疫情防控常态化背景下公共卫生应急体系的建设

王 隽 王 沅 金曾汉 胡春平

2021年1月13日，世界卫生组织(WHO)更新的数据显示，新型冠状病毒病(COVID-19)已蔓延至全球114个国家，共报告超过8.9千万病例(其中中国逾9.7万例)，造成194万余人死亡[1]。这次事件对全球的经济、人们的正常生活都造成了巨大的影响。此次的新冠肺炎被列为国际突发公共卫生事件，也激活了各个国家的公共卫生应急体系，证明了此体系是关系到人们的安全和健康的重要防线。在我国的疫情防控进入常态化工作后，探讨公共卫生应急体系的建设是相当重要和迫在眉睫的。

1 公共卫生应急体系建立的背景

1.1 国际公共卫生体系的建立

从国际上公共卫生应急体系的建立来看，自2003年以来，德国联邦政府为提高整个社会的应急响应能力，开展了以极端场景(危机形势)为假想的国家战略危机管理演习——“跨州演习”(“LUKEX”)[2]，以提升公共卫生突发事件的应对能力。2011年，美国疾病预防控制中心建立了15项能力作为公共卫生准备规划的国家标准。而英国政府认为应急管理工作中最大的困难就是无法取得公众的信任。于2010年5月建立了国家安全委员会，整合政府各相关部门资源，促进跨政府部门的协调和协作，增强战略决策能力和工作效率[2]。

1.2 我国的公共卫生应急体系的政策

回顾2003年的SARS事件后，我国颁布实施了《突发公共卫生事件应急管理条例》[3]。2016年12月，为全面提升卫生应急能力和管理水平，推动卫生应急工作依法科学、有序有效开展，国家卫健委制定了《关于加强卫生应急工作规范化建设的指导意见》[4]。从2019年12月新型冠状病毒肺炎暴发以来，在国家一系列相应的卫生政策出台后，疫情在一定程度上得到控制。2020年3月1日出版的第5期《求是》杂志发表了习近平的重要文章《全面提高依法防控依法治理能力，健全国家公共卫生应急管理体系》。这是习主席对中国的公共卫生应急体系的要求，其目标是 “要始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位”。

在2020年疫情防控进入常态化的时候，国家出台了有关公共卫生应急的相关政策，5月18日，新华社授权发布《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》(下称《意见》)。意见要求，健全国家公共卫生应急管理体系。强化公共卫生法治保障，完善公共卫生领域相关法律法规。把生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力等。其中，明确指出，要完善优化重大疫情救治体系，建立健全分级、分层、分流的传染病等重大疫情救治机制[5]。

2 疫情期间我国公卫应急体系的问题所在

由于新冠肺炎疫情蔓延的速度与疾病的特殊性，公共卫生应急系统在防控初期出现运转效率低、应急工作受地区限制等问题，造成了防控工作的困难，其问题总结为以下几个方面：

2.1 无法保障医疗应急物资的供应与分配

一方面，由于新冠肺炎暴发在时间上的特殊性，医疗应急物资无法及时供给。疫情正值春节假期前夕，生产防护用品的厂家放假停产，导致采购困难，物流也由于春节期间，导致运输人力不足。另外，由于新型冠状病毒肺炎的传播途径复杂、速度之快，武汉封城后，无论是物流、厂家、还是医院的后勤保障部门，都无法正常运转，造成了物资补给更加困难[6]。另一方面，保障供应的同时，优化应急物资的分配与发放流程也是救治工作的关键环节。在新冠肺炎疫情蔓延的过程中，很多医院出现了医疗物资不能及时核对标准并且发放给临床科室的情况，暴露了供应链终端的物资管理的问题。因此，物资保障供应和分配上的缺陷导致了公共卫生应急体系的断层与启动延迟。

2.2 公共卫生应急信息系统的不完善

武汉市的疫情防控，乃至全国的疫情防控，离不开公共卫生信息系统，对数据的分析和疫情状况的研判，是医疗救治的基础。在新冠肺炎疫情蔓延过程中暴露了应急信息系统的短板，存在各层级的卫生部门系统无法对接，数据的上报和反馈机制不顺畅，阻碍了流行病学研究和疫情趋势研判的实效性，也降低了数据的完整性和准确性。从整体上来说，存在“信息孤岛”的现象。因此，改善公共卫生应急信息系统刻不容缓。

2.3 公共卫生应急人才的缺乏

在这次疫情防控期间，公共卫生应急队伍人员分别在专业知识和危机意识方面存在问题，导致疫情防控的政策制定和实施过程中出现不及时与不顺畅的症结。没有扎实的人才配备，救治工作就无法得到有效开展。

