中国共产党百年社会保障管理体制探索、演进与创新

张轶妹，周 明

(西北大学 公共管理学院， 陕西 西安 710127)

管理体制是中国共产党社会保障思想政策主张和实践的组织保障,建党百年来,中国社会保障管理体制从无到有,从松散到有序,从有效到高效,是中国作为世界上最大规模的社会保障体系最有力的组织保证,是中国共产党在不断思考与实践中持续满足人民美好生活需要的重要体现。百年征程波澜壮阔，百年初心历久弥坚。本文旨在考察建党百年来中国社会保障管理体制的演进历程,以组织体系演变与目标功能实现为主线,总结其成功经验,进而提出高质量发展新要求下社会保障管理体制完善的政策方向,为理解中国共产党的民生旨趣、坚定“四个自信”、推动全面建成高质量中国特色社会保障体系具有深远意义。

一、1921—1936年:社会保障管理体制初创

中国共产党自成立之初,承袭马克思社会福利物质观、公平观、伦理观[1],关注无产阶级,以“为人民谋福利”为目标,从劳工权益到农民利益,进行社会保障思想和政策的逐步实践。中国共产党初期的社会保障始于劳动者权益,加之由于缺乏足够的执政能力,各种措施未能形成真正意义上国家的制度安排,与国际上社会保障的定义存在一定的差异。但是,其立足于广大的劳动群众,确立了中国社会保障事业的初心与发展方向,为新中国社会保障制度的正式建立奠定基础,可追溯为中国社会保障事业的开端。相应地,为确保各项事务的有效开展,以中国共产党为责任主体,由工人运动的领导组织发展为承担社会保障职能的行政管理组织,标志着中国社会保障管理体制的初创。

早期的中国工人阶级深受“三座大山”的剥削与压迫,一系列劳工问题日益凸显,劳动者工资水平过低,生活甚至生命都难以得到保障,女工和童工面临着更加残酷的遭遇,失业、工矿企业劳动者的职业病等成为近代中国最常见的社会问题[2]。中国共产党以工人劳动者的切身利益为基本出发点,通过《中国共产党第二次全国代表大会宣言》《中国共产党党纲草案》提出工厂保险、保护失业工人等社会保障政策主张。与此同时,于1921年 8月成立中国劳动组合书记部,集中领导开展工人运动,进行劳动保险、失业救济、工人工作环境等的斗争[3],是中国共产党在全国发挥重要政治影响的起点。1925年,第二次全国劳动大会的召开宣告中华全国总工会成立,最高领导机关是工会的全国代表大会和由其选举产生的执行委员会,下设干事局,内设秘书部、组织部、宣传部和经济部[4],实现了全国工会在组织上的团结和统一。

1927年大革命失败后,国内政治局势急剧逆转,经济社会进一步陷入国民党新军阀割据以及日本伺机扩大侵华的硝烟中,革命群众遭到屠杀,人民生活苦不堪言。伴随着中华苏维埃共和国的孕育与诞生,中国共产党从工作时间、工资、社会保险、劳动保护及抚恤等方面对工人权益进行保障,通过土地分配与社会救济实现农民的社会保障[5-6],对工农兵及其家属采取优抚和优待的社会保障政策。《地方苏维埃政府的暂行组织条例》(1931年11月)、《中华苏维埃各级劳动部暂行组织纲要》(1932年4月)和《中华苏维埃共和国内务部暂行组织纲要》(1932年6月)的相继颁布,标志着以劳动部和内务部为核心的从中央到地方的社会保障管理组织体系形成。中央劳动部以维护工人权利为主,负责监督和执行劳动法令的实施,下设社会保险局、经济评判局、劳动保护局、失业工人介绍局。中央内务部旨在保障社会各阶层利益,下设卫生管理局、社会保证局,负责社会福利和社会救助的相关事宜。1934年,中央内务部增设优待红军家属局,负责红军的优待、抚恤和安置。相应地,地方各级劳动部和内务部设立社会保险分局(支局或办事处)、劳动保护所(科)、失业工人介绍所(科)和经济评判所(科)、卫生科、社会保证科、优待红军科。由此,成为中国社会保障管理体制的开端。

