中国城乡融合发展进程与新时代推进路径

刘合光，潘启龙

（1.中国农业科学院 农业经济与发展研究所，北京 100081；2.贵州师范学院 商学院，贵州 贵阳 550018）

城乡融合发展是解决我国经济社会发展主要矛盾的关键战略思路。当前我国经济社会发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是乡村发展不充分[1]25-33。从经济社会发展规律来看，我国城乡关系经历了四大阶段，目前正处于强调高质量融合发展的新阶段。城乡融合发展是伟大的经济社会发展事业，面临巨大的城乡发展差距和需要大力弥补的短板，不是一蹴而就的，需要付诸艰苦的努力，需要谋划好战略思路，以历史的耐心，有序推进。

一、国内外城乡关系的理论演进

城乡关系是社会生产力发展和社会大分工的产物，自城市产生后，城乡关系随之而产生，国内外关于城乡关系的理论和实践发展也不断跃升。

（一）国外城乡关系的理论脉络

20 世纪以来，国外学者相继提出了城乡关系的众多观点和理论，总体上体现了城市中心论向城乡融合论的演进[2]34-40。克里斯泰勒（Christaller，1933）提出了“中心地理论”，认为以城市和市镇为中心,向周围地区提供服务,形成一个区域内的中心地理体系。法国经济学家佩鲁（Perroux，1955）认为“增长极”是由主导部门和有创新能力的企业在某些地区或大城市的聚集发展而形成的经济活动中心，恰似一个“磁场极”，能够产生吸引或辐射作用，促进自身并推动其他部门和地区的经济增长。缪尔达尔（G.Myrdal，1957）提出了“地理上的二元经济”结构理论，认为地理上的二元经济产生的原因在于各地区经济发展的差距性，这种差距的存在是因为存在“扩散效应”和“极化效应”，而且这种差距的产生会进而引起“累积性因果循环”，使发展快的地区发展更快，发展慢的地区发展更慢，从而逐渐增大地区间的经济差距，形成地区性的二元经济结构。

20 世纪60 年代，美国著名城市规划学家弗里德曼（A.J.Friedmann）提出了中心—边缘理论，该理论拓展了佩鲁的增长极视角，把增长极模式与各种空间系统发展相融合，认为经济活动的空间组织中，通常具有强烈的极化效应与扩散效应，中心区通过自身经济的不断强化，从而形成对边缘区的支配态势。进入到20 世纪80 年代末期，一些亚洲的发展中国家城市随着经济的快速增长出现了典型城镇集聚、规模巨大的城乡交错地带。加拿大学者麦基(T.G.McGee)将其命名为“Desakota 模式”，后被学术界称为“城乡一体化”理论。这一理论的产生是对长期支持城市中心论学者的驳斥，为发展中国家探索适合自身国情的城乡融合发展之路提供了理论依据。

（二）城乡关系指导思想的中国化发展

19 世纪中期，马克思、恩格斯逐步提出了城乡关系三阶段发展理论，指出城市与乡村的关系要经历三个辩证发展的阶段，即城乡对立、城乡结合和城乡一体。1949 年新中国成立后，马克思、恩格斯城乡发展的思想在中国得到进一步的发展，并反映在我国历代领导集体对城乡发展思想的积极探索之中[3]2-18。

一是城乡兼顾思想。毛泽东将马克思、恩格斯和列宁的城乡关系思想与我国的社会主义建设实际国情相结合，揭示了我国早期城乡关系的性质与发展规律：革命时期，以农村为重心，利用农村包围城市；革命成功后，进入建设时期，逐渐转向以城市为重心的城乡并重的协调发展之路[4]19-26。

二是城乡互动思想。邓小平结合城乡兼顾思想，并根据我国的国情，对新中国成立以来城乡关系进行了梳理，系统全面地总结了我国城乡关系发展进程中的成就和教训，并结合1978 年改革开放之后城乡关系经历了两次重大历史性变革的实践经验，提出了城乡互动思想。

