版到最新的2020年版这两版负面清单，虽然都没有民航计算机订座系统服务的相关内容，但根据2015年10月《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》（国发〔2015〕55号）文件内容 “（八）负面清单的主要类型和适用对象。……我国签署的双多边协议（协定）另有规定的，按照相关协议（协定）的规定执行”判断，对于境外计算机订座系统的市场准入，在没有新的双多边协议（协定）的情况下应以我国加入WTO的承偌为依据，即境外计算机订座系统目前在我国不能以商业存在模式提供服务。

海南自由贸易港建设，是推进新时代中国高水平对外开放、建立开放型经济新体制的关键一步。2021年7月23日，商务部发布了《海南自由贸易港跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）（2021年版）》（商务部令〔2021〕3号），自2021年8月26日起施行。这是中国在跨境服务贸易领域公布的第一张负面清单，是我国推进服务领域制度型开放的重要探索。在海南自由贸易港境外服务提供者以跨境方式（通过跨境交付、境外消费、自然人移动模式）提供清单之内的非禁止性领域服务时，按相应规定管理；清单中第9项特别管理措施关于跨境交付方式的计算机订座系统服务，就属于此列，内容和上文中列出的我国加入WTO时关于CRS跨境交付模式提供服务所作出的三点承诺相一致，应可以理解为境外CRS以跨境方式为海南自由贸易港的航空销售代理人提供服务时须遵守《暂行规定》。

国外监管制度

全球CRS行业经过60多年的大浪淘沙、兼并重组，目前在欧美等市场提供CRS服务的提供商主要是Amadeus（欧洲）、Sabre（美国）和Travelport（欧洲）三家跨国企业。

（一）欧盟

1.行业监管

欧盟CRS服务市场行业监管由欧盟运输移动总司负责，主要依据2009年修订的（EC）80/2009号规章《关于计算机订座系统的行为准则》（以下简称“《行为准则》”），最初于1989制定，先后经历1993年、1999年、2009年三次修订。《行为准则》将促进竞争和保护消费者利益作为总体目标，在市场准入方面没有明确限制，要求CRS公平显示所有航空公司的航班信息、并确保所有参与的航空承运人都能获得和使用CRS服务，在航空客运产品之外新包含了空铁联运的铁路运输产品、以进一步鼓励在世界处于领先地位的欧盟空铁联运。《行为准则》还强化了保护乘客个人数据的规则，持续要求销售代理（旅行社）必须为旅客提供全面的、无差别的航班座位信息，确保消费者在信息透明的情况下购买机票。

《行为准则》的实施提高了欧盟航空运输市场公平竞争的水平，基本达到了立法的初衷。但也有一些未预见的结果，特别是《行为准则》仍然保留了防止拥有或控制CRS的航空公司（母公司）可能滥用市场支配地位的保障措施，强制拥有CRS股份的航空公司加入所有CRS系统，使得航空公司不能从任何单个CRS中获得更优惠的服务，失去了与CRS谈判的议价条件。由于技术、市场、监管等方面的不断发展，航空公司与CRS的关系也已发生了巨大变化，航空公司已剥离了在欧洲运营的三大CRS提供商的所有权，当初《行为准则》出台的重要背景已经不复存在，这点也成为《行为准则》计划近期修订的重要因素。

2.对《行为准则》的评估

随着科技的发展，航空公司越来越多地利用互联网进行销售，对CRS的依赖开始减少。在此背景下，欧盟评估和探讨进一步修订《行为准则》，委托第三方咨询机构于2018年3月至2019年5月开展了对2009年版《行为准则》的总评估研究。

2020年1月欧盟发布评估总报告，要点包括：欧盟个人、家庭的互联网普及率大幅提高，消费者可以获得多种航空运输服务的信息和预订渠道；通常比休闲旅行票价更高的商务旅行（TMC）仍然几乎完全依赖传统的CRS；CRS的市场力量已经下降，欧盟机票的预订量不超过50%是通过CRS预订；CRS作为一个重要的客户服务渠道，投资方是谁已不再像以往一样重要，航空公司几乎完全剥离了其在CRS中的份额等。

在评估总报告基础上，欧盟2021年上半年公开征求公众意见，拟定于2021年底可能对CRS行为准则进行修订，或是可能完全取消《行为准则》。

3.相关法规

欧盟在对CRS的监管政策上，除了前述政府专门面向CRS的《行为准则》外，还有从技术标准角度的把关和国家安全角度的审查，比如欧盟2018年5月正式生效实施的《一般数据保护条例》（GDPR）、2020年10月生效的《欧盟外商直接投资审查条例》等，这些正在成为中国TravelSky等CRS服务今后新进入欧盟市场的潜在壁垒。限于篇幅，这些暂不在本文论述范围。

（二）美国

1.行业监管

进入20世纪80年代，互联网技术在商业领域的应用促进了美国CRS迅猛发展，计算机订座系统对航空运输市场竞争的影响日益受到重视。一方面，这一时期拥有CRS股份的航空公司往往利用控制CRS系统的有利条件，通过优先显示本航空公司航班、在CRS中对竞争对手收取更高费用等方式，形成不公平的竞争优势。另一方面，航空公司还通过自身的市场力量，限制CRS的竞争，例如处于航空市场主导地位的航空公司，不向与自己的CRS形成竞争的其他CRS提供充分信息等等。