二、1937—1977年:社会保障管理体制探索与实践

(一)战争时期的管理体制探索(1937—1948年)

随着“卢沟桥事变”拉开全面抗日战争的序幕,中国共产党坚持“抗日高于一切”原则,将社会保障的重心转向农村敌后革命根据地,围绕《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》[7],通过实行劳动保护的中介制度[8]、减租减息与交租交息政策等[9],形成涉及儿童保护、老弱孤寡抚恤、灾民难民救济、劳工保护、抗日军人与其家属优待及商人投资营业保护等覆盖各群体全阶级的社会保障制度体系,并团结少数民族,对回族、蒙古族等人民群众的生活保障进行制度安排[10]。

陕甘宁边区建立起由民政厅主导,财政厅、建设厅辅助,民众组织参与的社会保障管理体制。民政厅的主要职责为处理关于土地行政、劳资和佃业争议;卫生行政、赈灾、抚恤、保育及其他社会救济事项等[11],其内部机构设置根据施政环境不断调整。1937年,首届边区政府民政厅下设社会保证科、民政科、卫生科。1940年,抗日战争进入相持阶段,民政厅一方面跟随政府“精兵简政”减少编制,另一方面增设抚恤委员会、卫生委员会、边区卫生署等直属机构,以此确保抚恤、防疫卫生等社会保障工作的顺利开展。至1944年,进入夺取抗战胜利的最后阶段,民政厅下设第一科、第二科,并设立边区卫生署和抚恤委员会两个直属机构。财政厅负责边区社会保障资金来源工作,并于1941年增设边区粮食局,承担粮食收支和保管职责[11]。建设厅的社会保障相关职责为移民及新村建设等[12]。县级政府下设“第一科”分管对应民政厅的社会保障相关工作。在乡级政府下设优待救济委员会、卫生保育委员会等,既是民众组织,更是政府的有机构成部分,以此来开展各类社会保障事务。

边区总工会主要负责边区工人阶级的社会保障,其基本任务为:注重从各方面提高工人阶级地位、日常生活待遇，改善劳动条件,调动工人抗日积极性,协调劳资关系,照顾统一战线的各阶级利益[13],下设劳动保护部、青工部、女工部等分管各项事务[14]。此外,边区妇女联合会、边区民众抗敌互济会、边区战时儿童保育会等各种群众团体协同开展社会保障工作。

至解放战争时期,东北解放区的社会保障管理依然以各省民政厅为主,工会、妇联和共青团共同协作。各省民政厅大体设置了民政、干部、战勤、荣军管理和卫生科,负责社会救济和政权建设、干部管理、战勤动员、拥军优属和卫生防疫等。随着东北地区的逐步解放,在中国共产党的正确领导下,中共中央东北局将工作重心转向经济建设,由农村走向城市[15]。通过《东北公营企业战时暂行劳动保险条例》,从铁路、邮电、矿山、军工、纺织等七大行业逐步试行,哈尔滨市先行开展社会保险工作探索,由市劳动局负责。

这一时期的社会保障管理体制是中国共产党在新民主主义革命中保障民众利益、进行社会建设的有益实践,以其独有的体制格局为解决军需民用问题发挥重要作用。

(二)新中国早期的管理体制实践(1949—1977年)

新中国成立之初,为保障人民群众的基本生活,中国共产党积极开展救灾、救济与社会优抚工作,并在城市范围内迅速开展以劳动保险和国家公职人员公费医疗为主的社会保障制度实践,并且经历“五保”制度到合作医疗,开创了社区互济性质的农村社会保障。与之相应的,正式建立起由内务部、卫生部、劳动部、中华全国总工会主导的中国社会保障管理体制。内务部的社会保障相关职责为:机关事业单位职工的社会保险(除公费医疗)、社会福利和优抚以及社会救济与农村灾害救济等,下辖干部司、优抚司、社会司分管相应职责。1954年,干部司的相关工作经中央人民政府人事部(1954年撤销)管理后划归国务院人事局。1955 年,原由中国人民救济总会管辖的国内救济工作并入内务部。1959年,内务部内设机构更名调整,其社会保障相关工作由优抚局、农村救济社会福利司、城市救济社会福利司等分别承担。卫生部主管针对机关事业单位职工的公费医疗与以合作医疗为基础的农村医疗保障。全国社会保险事务则由劳动部监督、中华全国总工会管理。1954年,企业劳动保险业务逐步移交,自此,我国城镇企业职工劳动保险执行与监督均由全国总工会统一负责。至于针对企业职工的劳保医疗,由企业行政管理。