三是城乡均衡思想。江泽民在党的十六大报告中提出了统筹城乡发展的思想，注重解决农业农村农民的问题。从党的十三届四中全会到党的十四大，江泽民强调农业农村农民问题是我国社会发展过程中最主要的问题，应从战略的高度正确认识农业农村农民问题的重要性，更多地关注农业发展，农村改革和农民生活状态。发展农村的同时，不能忽略城市经济的发展，应该始终坚持城市与乡村的共同进步。

四是城乡统筹思想。胡锦涛根据我国现阶段经济社会的发展，提出了“两个趋向论”。自党的十六大以后，统筹城乡发展成为我国社会主义建设的重要方针。标志着城乡分治的终结，我国工农关系、城乡关系进入了工业反哺农业、城市带动乡村发展新的历史时期。统筹城乡发展最主要目的是缩小城乡之间的差距，最终实现城乡融合发展。

五是城乡融合思想。习近平结合全面建设小康社会和社会主义现代化的发展要求，提出了城乡融合的新思想和新论断。习近平的城乡融合思想继承了马克思主义城乡关系理论的观点和方法，创造性地将马克思主义的城乡关系理论与中国特色的城乡关系的实践相结合，开辟了当代马克思主义城乡关系理论的新篇章。

二、城乡融合发展进入新阶段面临的差距和短板问题

城乡融合是城市与乡村这两个不同特质的经济社会单元和人类聚落空间，在一个相互依存的区域范围内，谋求融合发展、协调共生的过程[5]32。经过艰苦卓绝的探索，我国的城乡关系逐渐从对立走向融合，并在2020 年全面建成小康社会之后开始向高标准高质量的新阶段迈进。在此过程中应加强城乡融合的差距定位和短板聚焦，以推动城乡融合为重要战略举措，推进实现2035 年远景目标和第二个百年奋斗目标。

（一）我国城乡融合进入新阶段

从1949 年新中国成立伊始到2020 年全面建成小康社会，我国城乡关系大致经历了城乡二元、城乡分治、城乡统筹、城乡融合四个阶段。

第一阶段为1949—1978 年，是城乡二元结构的形成及固化阶段。第二阶段为1978—2002 年，是城乡分治阶段，城市发展通过市场机制对乡村的资源虹吸，乡村发展受到市场机制的压制，“以农助工、以乡养城”的城乡关系模式并没有得到根本性改变。第三阶段为2002—2012 年，城乡统筹发展阶段，我国进入工业化中期阶段，具备了“工业支持农业、城市反哺乡村、以城促乡”的条件，逐步扭转了长期以来重工轻农、重城轻乡的发展取向。第四阶段为2012 至今，城乡关系趋向融合阶段，中央提出推动城乡一体化发展，形成“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体”的新型工农城乡关系，十九大进一步提出实施乡村振兴战略，坚持农业农村优先发展，促进城乡融合发展[6]5-11。

党的十八大以来，在全面建成小康社会、脱贫攻坚战略驱动下，我国的城乡融合发展取得了巨大成就，户籍制度改革等全面落地，农业转移人口市民化等提质增速，2019 年我国城镇化率达到60.6%，农业GDP 占比下降到9.1%，城乡居民人均可支配收入比例下降到2.69:1，初步实现了从“乡土中国”向“城乡中国”的过渡。2020 年10 月，十九届五中全会提出，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，强化以工补农、以城带乡，我国城乡融合发展也进入到加快农业农村现代化、实施乡村振兴战略和新型城镇化双轮驱动的新阶段[7]61-63。

（二）新阶段城乡融合发展存在的差距和短板

随着2020 年全面建成小康社会，我国乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家的新征程。站在新起点上，我国的城乡融合发展必须找准差距，聚焦短板，推动城乡融合向2035 年远景目标和第二个百年奋斗目标迈进。

