“特别法人”架构下农村集体经济组织的法律问题及对策

樊愉愉

（河北经贸大学研究生院，河北 石家庄 050000）

党的十九以来，中央高度致力于解决“三农”问题，重视农村集体经济发展。在2015、2018、2019、2021年“一号文件”中都强调制定农村集体经济组织相关法律，发展壮大农村集体经济。我国《民法典》第96条也明确规定了农村集体经济组织属于特别法人，不仅弥补了实践中营利法人和非营利法人二分法的适用空白，也为农村集体经济改革提供了法律依据。从目前来看，农村集体经济法人治理体系的建构和完善仍属于立法论的范畴，在领会中共中央改革精神的前提上，总结农村集体经济组织试点的经验和教训，更好的去落实集体产权制度。

1 农村集体经济组织“特别法人”民法意义

1.1 促进法律本土化，保障农民集体财产

农村集体经济组织作为中国特色的农村经济组织。随着土地改革、改革开放等特定背景下农村集体经济组织大致经历了四个阶段：从初级农业生产合作社到高级农业生产社再到人民公社最后形成农村集体经济组织。立法者认为它既不属于营利法人，也不属于非营利法人，也无法纳入机关法人当中。将其规定为农村集体经济组织特别法人主要是符合我国基本国情，满足实际营利性运营需求。通过制定农村集体经济组织法人化，才可以使其拥有社会信用代码、银行独立账号、进而独立签订合同、申请贷款，保障农民集体财产在集体内安全存续与流转，尤其是土地。

1.2 有利于明确农村集体财产权的归属方向

农村集体财产的归属一直是学术界争议不休的话题。土地作为农民最珍贵的财产，我国《民法典》261规定农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。但农民财产长期处于一个虚设的状态，根本原因在于农民集体属于一个抽象概念，不能够像全民所有落实到国家这样一个实体。为了解决“农民集体失语”的现象，出现了一种新的改革思路：将农民集体法人化改造，则集体财产也会转化为法人所有。也就是说农民集体和经济组织是一体的。农村集体经济组织“特别法人”的确立将为这种法人化改造提供理论基础，从而解决财产虚化的问题。

2 农村集体经济组织现实困境

2.1 农村集体经济组织资产管理主体模糊

农村集体经济组织资产管理主体法律规定和实践操作中存在交叉重叠部分。从法律层面来看，原则上农村集体经济组织属于资产管理的法律主体，法律授予了其主体资格。《宪法》作为根本大法，其中规定了独立进行经济活动的自主权。《民法典》也赋予了农村集体经济组织特别法人的地位，可以以自己名义独立的从事民事法律行为。但作为特别法《村民委员会组织法》中第五条规定村民委员会享有村民自治和集体经济管理的权利。《土地管理法》第10条规定村委会可以经营管理土地。上述两部法律也授予村委会管理集体经济的权利。这将会出现两者职能交叉的情况。从实践操作来看，村委会担任着集体资产所有权人和经营者双重角色。当公共职能和经济管理职能相冲突时，容易出现滥用公权力、干涉经营管理的情形。另外，目前正在部分经济发达地区进行“试点”，在浙江地区出现了“两个牌子，一套人马”的情形，因此农村集体经济组织资产管理主体迫切需要明确。

2.2 农村集体经济组织成员的资格认定标准不明确

首先,我国至今还没有规定《农村集体经济组织法》单行法，只是在《宪法》、《土地承包法》、《村民委员会组织法》、以及新颁布的《民法典》中概括规定。在改革试点中一般通过各个地方法规、规章、村规民约等来规定成员资格，但往往表现了地方自治的特点，无法达成共识。其次，从立法权限角度来分析：根据《立法法》第8条第八项规定，农村集体经济组织成员资格认定标准属于民事基本制度，只能有法律规定或者国务院授权，地方性法规明显超越了自己的立法权限。对于地方政府规章而言，必须在上位法的范围内制定。但在目前的法律体系中来看，尚未出台农村集体经济组织的相关法律，很明显也违反了制定规则。因此不具有法律效力，所采取的成员资格认定标准仅仅具有参考价值。