新中国初期的社会保障管理体制,明确了各部门分工,表现出城乡二元结构差异特征,在企业职工劳动保险管理中尝试了监督权和执行权的分离模式,对以后的管理体制格局产生深远影响。

1968—1970年，传统社会保障制度发生蜕变，更加突出单位或集体保障特征，农村合作医疗得到迅速发展，我国社会保险制度分割为国家、企业和乡村3个相互封闭、相互脱节的板块[16]。同时，社会保障管理体制进行大幅调整，内务部和劳动部被撤销,由国家计划委员会劳动局兼管劳动保险工作,中华全国总工会也被迫停止活动。1972年,国务院召集各部委商议,由财政部管理救灾、社会救济与优抚等,卫生部的职责中增加盲人、聋哑人、精神病人等的安置、教育和管理。1975年,国家劳动总局成立,不仅管理劳动保险,也负责国家机关工作人员的待遇、退职退休和复员转业军人的安置等工作。这一阶段，社会保障管理体制由国家劳动总局、财政部、卫生部主导。

三、1978年至今:社会保障管理体制创新与改革

(一)改革开放初期的分散管理尝试(1978—1992年)

经历社会主义的艰辛探索，在经济改革与社会转型的背景下，社会保障统筹管理恢复重建，并呈现多部门分散格局。1978年,民政部正式成立,基本延续原内务部的社会保障职责,主管社会优抚和安置、社会福利和救济、救灾以及机关事业单位职工的工资福利与退休退职等。卫生部的原有体制基本保持不变,其主管的医疗保障业务包括公费医疗和合作医疗。1979年,国家劳动总局内设机构中新增保险福利司,与中华全国总工会共同负责社会保险管理。1980年,民政部政府机关人事局划出,归并入新成立的国家人事局,机关事业单位职工的社会保险职责归属也随之调整。1982年,劳动人事部成立,由国家人事局与国家劳动总局等合并组建,综合管理社会保险工作。与此同时,民政部内设的社会保障管理机构进一步调整,包括优抚局、安置局、城市社会福利司、农村社会救济司和老干部管理局。

1986年中国第七个五年计划提出“改革社会保障管理体制”,明确社会化管理为主的指导方针,国务院批准11个行业对其直属企业职工养老保险实行统筹,形成了劳动人事部主管,11个行业和中国保险公司、劳动服务公司等企业辅助的社会保险管理体制,进一步走向分散化管理。至1988 年,劳动人事部撤销重建为劳动部和人事部,劳动部设立社会保险和就业司管理企业职工社会保险的相关事务,人事部管理机关事业单位职工的社会保险和福利。1990年,农村的社会养老保险提上议程,1991年,民政部设农村社会养老办公室以推动其制度建设工作的开展。这一时期的社会保险管理经历短暂的合并倾向后,再度分散于劳动部、人事部、民政部、卫生部以及各个行业。

(二)改革快速发展阶段的归口管理转向(1993—2011年)

1993年,中共十四届三中全会提出“建立统一的社会保障管理机构”,行使行政管理职能,开启了社会保障管理体制改革新阶段。至1998年,劳动和社会保障部的组建,才将统一管理社会保障付诸实际。原人事部、民政部、卫生部、国务院医疗保险制度改革小组办公室分别负责的机关事业单位职工社会保险、农村社会保险、公费医疗和医疗保险制度改革职能等均划归劳动和社会保障部,由其统一管理社会保险事务,内设机构包括养老保险、失业保险、医疗保险、农村社会保险和社会保险基金监督司。劳动和社会保障部将原11个行业对其所属企业的养老保险管理职能统一交由地方政府,保留综合规划和指导职责。与此同时,社会保障财政支出、资金的财务管理与使用监督由财政部内设的社会保障司负责。