3 疫情防控常态化下公共卫生应急体系的建设

新冠肺炎疫情发生后，国家先后派出应急医疗队伍驰援武汉[7]，并在物资和财力上也给予了全力的支持,在紧急的疫情防控工作中起到了根本性作用。然而，随着疫情防控进入常态化阶段，复工复产成为了各级医院的头等大事[8]，在医院恢复正常运营的同时，更多地需要从制度上改良我国的公共卫生应急体系，从战略上提高应急反应能力，加快应急反应速度。建立平战结合的长效的公共卫生应急机制是我们应对任何一项公共卫生事件的基本命题[9]。

3.1 建立战略高度的应急医疗物资保障系统

保障医疗应急物资的供应是应对公共卫生突发事件的先决条件。首先，通过联防联控机制充分实现医院与政府间的信息互通，第一时间掌握医院疫情防控现状、资源紧缺状态等，从而为政府在医院资源配备、防护物资调配、检查检验设备配置等方面提供决策依据和参考[9]。再者，国家应从战略高度进行医疗物资储备的管理，一旦出现公共卫生突发事件，接到指令后可迅速启动[10]。在规范质量标准的前提下，国家应建立集中的生产调度机制，优化重要的医疗应急物资的产能保障和区域布局。在效率和公平并存的基础上统筹中央和地方的医药储备，确保应急物资审批、生产、收储、调运和接收等环节高效运转。运用先进的科技和信息管理理念，构建以医用防疫应急物资为主的供应信息管理系统[11]。总之，在疫情防控常态化背景下，应该做到任何时间都能启动物资保障系统并高效运转。

3.2 健全城市医疗服务网络的分级诊疗体系

1月24日在武汉市召开落实分级分类筛查工作视频调度会，部署了全市落实分级分类就医制度，全面排查所在辖区发热病人，并送至医疗卫生服务中心进行筛选和分类，减轻了医院发热门诊的压力，也减少了医院的交叉感染。从发热门诊的数据表明，分级诊疗制度的落实起了效果。

通过分级诊疗细分医疗服务市场的方法可以优化医疗资源的结构[12]。在当前要建立健全完善的分级诊疗体系，首先要实现信息共享、互联互通，解决各层级医疗机构与疾控的信息系统的对接问题，建立数据库，进行流行病学研究，并通过反馈机制反馈给临床。利用先进的信息技术进行监控预警、信息发布、风险评估，随时动态监控公共卫生突发事件的各个环节[13]。其次，建立公共卫生质量检测指标，纳入绩效考核体系中，对公共卫生行为起到监督管理的作用[14]。

3.3 完善公共卫生重大风险研判、评估、决策、防控协同机制

对公共卫生应急事件的应对是否及时与精确，取决于公共卫生风险的研判、评估、决策和防控。首先，要做好流行病学和循证医学研究，做好医学技术与公共卫生相结合的科研工作，是公共卫生应急的最坚实的基础。其次，加强公共卫生应急的教育宣传工作是保障人民群众生命安全与身体健康的重要工作。在后疫情时期，要居安思危，加强人群对传染病等公共卫生事件的了解，提高人们的预防意识，掌握一定的自我防范措施。在疫情暴发时，政府要及时采取干预措施[15]，进行疫情的专业知识与预防措施进行宣传教育，防止民众的恐慌、紧张的情绪，建立民众的自我防范意识与抗击疫情的信心与知识储备。另外，公共卫生部门应将疫情防控关口前移，提早做好防控布局。中国工程院院士王辰在疫情防控中接受采访时指出，在公共卫生体系建设上，应将临床与预防高度结合起来。

3.4 加强应急队伍建设

推动公共卫生应急学科的可持续发展，人才培养是核心和根本。在抗击新冠肺炎疫情此类公共卫生事件中，专业人员是主要力量。早在2003年的“非典”期间，国家就加大了对公共卫生的投入，公共卫生学科得到了快速发展，而应急队伍的人才储备短缺问题未得到有效

解决。首先，细化公共卫生应急人员的专业方向。对于医务人员，应细化临床专业方向，要充实各个专科的医务与护理人员。专业的后勤人员的储备也非常重要，能为紧急救治工作提供生存和保障能力。另外，加强专业与业务培训，除了传染病等公共卫生事件的技术培训意外，对搜救、转运、体能、外语能力的培训也相当必要，培养拥有复合型应急能力的医疗人才队伍是应急管理的保障[16]。

3.5 提高医疗机构公卫应急技术配备

关于公共卫生应急体系的建立，相关的急救中心、实验室、疑难危重症救治能力、检测技术储备和相关信息平台的配备是提高医疗机构的公共卫生应急能力的基础。政府应加强对技术配备的投入，并建立相关的激励机制，鼓励医疗机构完善公卫应急技术配备。