一是要素融合存在差距和短板。我国城乡要素流动主要表现为从农村向城市的“单向性”流动，而城镇要素向农村流动不畅。从劳动力和人才的融合来看，城乡二元的户籍壁垒没有根本消除，农民工处于半城镇化状态，没有彻底转变为市民，权益得不到保障，城市人才下乡也受到权益保障程度不高、配套支持政策不充分等因素的制约。城乡统一的建设用地市场尚未建立，农村建设用地入市，政策虽有松动，但实际操作还不顺畅。城乡金融资源配置比较失衡，农村资金经由银行体系向城镇转移，城镇对农村资金的虹吸效应巨大，缺少农村资金作为资本融入城市的顺畅机制，农村资金未能以股权等资本形态获益。近几年，城市资本向农村流通的愿望强烈，但是共建共治共享的机制还未理顺，投资者和乡村本地居民在投资相关利益分配上还多有冲突[8]2127-2140。

二是产业融合存在差距和短板。我国经济社会发展存在层级结构，乡村产业处于结构的底层，发展基础薄弱，对城镇产业的吸引力天然较弱。现代产业发展都有聚集需求，产业集群式发展已经成为产业发展的主流，城乡产业融合在乡村区域往往因为缺少集聚效应发挥作用的基础，导致融合发展不力。乡村的产业发展软硬件配套与城镇产业园区相比，还存在非常大的差距，对城镇产业资源吸引力不足。乡村生活基础设施配套性差，对产业人才的吸引力不足，成为阻碍城镇产业向乡村转移、发展城乡融合产业的一个重大障碍。从深层次原因来看，在城乡产业融合发展上存在短板，根本原因还是利益共同体理念没有深入推进，利于推进城乡产业融合的共同繁荣理念还没有深入人心，还没有转化为政策措施出台的考量基础[9]14-20。

三是空间融合存在差距和短板。城乡空间融合的两个突出问题是存在混乱的城中村和衰败乃至空心化的村庄。前者表现为大部分农民融不进城镇，只能以农民工身份寄居在城中村，并造成城市发展难题，城中村大都具有“三低二高”的特征：土地利用效率低，产业技术水平低，居民收入低；犯罪率高，违法建设比例高[10]9-23。后者是农村与城市发展严重不协调的产物，包括农村人口和产业的空心化，使农村发展丧失活力；农村基础设施和社会服务的空心化，使农村公共服务和公共产品供给不足乃至缺失，乡村丧失了对居民的吸引力。农村经济发展的活力消失，引起整个乡村形态、组织运行、村容村貌支撑基础的丧失，尤其是由于农村集体经济的衰退甚至破产，使整个原来维持村庄运行的一整套制度近乎处于瘫痪状态。

四是生态环境融合存在差距和短板。城乡生态环境融合应主要体现城乡生态功能的分工和协作，农村地区为城镇提供生态供给功能，缓解城市建设和环境压力，城镇根据农村腹地提供的生态环境条件，发展适配的产业经济，给予农村一定的生态补偿等。现阶段我国城乡生态环境融合存在差距和短板，一些城镇经济、人口、交通等过载，生态环境建设不足，农村生态环境普遍较好，但也存在区域性、局部性短板现象，协同治理、融合共生的局面尚未形成。新阶段城乡生态环境融合需要巩固和践行“绿水青山就是金山银山”的核心发展理念，推进农村人居环境整治，发挥现代农业在生态环境保护、降低碳排放等方面的重要功能，做大做强城乡绿色产业，加强城乡生态环境建设和协同治理，强化城镇对乡村的生态环境补偿机制，进而推动城乡生态环境协调发展[11]。

五是治理融合存在差距和短板。我国城乡治理在一定程度上是割裂的，在现代化程度高的城镇，治理机制相对完善、治理水平相对较高，而农村则存在巨大差距。乡村治理落后，其治理短板主要体现在治理资源匮乏、治理结构固化和公共产品供给低效三个方面。第一个短板来自城镇化通过虹吸效应对乡村治理人才的过度抽取导致的治理资源相对紧缺，以及村庄居民民主意识和权益意识的觉醒导致的治理成本抬升。第二个短板来自镇政府、村支部和村委会治理结构与城镇化背景下村民流动性之间的冲突，村民工作和生活长时间在工业服务业就业岗位机会丰富的城镇，参与乡村治理的时间精力供给不充分，而且在居住地（主要是城中村）也缺乏有效的群体治理。第三个短板主要是村民对公共服务短缺的诉求压力转移到乡村治理干部身上，带来治理干部与村民之间的紧张关系。这三个短板与不完全不完整的城镇化进程密切相关，也与高速城镇化进程中城乡发展不平衡、乡村发展不充分密切相关[12]40-43。

