农村土地经营权抵押贷款模式分析及探索*

马慧娟，王 宇，张 睿

（云南财经大学 法学院，云南 昆明 650221）

各试点地开展农村土地经营权抵押贷款工作以来，涌现出一些值得学习和借鉴的经验与做法。本课题组从实践调研出发，将试点地区的农村土地经营权抵押贷款归纳总结为两类：直接抵押贷款和间接抵押贷款，并具体分析实践了两类抵押贷款的五种具体操作模式，探讨了农村土地经营权抵押贷款模式与发展困境，思考相关经验并进行积极探索。

1 农村土地经营权直接抵押贷款

1.1 基础模式

直接抵押贷款基础模式是指土地经营者将其土地经营权直接抵押给金融机构从而获取贷款以满足其农业生产所需的一种模式①。在此模式下，土地经营者与金融机构签订农村土地经营权抵押合同。此运作主要有四个阶段，第一阶段为抵押人提出申请阶段，即有贷款需求的土地经营权人向金融机构提出贷款申请；第二阶段为金融机构审查阶段，金融机构在收到抵押人的申请后，聘请第三方价值评估机构或者自行对土地经营权价值进行审查并进行风险评估，风险评估包括贷款申请人的还款能力、生产经营状况等②；第三阶段为办理抵押登记阶段，此阶段一般要求抵押人及抵押权人一同向土地管理部门进行抵押登记，确认抵押物的权属是否清晰、面积大小以及抵押时间等问题，按照《农村土地承包法》第四十一条关于登记条件的限制及效力的规定，土地经营权流转期限超过五年才符合办理抵押登记的条件；第四阶段为放款阶段。

总体来说，直接抵押贷款模式主要存在土地经营收益较高的地区，理由在于此模式对于金融机构风险较大，在无其他机制进行风险分担的情况下，只有在土地经营收益较高的地区采用此种模式才能激发金融机构的放贷积极性。但由于土地经营权价值实现面临较大困难，金融机构在面对抵押人违约风险时实现其抵押权的可能性较小，直接抵押贷款模式在实践中往往以政府设立的风险基金兜底，在发展中将逐渐与其他方式融合③。

1.2 反担保抵押贷款模式

反担保抵押贷款模式中有一类重要的主体便是土地合作社。当土地合作社成员向金融机构提出贷款申请后，土地合作社作为担保人为社员的贷款提供担保，社员又以其入股到合作社的土地经营权为合作社提供反担保。

此模式有以下五个阶段：第一阶段，入股加入土地合作社。本阶段要求农业经营主体将其土地经营权入股到土地合作社，成为土地合作社成员。由于土地在农村承担着生存保障功能，故此处入股的土地经营权一般要求农户必须留下其生活保障所需，以保证农户在出现贷款违约时土地经营权被流转后不影响其基础生存；第二阶段，向金融机构提出贷款申请。此阶段由社员向金融机构提出贷款申请，合作社为成员的贷款提供担保，金融机构对贷款申请人与担保人的资质及土地经营权的权属、面积、贷款额度等进行审核评估，并与社员签订抵押贷款协议，与合作社签订贷款担保协议；第三阶段，签订反担保协议。社员向金融机构提出贷款申请，合作社要求社员与其签订抵押担保协议，形成反担保关系；第四阶段，放款阶段；第五阶段，违约处理阶段。当土地合作社成员无法按照约定偿还贷款时，土地合作社作为保证人将对此笔贷款承担连带责任，作为保证人的土地合作社，代为偿还贷款以后，有权处置土地合作社成员抵押给其的土地经营权以保护自己的权益，常见的处置方式，即将土地经营权进行流转，受让方一般限于土地合作社内部成员。