为了限制航空公司利用CRS进行不公平竞争、为推动CRS自身的竞争和为销售代理（旅行社）的竞争创造公平环境、保护消费者利益，美国1984 年在世界最早施行了 CRS 的专门法规——联邦法典第14编第255部《航空计算机订座系统规章》。

2.放松管制

第255部《航空计算机订座系统规章》中出台了有关为防止拥有或控制CRS的航空公司（母公司）可能滥用市场支配地位的保障措施，强制CRS的股份航空公司必须加入所有CRS系。正如上文欧盟《行为准则》中分析，这项规定对CRS的股份航空公司有相当大的限制作用，在当时为维护航空公司分销市场公平竞争发挥了显著作用，旅行社的售票终端按照中性的起飞时刻先后或价格的高低等客观因素来显示航班信息，让那些不拥有CRS股份、小型航空公司的座位信息能够和大航空公司的信息同台发布。

随着市场和技术的发展，到2000年前后美国的航空公司几乎都从CRS剥离了所有权，同时美国航空公司拓展了更多CRS之外的机票分销渠道，CRS的分销量只占其总销量的一小半，美国运输部经审查认为美国CRS市场已经比较成熟，于2004年废止了第255部《航空计算机订座系统规章》。故目前美国目前没有专门监管计算机订座系统的行业法规，处于“放松管制”状态，但美国运输部同时保留了如果航空公司决定重新投资CRS、随时进行干预的可能性。

3.相关法规

美国运输部在2016年实施了联邦法典第14编第256部《电子航线信息系统（EAIS）规章》规定提供国内外航空公司时刻表、票价或可用性信息的电子信息系统应公平显示航班选项，这样的电子信息系统包括供消费者、航空公司、销售代理和其他商业实体使用的CRS、企业预订工具和互联网航班搜索工具等，以防止航空运输产品销售中的不公平或欺骗行为。

我国监管未来方向分析与建议

党的十九届五中全会提出，“十四五”时期经济社会发展必须遵循坚持深化改革开放的原则，这是更好统筹国内国际两个大局、进一步解放和发展社会生产力、持续增强发展动力和活力的必然要求。

（一）进一步扩大内、外资市场准入

《市场准入负面清单》和《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》均未将民航计算机订座系统纳入在列，清晰地表明我国将进一步扩大内、外资在计算机订座服务市场的准入。对于内资而言，根据市场准入负面清单，CRS服务市场准入当前就已经是开放的状态，有些科技企业、OTA和航空公司等展现出欲一试身手的姿态。对于外资而言，中国一直在平等互利共赢的基础上积极推动对外经贸关系，CRS服务市场准入原则目前主要依据加入WTO的承诺，若新签订涉及计算机订座系统进一步扩大市场准入的双多边贸易投资协议（协定），则按照新双多边协议（协定）确定外资CRS商业存在的程度和范围。

（二）加强市场主体平等保护

中国境内市场CRS服务主要是由大型国有企业中国航信的Travel Sky承担，新兴企业、外国企业的CRS进入国内市场会加剧Travel Sky竞争压力，但也将带来发展动力。随着市场成熟度的提高，政府职能由经济活动的引导者转变为竞争秩序的维护者，对于CRS监管今后可在现行规章监管外国民航计算机订座系统服务的基础上，扩大规章适用范围，营造公平竞争的市场环境，对内资和外资、国有企业和民营企业、大企业和中小企业的民航计算机订座系统服务按照统一标准进监管，营造公平竞争的市场环境，让中国境内的销售代理人可以自主选择计算机订座系统销售中外航空运输企业的客票，满足消费者多样化需求。

（三）加强和规范事中事后市场监管

2020年1月1日起施行的《优化营商环境条例》（国务院令第722号）指出：“最大限度减少政府对市场活动的直接干预，加强和规范事中事后监管，着力提升政务服务能力和水平，切实降低制度性交易成本，更大激发市场活力和社会创造力，增强发展动力。”

依据这个条例要求，可考虑对计算机订座系统服务市场准入适用备案制度，加强和规范事中、事后政府监管力度，构建以信用为基础的新型监管机制，统筹引导各CRS有序发展，形成良性竞争格局，确保自由、有序、竞争的国内CRS服务市场经济环境。

（四）行业规章和普适性法规相结合

CRS数据库信息量巨大，具有关键信息基础设施的特征，涉及到世界大多数航空公司的航线航班信息、海量的旅客个人信息等等。因此，CRS服务过程中如何确保公共安全和信息安全，保障航空消费者个人信息安全同样是政府监管的重要内容。

梳理我国和CRS信息安全相关的法规主要有《国家安全法》《网络安全法》《数据安全法》《关键信息基础设施安全保护条例》以及《个人信息保护法》等，完善民航行业监管的工作需依据普适性的上位法细化在网络、数据和信息等安全方面的要求。新的CRS监管法规应在维护公平竞争的市场秩序的同时，统筹考虑公共安全和信息安全方面的普适性法规，完善民航行业规章，达到有效监管的目的。

国际政治经济形势风云变幻，在坚持改革开放的大背景下，探讨我国CRS参与国际市场竞争、提前谋划国外CRS全面进入国内市场后的监管发展方向，具有非常重要的现实意义。