3 解决农村集体经济组织改革发展路径

3.1 科学确定成员资格认定标准，完善成员权体系

笔者认为针对即将出台的《农村集体经济组织法》中应该专项规定成员资格认定标准、成员权利内容、成员权行使的方式和救济三个方面。首先，立法者在制定成员资格认定标准时，一方面严格的遵守相关法律规定，另一方面尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可等原则以及统筹考虑户籍关系等因素。尤其关注特殊人群（出嫁女、入赘人、在校大学生、现役军人等）的合法权益。具体来说1、通过统计在试点村中民众高度高度认可的认定标准并予以抽象立法，尤其对于涉及村民集体的财产利益和决议程序等方面慎重考虑。2、在制定范围上，国家统一规定特殊人群主体身份认证的基本原则、认定规则的异议程序，其余规则由各个地方进行具体规定。3、从试点分析可以看出户籍属于必要考虑因素，笔者认为可以将户籍+农村集体经济组织经济相关度作为一般标准，特殊群体为例外。其次，在成员权利内容方面，《民法典》中概括规定了农村集体经济组织的权利，其中共益权包括261条的重大事项决策权、264条的知情权。自益权主要包括265条集体成员撤销权和物权编承包土地的权利和分配宅基地的权利。但有些具体权利仍需确立。例如在共益权中缺少集体成员的派生权利。即当农村集体经济组织怠于行使救济权，集体成员可以通过代位诉讼、代表诉讼、知情权诉讼等机制寻求司法救济。在自益权中可以设立集体收益分配请求权、集体经营性财产股份推出权等重要权利，确保农村集体经济组织制度真正落实。

3.2 授予农村集体经济组织破产限制和债权人保护

《民法典》第683条规定机关法人原则上不得提供担保。《黑龙江省农村集体经济组织条例》第30条规定了农村集体经济组织不得为本集体经济以外的组织和个人提供担保。上述相关规定都属于特别法人私法行为的限制，这就引出了一个思考：农村集体经济组织是否具有破产能力？笔者认为应该赋予其破产能力，主要有以下3个理由：（1）现阶段在农村集体经济试点出现了融资困难的问题。精明的市场主体出于风险衡量的角度考虑，如果农村集体经济组织不具备破产能力，将会为其带来巨大的交易风险。任由其发展，农村集体经济组织将会被扼杀到“摇篮”里。（2）农村集体经济组织具有破产能力与民法体系相符合。《民法典》第99条赋予了农村集体经济组织特别法人的地位，归根结底属于法人的一种，进而也应当适用法人的解散和清算。像国家机关、事业单位他们承担着国家重要的行政管理、公共服务等职能，不破产是可以理解的。但农村的集体经济组织具有先天的特殊性，可能盈利性运营也可能亏损。（3）具有破产能力并不意味着法人的人格消灭。由于农村集体经济组织具有“特殊性”，不适用一般破产程序，当然注销法人资格并不合适。

对于农村集体经济组织破产的限制从两个方面分析：（1）我国《宪法》规定土地作为限制流通物，不能随意进行转让和出卖。即集体土地所有权在内的全部财产不可以进行清偿。对于土地承包权而言，只有是集体经济组成成员才能享有该权利。很明显债权人也无法取得该权利。因此，立法者应该在《农村集体经济组织法》中将集体土地所有权、土地承包权排除。（2）作为唯一纳入破厂范围内的土地经营权，农民享有自主处分权，可以通过入股的方式进行。在农村集体经济组织建构中，可以参考国外经验，并结合我国农村实际情况，形成新型股份合作制。在遵循一般法人的经营模式下，将农村集体财产采取进行分类：土地进行保守经营，其他经营性建设用地可以出让、租赁等。在表决机制上采取“一人一票”的表决方式。在股权设置上，可以分为资本股和成员股两种。成员股顾名思义基于成员身份，不可以随意流转。资本股可以转让。这在一定程度上促进经营权集中、规模化管理，也可以使涉及利益关系债权人在该期限内代为获得经济利益，从而保障了债权人的合法利益。