反担保抵押贷款模式中，土地合作社一般是由村集体组织成立，土地合作社成员一般就是本村集体的农村土地承包户，这样的制度设计一方面是遵循了农村土地集体所有制的法律规定，另一方面也使得农户在加入土地合作社过程中更加放心地将土地经营权抵押给土地合作社，最大程度地刺激农户的贷款需求。此外，从土地合作社的风险分担层面来讲，土地合作社成员贷款后出现违约事由时，由于合作社成员均来自同一村集体，土地合作社可以将其抵押的土地经营权进行内部流转，有利于土地合作社保障自身权益；从金融机构风险控制层面来讲，由于有了土地合作社的担保，当贷款农户无法偿还贷款时，土地合作社要代为偿还贷款，这样的机制大大降低了金融机构的风险。在反担保抵押贷款模式中，金融机构不用直接面对如何实现抵押权这个问题，缓解了其直接处置土地经营权的困境，有利于提高金融机构的放贷积极性。但在实践操作中，此种模式缺乏较为有效的监管机制④。

1.3 产权组合抵押贷款模式

产权组合模式的本质在于扩大抵押物的范围，使得物权呈现多元化模式，从法理角度分析，产权组合模式是将农村土地经营权抵押贷款法律关系中抵押权的效力范围进行扩张。在农村土地经营权抵押贷款实践过程中，由于农村金融市场存在征信体系缺失、信息不对称和缺乏有价值抵押物等困境，金融机构所面临的风险较大，导致其放贷积极性较低。此模式的本质在于通过扩大抵押权效力范围，降低金融机构风险。

具体来说，传统的农村土地经营权抵押贷款法律关系中，抵押权的效力范围仅包括属于土地经营权人并且其办理过抵押担保的土地经营权，但在产权组合模式下，抵押权的效力范围包括土地经营权、属于土地经营权人的地上附着物、预期收益以及农机具所有权等。此模式并不是凭空产生，而是具有一定的理论基础与实践基础的。在理论层面，可以参照《民法典》第三百九十六条：“农业生产经营者可以将现有的以及将有的原材料、产品等进行抵押。”故抵押人在进行土地经营权抵押时，可以参照有关动产浮动抵押的规定将地上农作物或附着物一并进行抵押。理由在于，从主体上来看，可以设定浮动抵押的主体包括农业生产经营者；从抵押财产的范围上来看，可以设定浮动抵押的财产仅限于生产设备、原材料、半成品和产品，故可知地上农作物或附属物也在其范围内。此外，还可参照《民法典》第三百九十七条，关于“房地一体”抵押的规定来看，土地经营权抵押时，农业配套设施等地上附着物也可一并进行抵押。在实践层面，本课题组成员在对试点地区之一云南省富民县进行实地调研时发现，以云南省农村信用联社富民支行为代表的多家金融机构在办理土地经营权抵押贷款时都将抵押权的效力范围进行了扩张，从金融机构风险防范的角度来说，这也是符合其运作规律的。

2 农村土地经营权间接抵押贷款

2.1 土地经营权抵押协会贷款模式

土地经营权抵押协会贷款模式中核心的组织就是土地经营权抵押协会。土地经营权人之间组织成立土地经营权抵押协会，加入土地经营权抵押协会的土地经营权人需要以土地经营权入股，并与协会签订抵押协议。当土地经营权抵押协会成员有资金需求向银行等金融机构提出贷款申请时，由协会为有资金需求的会员提供贷款总担保，作为协会“股东”的其他会员提供二次担保。土地经营权抵押协会贷款模式较为精细和规范，当贷款会员出现违约无法偿还贷款时，协会中担保会员对贷款会员所入股到土地经营权抵押协会中的土地经营权享有优先购买权，一方面大大降低了金融机构的回款风险，另一方面也尽力规避了违约风险出现后土地经营权流转所面临的困境。