进入21世纪,社会保障制度进一步规范化和全面化,社会保障管理责任分工更加细致。2004年,在民政部内设机构中,新增最低生活保障司,在救灾救济司新设社会捐助处和备灾处,在劳动和社会保障部专门增设工伤保险司,将工伤保险管理工作从医疗保险司分离。2008年,在大部制改革背景下,人力资源和社会保障部成立,由原劳动和社会保障部同原人事部合并,民政部内设机构调整为社会救助、救灾、社会福利和慈善事业促进以及社会事务司,统筹城乡救助体系，加强社会救助职责，加快救灾工作体系建设，重视社会慈善事业。由此,社会保障管理体制走向集中且归口化。2009年以后,中国现代社会保障体系逐渐成熟、定型。2011年实施的《社会保险法》规定,由各级卫生行政部门及其下属的农村合作医疗机构管理的新型农村合作医疗保险应当归并到人社部统一管理。这一时期,全国社会保障管理体制形成民政部与人力资源和社会保障部的“两家主管”局面,并且在内设机构的不断调整中,实现了社会救济、社会福利以及各项社会保险的分类管理,社会福利与社会救助的城乡二元管理模式被破除,社会保险的城乡一体化管理趋势明显。

(三)新时代以来的管理体制改革(2012年至今)

党的十八大以来,中国特色社会主义进入新时代。中国社会保障制度改革成效显著,城乡分别推进的基本养老和基本医疗制度得以统一,机关事业单位和企业职工养老保险制度实现并轨。党的十八大报告提出“深化行政体制改革……稳步推进大部门制改革”“健全社会保障经办管理体制,建立更加便民快捷的服务体系”,明确社会保障管理体制改革思路。

2018年,十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》对社会保障管理体制进行重大调整。一是国家将基本医疗保险与生育保险合并,成立中华人民共和国国家医疗保障局,负责医疗保险、生育保险、新农合和医疗救助等职责。二是整合原分属人社部和民政部的军官转业安置与退役军人优抚安置的相关职能,及中央军委相关部门的职责,组建退役军人事务部,推进军人军属合法权益保障。三是将各项社会保险费交由税务部门统一征收,结束了社会保险费20多年的分散征收体制。四是全国社保基金理事会的隶属关系由国务院调整为财政部。2019年,民政部发布《民政部职能配置、内设机构和人员编制规定》,首次设立儿童福利司,将涉及儿童福利的职能进行归口,并设立慈善事业促进和社会工作司,重视慈善社工事业发展。

同时,进入新时代以来,《关于贯彻实施社会保险服务总则和社会保障服务中心设施设备要求国家标准的通知》《关于深入推进12333发展促进人力资源社会保障公共服务便民化的意见》《关于开展窗口单位改进作风专项行动的通知》《医疗保障标准化工作指导意见》《关于加强农村留守妇女关爱服务工作的意见》等一系列文件的印发，反映出社会保障管理更加注重服务质量。

总体而言, 这一阶段的社会保障管理体制改革, 一方面, 将涉及多部门协作与职能交叉的医疗保障业务独立, 由国家医疗保障局统筹管理, 以国务院直属机构形式解决了原有体制中的多头管理、 分头决策与运行机制中的梗阻问题。 另一方面, 统一社会保险征收管理体制, 调整社会保险基金管理部门的隶属关系, 切实提高了社会保障基金的征管与运行效率。 此外, 关注军人、 儿童的特殊性需要,强调慈善社工力量的健康发展和人民群众社会服务需求的满足, 提升社会保障政策执行效能, 促进社会保障成果共享。