六是制度融合存在差距和短板。主要表现在两个方面：一是以体现二元分割特征的户籍制度为代表，城乡居民在教育、医疗、就业等方面存在制度性差别。城镇职工人均基本医保支出高于农村居民人均新型农村合作医疗支出，而且二者之比呈现扩大趋势；在城镇常住的农民工还不能像本地户籍居民一样享受同等的教育、医疗、养老等基本公共福利。二是在保障农村居民分享地区经济社会发展收益上缺乏机制设计。市场机制本身是一种实现马太效应的驱动机制，在市场机制的引导下，优势资源优势产业和巨额经济社会发展成果累积到城镇中，而且以金字塔方式优先向首位城市集聚。因受户籍制度限制和个体融入成本的约束，农民工很难融入集聚效应更强的大中城市，自然造成发展鸿沟和贫富差距，任由这种效应碾压农村和农民，必将造成发展分化、社会对立和社会发展痼疾，这需要一种合理的纠正，根本上就是要建立保障农村居民分享地区发展收益的机制[13]20-29。

三、弥合差距、补齐短板的城乡融合发展思路和对策

城乡融合发展是一个长期、渐进、系统的发展过程，这一过程需要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农民作为一个有机整体，通盘考虑、统筹谋划，通过体制机制改革创新和政策体系建设，弥合差距、补齐短板，促进城乡在政策、人才、土地、资本等方面的融合协调，破除城乡二元分立的体制机制，改变长期形成的城乡二元结构，重塑新型城乡关系[14]50-53。

（一）主要思路

一是健全体制机制，加强政府引导。建立健全城乡融合发展的机制体制，打破城乡二元结构，推动乡村形成内生发展动力，强化对城乡地位平等、要素自由流动的保障。创新乡村经济发展和社会文化治理的机制，注重乡村自身转型、农业现代化等引致的乡村生产力提高，实现城乡互为资源、要素、服务、产品市场，从而走向城乡相互依存和共同繁荣。发挥政府投入的导向作用，在基础设施的城乡互联互通、基本公共服务的城乡均等化、社会保障的城乡并轨等方面，保持足够的财力支撑，形成长期投入。正确面对城乡融合发展条件的区域差异，因地制宜，不搞“一刀切”，不搞“大冒进”，不搞“齐步走”。发挥政府干预作用，推动有效市场和有为政府更好结合，推进城市端引领与回流效应的以工促农、以城带乡思路落实，引导城乡融合走渐进式可持续发展道路[15]14-26。

二是全面深化改革，强化多轮驱动。坚持用改革的办法来破除城乡二元结构，按照新时代中国特色社会主义的要求，依托国情，解放思想，实事求是，以巨大的政治勇气和历史使命感加大改革创新力度，破除不适应城乡融合发展的“肠梗阻”制度障碍，重塑农村人地关系、农业生产关系、城乡工农关系等。突出城乡融合在新时期城乡全面深化改革的重要位置，强化新型城镇化、乡村振兴、村庄社区化和因地制宜的合村并镇等多轮驱动，加强城乡科学合理规划，促进城乡资源要素进行公平合理配置，集中城乡融合发展的物质技术条件，补齐民生保障、收入分配、基础建设等短板，缩小城市与乡村之间的各种差距[16]168-179。加强对乡村发展主体的改造，促进农业经营体系的改革创新，培育和激发农户、农民合作社、工商企业、农业产业化企业、基层政府等主体活力，实现农业农村生产方式和经营方式的转变。重塑城乡要素的利益连接关系，推动城乡土地、资本、劳动、技术、信息等要素的价值最大化组合，做到“人尽其事、物尽其用”，“各美其美、美美与共”，充分发挥各类要素的主观能动性，以最大的热情和最强的能力加快城乡融合发展的时代进程。