具体来说，土地经营权抵押协会贷款模式主要有以下步骤：第一，成立土地经营权抵押协会。土地经营者成立土地经营权抵押协会，这里的土地经营者既包括农村集体土地承包户，也包括通过流转方式获得土地经营权的农业经营者等，其中土地经营权抵押协会承担着担保人的角色；第二，入会成为协会会员。土地经营者以土地经营权入股并与协会签订抵押协议；第三，会员间签订抵押协议形成多户联保，此步骤与土地经营权人互保循环贷款模式中的互保环节相似，主要是进一步降低土地经营权抵押协会及金融机构的风险；第四，土地经营权抵押协会会员向金融机构提出贷款申请，在此步骤中，协会将对协会中的贷款会员提供总担保，其他与此会员签订联保协议的会员将再次提供担保，两个层面的担保将金融机构的风险与土地经营权抵押协会的风险大大降低；第五，金融机构放款；第六，违约处置规则，当贷款会员出现无法按期还本付息的情况时，土地经营权抵押协会作为总担保人将向金融机构代为偿还贷款，与此贷款会员签订联保协议的其他协会会员作为担保人有义务配合协会进行违约会员的土地经营权流转工作，协会中的这些担保会员也对贷款会员入股的协会的土地经营权享有优先购买权。根据《农村土地承包法》第四十七条第三款规定，实现担保物权时，担保物权人有对土地经营权的优先受偿权，故可以扩大解释为与此违约的协会会员签订联保协议的其他土地协会会员可优先受让土地经营权。由于违约导致土地经营权流失的协会会员可通过归还贷款本息的方式将土地经营权进行赎回⑤。此外，根据《农村土地经营权流转管理办法》第九条之规定，土地经营权流转的受让方应当为具有农业经营能力或者资质的组织和个人。在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。故可知，土地经营权抵押协会会员中具有集体经济组织成员身份的协会会员是享有优先购买权的。

2.2 第三方机构增信贷款模式

第三方机构增信贷款模式是农村土地经营权抵押贷款实践中衍生出的一种新型贷款模式。其原理是在土地经营权抵押贷款法律关系中，引入物权公司或担保公司进行担保，一方面增加贷款申请人的信用，从而降低银行等金融机构的风险，另一方面也整合农村土地经营权闲置资源，最大限度发挥农村土地经营权抵押融资的作用，促进农业生产规模化、现代化发展，激发农村金融市场的内生动力。此种模式是指当土地经营权人用土地经营权作为抵押进行贷款申请时，由于土地经营权收益低、风险大、稳定性差等原因导致无法达到贷款条件时，金融机构可以主张引入转入的专业的物权公司或者担保公司，通过这些第三方专业机构对农村土地经营权进行整合，使其具有规模化和价值化，从而为贷款申请人增加贷款信用，使其达到贷款条件。

第三方机构增信贷款模式主要包括以下几个步骤：第一，土地经营权人向银行提出贷款申请。此处的土地经营权人范围既包括村集体经济组织中的农村土地承包户，也包括通过流转等方式取得土地经营权的受让人；第二，银行等金融机构进行审核并引入第三方专业机构。银行等金融机构会对提出贷款申请的土地经营权人进行一个全面的审核及综合评估，具体包括土地经营权权属、贷款申请人信用、其他财产及还款能力，由此进行一个综合风险评估。倘若土地经营权人各方面资质无法达到贷款条件的，银行可以直接引入第三方物权公司或者担保公司将土地经营权进行规模化或集约化增信增值处理。当然，土地经营权人在自我评估后认为无法达到贷款条件的，也可主动向第三方机构寻求帮助；第三，第三方机构整合土地经营权资源。当土地经营权人主动向第三方机构寻求帮助或者银行引入第三方机构后，第三方机构将对土地经营权资源进行整合运作，具体路径为：有借款需求的土地经营权人将土地经营权流转给第三方物权公司或者担保公司，并签订土地经营权流出合同和流入合同，第三方机构在受让土地经营权后将为土地经营权人向银行的贷款提供担保，并与银行签订担保协议。第三方机构通过流转受让的方式使得土地经营权资源具有规模化，使得规模化土地经营权的价值高于单一化土地经营权价值；第四，金融机构放款。当第三方机构为贷款申请人增信完成并达到贷款条件以后，银行将会放款给有资金需求的土地经营权人，且放款的额度较高，理由在于土地经营权规模化价值高于单一化价值；第五，土地经营权人赎回土地经营权。当土地经营权人按照约定还本付息后，即可向第三方机构赎回土地经营权。此种模式降低了金融机构风险的同时，提升了土地经营权的价值，同时保障了金融机构和土地经营权人价值最大化。