四、三个转变:建党百年来中国社会保障管理体制的演进

(一)实现了从集中、分散到归口管理的转变

中国共产党早期的社会保障管理体制根植于苏维埃政权组织中,以劳动部和内务部集中管理。战争时期的社会保障倡导团结互助、互济,在基层管理部门中设优待救济、卫生保育等委员会,且由多种群众团体参与具体实施,但是,政府层面却始终由民政厅主导。可以看出,这一阶段的社会保障管理在中央和省级政府层面处于集中化,而基层管理却已经表现出分散状态。新中国成立初期,社会保障管理权责分散于内务部、卫生部、劳动部和工会等,不仅不同类型单位职工的社会保险管理部门不同,而且同为机关事业单位职工的待遇与公费医疗的管理职责也隶属于不同部门。1975年,国家劳动总局在对企业和机关事业单位职工社会保险的统一管理过程中仍以双重标准执行。进入实践与创新阶段,民政部虽然集中管理社会福利、救灾救济等工作,但是,社会保险的管理进一步分散化[17],由多种行业和企业辅助管理。1998年劳动和社会保障部成立,将原劳动部、人事部等相关职能加以整合,通过养老保险移交地方的相关规定,改变了社会保险管理的部门分散与行业分割局面。至2008年,社会保障管理体制逐步实现归口化,由人力资源和社会保障部与民政部主管,2018年职工医疗、生育保险由分立走向合并,归国家医疗保障局统一管理。

(二)实现了由领导、管理到服务的职能转变

在社会保障管理体制创立之初,苏维埃政府的劳动部和内务部管理并领导实践社会保障政策。至战争时期,边区和解放区民政厅坚持其对社会保障的管理职能,并且领导和组织群众团体有序开展各项社会保障工作。伴随中华人民共和国的成立,内务部等社会保障部门继续以管理职能为主,迅速开展救灾、救济、社会优抚以及劳动保险工作。20世纪80年代,社会保险社会化改革,成立专门的社会保险机构,开始对相关的各项公共服务进行管理分配。进入21世纪,随着全国范围逐步实现了养老金社会化发放,企业保险几年间便“升级”为社会保险[18],社会保障开始注重社会化管理。至2011年《社会保险法》的实行,从立法高度确立了社会保险机构的公共服务性质,标志着社会保障部门职能的正式转变。2012年后,《社会保险视觉识别系统》《关于印发进一步整合资源加强基层劳动就业社会保障公共服务平台和网络建设指导意见的通知》《人力资源社会保障部办公厅关于落实“人社服务快办行动”推进事业单位人事管理“一件事”服务的通知》等文件的相继印发以及社会保险基金的统一征收等,均表明社会保障管理公共服务能力和水平的持续提升。

(三)实现了由“大一统”到“监督、管理和经办”三分离的转变,提升了管理效率

苏维埃共和国时期,初创的社会保障管理体制管办一体,各部门既有行政管理职能又负责业务办理。抗日战争时期,边区政府民政厅既对社会保障各项事务综合管理,也同群团组织协作开展具体事务,以团结互助保障一切抗战力量的基本生活与权益,管理与经办相统一；但是,在实践过程中将社会保障事务的部分工作交由民众,反映出社会保障管办分离的可行性与有效性。解放战争时期,解放区民政厅设立劳动局管理社会保险,并将社会保险基金的管理委托于银行,意识到基金使用过程中监督环节的重要性。随着新中国社会保障管理体制的正式建立,企业职工的劳动保险由工会管理与经办,劳动部进行监督,虽然这一执行权与监督权的分离状态较为短暂,但也为后来的“管办分离”提供典范。直至改革开放初期,监管被行政主导部门替代的现象始终存在。1993年,社会保险事业管理局成立,将社会保险行政管理和事务管理分开,具有明显的效率优先取向[19]。1998年,组建劳动和社会保障部,内设社会保险基金监督司,随着经济体制改革的进一步发展,2000 年,社会保障基金理事会的设立,正式形成了社会保障“监、管、办”各主体相互协调、相互补充的格局,在随后的完善与隶属关系调整中,服务效能不断提升。

五、高质量发展要求下社会保障管理体制的完善

建党百年来,中国社会保障管理体制的演进是中国共产党始终秉承“全心全意为人民服务”的宗旨,为满足人民需求,基于时代变化与社会保障目标约束下进行适应性选择的结果,其取得的伟大成就充分彰显了中国共产党实事求是、与时俱进的精神和品格。

百年征程只是新起点,正如习近平总书记所言,“保障与改善民生没有终点,只有连续不断的新起点”。如今我国已转向高质量发展阶段,民生发展发生质的升华[20],推进社会保障制度改革系统集成、协同高效,为社会保障管理体制提出新要求。随着全民参保计划的深入实施和社会化管理工作的快速开展,同时,科技进步催生的新业态发展、人员流动常态化、利益诉求多元化等,为社会保障治理效能的发挥带来严峻挑战。因此,面对当今复杂的国际环境与国内深化改革的艰巨任务,完善社会保障管理体制,以更好地满足人民日益增长的美好生活需要,是新时期的重点任务。