三是坚持核心发展理念，凸显中国特色。“创新、协调、绿色、开放、共享”是新时代中国特色社会主义的基本发展理念，体现了发展目的、发展动力、发展路径、发展方式的有机统一，城乡融合发展必须始终坚持五大发展理念。结合新技术、新产业、新模式，利用“互联网+”、物联网、电子商务等技术手段，促进城乡产业发挥各自优势，加强供应链价值链空间链创新力度，进一步提升全要素生产率，实现城乡经济发展的相互融合。推动一二三产业的结构、比例、效率、地位等的变革，推动城乡人口比例、贫富差距、公共服务配置、产品服务价格、收入分配比例等的变革，促进城乡融合发展中各类复杂关系的协调。强调以绿色生态文明发展为基础，推进城乡人居环境整治，做大做强绿色产业，促进城乡生态涵养、生态治理、生态平衡、环境保护、环境建设等的共生和谐。促进城市与乡村相互开放，合理有效均衡配置城乡的公共资源，推动生产力要素的自由流动，积极看待资本下乡、人才下乡、农村建设用地入市等新生事物，不断拓宽农业增产、农民增收的路子，逐步消除城市与乡村两极分化的现象。聚合城乡资源要素，大力发展合作经济、集体经济，加快收入分配和社会保障等制度革新，真正实现城乡之间资源共享、发展成果共享，形成具有新时代中国特色的城乡融合发展路径。

（二）对策措施

一是坚持市场取向，强化利益导向。坚持市场在资源配置中的决定性作用，践行“共建共治共享”思想，利用“看不见的手”促进城乡资源优化配置，利用价格信号、经济效益引导资本、技术、人才等要素向农村流动，在城镇化进程中统筹考虑城乡的功能价值和利益分配，更加注重利益共同体理念的贯彻落实。用市场化手段和利益导向激发各类主体和要素参与乡村建设的积极能动性，在小额贷款、基础设施建设、资质认可、证照办理、土地流转等方面予以政策倾斜，在开办注册、设备装备采购、技术创新、特色产品销售等方面进行资金补贴，推动乡村形成人才、土地、资金、产业、信息汇聚融合的良性循环，为乡村振兴注入新的动力来源活水，补齐乡村发展动能不足的差距和短板。

二是聚焦县域，加强节点建设。以空间融合、经济融合、人口融合为基础，强化县城和特大镇在城乡融合过程中的切入点作用，加快县域城镇化建设，提升卫生、教育等公共服务设施和能源、给排水等市政公用设施水平，创造新的城镇就业机会，促进农业人口向城镇集中和转移，推进以整县为单位的城乡融合发展。强化新型城镇化和乡村振兴等驱动力量，加强城乡空间统一规划，提升规划引领作用，推进以县城为中心的城镇化建设，强化县城综合服务能力，把建制乡镇所在地建设成为服务农民的区域中心，建设美丽乡村和宜居城镇，加快形成布局科学、功能完善、节点通畅、运行协调的现代城镇和乡村体系。

三是优先保障乡村发展并有所偏向。我国城乡共同繁荣的短板主要在农业和农村，需要优先发展农业农村，这要求政府财政投入优先保障，基本公共服务优先配置，公共基础设施优先配置，生产要素优先配置。统筹和强化财政支农资金使用，切实加大对农业的投入，完善价格支持和生产者补贴，加大金融、保险对农业经营生产的支持力度，完善和健全农业的支持保护体系，提高农业和农民的收入水平。加强国家对乡村建设的资金支持力度，更多地发挥杠杆作用，撬动信贷、保险等以市场化方式增加投入，建立城市人才资本技术管理入乡激励机制，激发社会资本和市场主体投入积极性，完善乡村金融服务体系，努力动员全社会力量积极参与乡村建设，在乡村全面振兴的过程中实现城乡融合发展。