3 农村土地经营权抵押贷款模式发展困境

课题组在对云南省农村土地经营权抵押贷款试点地进行调研时走访了试点地区从事贷款业务的金融机构，多家金融机构认为，从收益与风险的角度来看，开展农村土地经营权抵押贷款业务，金融机构放款承担较大风险却无法获得可观收益，从而导致其放贷积极性大大降低。本文基于实践中的调研情况，总结归纳出以下几种贷款模式的困境。

3.1 缺乏第三方担保机构

在前文所述的几种贷款模式中，反担保抵押贷款模式和土地经营权抵押协会贷款模式引入了担保机制，这两种模式在抵押权人风险分担及抵押权实现方面具有极大优势。但除此以外，其他模式均未引入担保机制，缺乏担保机制将会增大银行等金融机构在农村土地经营权抵押贷款业务中的风险，此种风险一方面来源于抵押人的违约风险，另一方面来源于抵押权实现时土地经营权无法流转、无法变现的风险。此外，还引入了担保机制的反担保抵押贷款模式和土地抵押协会贷款模式中的第三方担保机构局限于同村集体的承包户以及村集体组织设立的土地协会等。本文认为这两种模式的担保范围过于狭隘，应该充分利用引入第三方担保机制这种风险分担理念，扩大第三方担保机构范围，建立健全农村土地经营抵押贷款中的担保机制。

3.2 放贷人范围过窄

《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》第二条明确规定，在土地经营权抵押贷款实践工作中，银行等金融机构是唯一合法的放贷人。本文认为，央行等多部门联合发布的暂行办法对于放贷人范围的限制主要是出于对农村金融市场安全和农村土地经营权特殊性质的考虑，但将放贷人范围只限定于银行等金融机构未免过于局限。理由在于，银行等金融机构的商业活动具有一定的逐利性，但由于农村金融市场与其之间缺乏有效的信息互通机制，导致了严重的信息不对称。此外，农村金融市场不健全的征信机制和风险防范机制也使得银行作为放贷人时增大了其风险。以上两个特点与银行的逐利性要求不相符。故本文认为，农村土地经营权抵押贷款的放贷人的范围过于狭窄。适当地扩大放贷人范围可以促进农村金融市场的发展，也能保障农村土地经营权抵押贷款的交易安全。

3.3 放贷人合作模式缺失

由于现阶段农村土地经营权抵押贷款放贷人局限于银行等金融机构，导致银行等金融机构作为放贷人只能自己对农村土地经营权抵押贷款进行放贷，缺乏与其他更有优势的合法放贷机构进行合作，导致银行自身风险过大。本文认为，放贷人之间的合作是很有必要的，理由在于不同的放贷人占有不同的市场地位，具有不同的优势，特别是针对现阶段发展较为落后的农村金融市场来说，银行等正式放贷机构需要通过与其他合法的在农村金融市场上占有优势地位的非正式放贷人进行合作，降低其风险。实现其低风险高收益的运作目标。

4 农村土地经营权抵押贷款模式探索

4.1 放贷人范围多元化探索

目前，银行等金融机构作为农村土地经营权抵押贷款的放贷人，在风险防范和抵御方面的能力较差，本文主张应该适当扩大农村土地经营权抵押贷款的放贷人范围。具体来说，应该在银行等正式放贷人的基础上对应加入非正式放贷人。非正式放贷人不是指土地经营权抵押贷款过程中不正式或者不规范的放贷人，而是在规范的程序操作及监管下对放贷主体进行适当扩张，具体可包括农村自然人以及农村非正式的金融组织，这两类放贷主体统称为非正式放贷人。非正式放贷人可以是农村的普通农民、商店店主等，也可以是合法的私人钱庄、合会组织等⑥。非正式放贷人相较于正式放贷人主要有以下几个优势：第一，非正式放贷人无需面临金融机构等正式放贷人所要面临的严重的信息不对称的困境。农村作为一个熟人社会，农民之间相互了解，当借款人向非正式放贷人申请贷款时，非正式放贷人可以较为容易地了解到借款人的信用情况，并对其进行风险审核，预估是否可以承受风险，最终决定是否放贷；第二，非正式放贷人在土地经营权价值评估方面更具有优势。理由在于，非正式放贷人与贷款申请人同属于一个村集体，或同属于一个乡镇，往往十分了解土地的产出情况及地上农作物的预期收益情况，可以更加准确地对土地经营权进行价值评估；第三，抵押权实现方面。由于非正式放贷人就是村集体中的农户，对土地经营较为熟悉，不必担心变现难的问题。将土地经营权抵押贷款的放贷人范围扩大到非正式放贷人也面临着土地过度集中等问题，这就需要有关部门做好相关的监管工作，避免土地过度集中等问题的出现。本文认为，在刺激农村金融市场内生动力层面，非正式放贷人具有重要意义。