党的十八届三中全会提出“加快健全社会保障管理体制和经办服务体系”。党的十九大报告要求“建立全国统一的社会保险公共服务平台”,十九届四中全会进一步明确 “构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系”“创新公共服务提供方式”,十九届五中全会提出“健全基本公共服务体系”等。中国共产党在历次会议中,从体制完善、体系优化、服务方式等方面为完善社会保障管理体制指明方向。

第一,完善体制,健全“权责明确”的社会保障管理体制。伴随国家机构改革,国家医疗保障局、退役军人事务部组建,横向行政管理权的配置已经明确,但是,如何处理好各社会保障管理部门、业务部门之间的关系,仍亟待解决。一方面,国家在顶层设计中要出台相关政策与要求,甚至从立法层面明确各部门的“职、责、权、利”,以加强社会保障各行政管理部门之间政策与制度的有效衔接,实现不同主管部门的分工与协作;另一方面,由于各社会保障项目的业务管理涉及多个环节,各管理部门与不同业务部门的人权、事权、财权等隶属不同,存在交叉,比如医疗保障局与税务部门、卫生健康部门、药品监督部门在基金征缴、医疗卫生服务及监督等方面存在交集,需进一步出台相关制度细则及业务流程等加以明确。此外,在具体的操作过程中,应充分考虑到新组建部门运行机制从旧机制的过渡及其人员、事务的磨合问题。

第二,统筹管理,建立统一的社会保险经办服务体系。党的十八大尤其是进入新时代以后,社会保险统筹层次的提升成为重大议题,在养老保险的“全国统筹”要求下,建立统一的社会保险经办服务体系,打破服务提供的地点、时间、人群的制约有利于增强服务质量与效率,提升社会保险公共服务方便、快捷程度和均等化水平。随着国家医疗保障局的成立,医疗保险和生育保险的经办隶属关系发生了变化,已多险合一的社会保险经办机构再次出现分离倾向。因此,需在独立医疗保障经办的基础上,建立统一的社会保险经办服务体系。首先,在人力资源和社会保障部设立社会保险服务总局,省级以下设立各级社会保险服务局,各级人社局、各级医疗保障局主要负责其职责范围内各险种的管理,包括政策、制度、标准及改革方案的制定;各级社会保险服务局作为统一经办单位,负责提供社会保险经办服务,包括具体的经办事务和相关政策的实施。但是如何协调人社部和医保局的统一指挥和监督是进一步研究的重点。其次,在省级以下,确立垂直管理模式,即社会保障经办机构的设立、变更、编制、人员与经费等不再由同级政府负责,下级经办机构在接受上级对自身业务指导的同时,也接受上级对本机构的直接领导,属于上级的派出机构,同时,经办机构建立法人治理结构,向独立运营的社会公共服务机构过渡。最后,实行按业务流程设置的统一经办模式,即依据《社会保险经办业务流程总则》(GB/T 32621—2016)规定,要求统一登记、统一申报、统一核定、统一基金征缴、统一基金管理、统一待遇支付、统一稽核等,进而实现经办资源的整合与经办质量的把控。

第三,优化服务,建立统一的社会保障信息平台。信息化建设是社会保障管理服务能力提升的关键环节,国家社会保险公共服务网站平台已于2019年9月正式上线,在此基础上,要进一步实现信息数据在国家层次的集中。首先,各级相关部门建立自上而下统一的数据库与结算平台,并向乡镇、社区延伸,打破地区分割和重复建设,承担数据交换、资源共享、信息公开等功能,构成全国社会保险信息化服务网络。其次,打破信息孤岛,建立统一的公共服务信息平台,实现社保、民政及其他各公共管理部门之间的数据共享与信息交流,提高管理效率与运行效能。最后,以“参保人为中心”,积极推动互联网、新技术与社会保障管理工作的融合,如建立社会保障一卡通,通过智能软件开发等,集主要业务的网络办理和线上监督于一体,为各类参保人提供更加便捷、多元的服务。