4.2 促进农村土地经营权抵押贷款模式多元化发展探索

我国农村土地经营权融资模式集中于银行与土地经营者两大主体之间，虽然有几种新的土地经营权抵押贷款模式已经引入土地抵押协会、土地合作社等第三方组织，但其往往只承担着担保人的角色，发挥风险分担的作用。这些第三方组织并未真正成为土地经营权抵押贷款合同的主体，即不具有合同当事人地位。本文主张在土地经营权抵押贷款中引入非正式放贷人作为合格的放贷人，探索放贷人双主体模式，即正式放贷人和非正式放贷人作为土地经营权抵押贷款法律关系中的放贷人。

正式放贷人和非正式放贷人合作模式相较于非正式放贷人单一主体模式确保了农村土地经营权抵押融资中资金的充足性，为农村金融市场及农业现代化发展提供了充足的资金保障；相较于正式放贷人单一主体模式来说，双主体模式克服了信息不对称的问题，也大大降低了放贷机构的风险，更保障了土地经营权抵押贷款中抵押权的实现，解决了从前期审查到中期监管再到后期收回的全过程问题，最大程度地降低了放贷机构的风险。具体来说，银行等金融机构与农村自然人或者其他组织组成双主体放贷人，内部通过合理的机制进行合作并形成有效的相互监督。正式放贷人应该在提供资金方面及规范贷款流程方面负主要责任，而非正式贷款人应该在事前风险审核及事中风险把控中负主要责任。

4.3 促进农业规模化、多元化经营探索

近年来，党中央在脱贫攻坚过程中进一步加强了对农村基础设施以及农业经营条件的改善。特别是随着精准扶贫概念的提出以及政策的落地，多项因地制宜的产业扶贫政策在农村落地开花结果，通过创办村集体经济产业及产业合作社等方式，从根源增加农民收入的同时使得农业经营的发展趋近多元化。产业扶贫遵循的原则是以市场为导向，以经济效益为中心，其对促进农村经济的内生发展和激活农村金融市场活力具有重要意义。农村产业发展的多样化将巩固脱贫攻坚的成果，也将对打开农村金融市场起到刺激作用，为多类型的金融机构以土地经营权抵押贷款为契机深挖农村金融市场，为改善农村融资困难提供更好的基础和环境。“十四五”开启了全面建设社会主义现代化国家新征程，加快推进农业现代化，本文认为，农村产业的多样化发展，一方面将进一步增加农民收入，另一方面也将促进农村融资环境的改善，为全面推进乡村振兴和加快农业农村现代化提供充足的内生动力。

注释：

①童彬.农村土地经营权抵押制度研究——以制度困境、主要模式、风险控制和处置机制为路径[J].社会科学家，2014（10）：105-109.

②曾秀云.我国农村土地经营权抵押问题研究[D].蚌埠：安徽财经大学，2020：10.

③胡建.农村土地抵押法律问题研究[D].重庆：西南政法大学，2015：73.

④曹瓅.农地经营权抵押试点效果研究[D].咸阳：西北农林科技大学，2017：29.

⑤伍振军，张云华，孔祥智.土地经营权抵押解决贷款问题运行机制探析——宁夏同心县土地抵押协会调查[J].农业经济与管理，2011（1）：9-15.

⑥周立.农村金融市场四大问题及其演化逻辑[J].财贸经济，2007（2）：56-63+128-129.