论农村信用社改制为农村商业银行的法律规制对策

孙 颖

（湖南理工学院 政治与法学学院，湖南 岳阳 414000）

农村信用社是基于我国特殊国情下的产物。新中国成立至改革开放后，农业作为国家最基础也是最庞大的产业，在经济建设中占有重要席位。随着农业的发展，农村经济逐步登上金融舞台。农村信用社作为农村金融的“主干”，引起了国家和社会的广泛关注。然而，近年来农村信用社问题日益凸显。产权结构问题首当其冲，成为影响农信社存续发展的关键。此外，农信社自成立以来就缺乏一套明确具体且清晰可行的管理制度，内部治理混乱，“三会”之间职责冗合，缺乏互相制约与监督，存在很高的法律风险。

随着乡村振兴战略的推进，为加深“三农”支持力度，2014年国务院发布《中国银监会办公厅关于推进农村商业银行组建工作的通知》，通知的主要精神为深化农信社改革，组建农村商业银行。通过改制，可以拔除原农信社的沉疴痼疾，提高自身的存续和竞争力。根据中国银保监会年报数据显示，截至2015年，全国农信系统法人机构共有2303个，占被银监会监管的银行业金融机构的54%。其中农信社1373家，农商行859家，农合行71家。到2018年末农商银行数量增长至1423家；农信社向农商行的改制可谓大刀阔斧、雷厉风行。这种改制的法治价值如何？改制过程是否一帆风顺，存在哪些法律困境？是否有相应解决对策？笔者将在下文展开探究。

1 农村信用社改制为农村商业银行的法律规制价值

1.1 有利于平衡主体利益

产权改革是农村信用社改革的关键与核心问题。产权结构决定股权归属和利益分配，关系农村信用社的组织结构、内部治理体系和经营架构等一系列影响存续和发展的因素。明确产权结构，是解决其他一切问题的前提。

农村信用社成立之初，由农户认缴出资成为股东，获得社员身份，享有所有权。随着农村地区经济的发展与复杂化，简单的组织结构已无法满足农业生产的多样需求，农信社几经变革，通过吸收社会资本、提取公积金等方式实现增资和扩张，导致目前经营管理主体众多，股权分散，农户作为所有者被排除在权利之外[1]，农信社实际由地方行政部门和内部的利益集团掌控。所有者的缺失和其他主体的越位，是产权结构混乱的源头。农村商业银行有明确的产权结构，所有权与管理权分离。农户作为投资者是企业的股东，享有法定所有权。管理层可以由专业团队运作，股东作为法定所有者有权通过股东大会决定管理人员的任免，从而防止管理层滥用职权，侵害所有者权益。《农村商业银行管理暂行规定》第四条明文规定了农商行作为独立企业法人的地位和权利。农商行可以依法独立管理，解决农信社时期政府和内部利益集团掌握实际控制权的弊病。各方主体利益达到平衡，企业才能获得可持续发展的能力。

1.2 有利于提高经营效益

企业的经营效益一般取决于资产的安全性、稳定性和营利性。而上述三性由资金结构决定，归根结底由资金来源决定。农村信用社的经营收益主要来源于三类业务：贷款、投资和其他业务。其中，贷款收益是主要资金来源。合理把控贷款的流程和比例，保证贷款资金的合法运用和回收，能够为农信社带来持久活力。然而，目前农信社资金结构混乱、不良贷款业务频发，呆帐、坏账大量存在，严重影响了农村信用社的资金结构。同时，其他商业银行也陆续出台相关规定，抢占农户贷款市场，如中国农业银行2018年开始试行的“农村土地承包经营权抵押贷款管理办法”，针对承包农村流转土地的农户，通过降低贷款利益，吸引了部分农户，导致农信社贷款业务量萎缩，经营效益下降。农信社通过改制可以增强市场竞争力，获得与其他商业银行抗衡的能力与实力。

1.3 有利于促进乡村法治建设

自习总书记于2017年十九大提出乡村振兴战略后，国家愈发重视农村经济的发展。农村信用社作为农村金融的主力军，理所当然在乡村振兴战略中居于重要地位。目前农信社内外部治理问题突出，对法律风险的识别和化解能力弱，员工法律素质普遍不高。为了回应新战略提出的新要求，建设社会主义新农村，需要通过进一步深化改革，加快组建农村商业银行步伐，扩大业务范围，拓宽服务领域，从广度和深度上加大对地方经济的支持力度，更加有效地提高服务“三农”水平，帮助建设全面小康社会目标的快速实现。

2 农村信用社改制为农村商业银行面临的法律规制困境

2.1 规范缺乏权威性困境

我国深化农村信用社改革的步伐一直在路上。国务院、银保监会作为主要牵头人，已发布多项通知和工作方案，如2003年国务院发布《关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》，要求相关政府积极工作，确保改革试点工作积极稳妥地进行，此后的农信社改革大多以此为改革指导方案，贯彻执行。2014年银保监会发布《关于鼓励和引导民间资本参与农村信用社产权改革工作的通知》，细化规定了农村信用社改革过程中关于产权安排的措施。到目前为止，关于农村信用社改革的规定多为政策或行政性规定，由政府主导，缺乏制定完备、行之有效、具有权威性的法律[4]，对改革过程中发生的违法违规行为，缺乏有效的法律规制，这是农村信用社改制的法律法规基础困境。

2.2 营利性与公益性冲突困境

农村信用社是扎根于乡镇和农村，为“三农”提供服务的金融机构，其主要的任务就是为社员提供信贷支持，保证农业生产的正常开展，不因缺少田亩费、种子农药费等而使农业生产中断。国家一直致力于农信社改革，其落脚点也在于更好的服务“三农”，更好的为农业生产保驾护航，提升农民收入。

改制后的农村商业银行在宏观层面也具有服务“三农”的政策性特征。其支农、惠农的政策性质在法律上也得到了认定。但众所周知，商业银行首先以盈利为先，农村商业银行亦是。在改革实践中，承担着服务“三农”责任的农商行往往会出现政策性目标与商业化目标冲突的现象。例如一笔大额贷款是出借给享受利息优惠政策的农民，还是利息相对较高的企业。这种情况下政策和盈利的抉择，可能会偏离农信社最初的目的。另外，农商行的投资者众多，农民的占比降低，在经营管理中的话语权也被削弱，加上农民大多受教育水平不高，在管理阶层可能会被边缘化。如何寻求两者之间的平衡，是农信社改制中的难题。

2.3 治理结构困境

农村信用社社员即股东，对信用社享有所有权，并基于所有权参与农信社经营管理。改制后，商业银行通过全体股东出资，统一使用、自主经营，产权都是股东所有，目的是实现利润的最大化[2]。股东构成也呈现多样化趋势，除了原农信社社员外，还增加了社会资本投资者，这势必涉及权利义务的重新分配，如何在各方投资者的利益划分中坚持公平原则，合理界定原社员的股权转制，保障其合法利益，是改制过程中面临的治理困境。

另一方面，农信社外部治理因法人地位不明，受到行政部门和省社联的干预[3]。农村信用社制度的产生和变革向来由政府主导， 社区政府、行业主管部门、上级联社都可以插手农信社内部事务，不同程度侵犯农村信用社的自主权。根据国务院政策和银保监会的指示，农信社的改制工作主要由行政部门主导推进，更加强化了政府的存在和影响，改制后的农村商业银行如何摆脱政府过度干预，实现独立经营管理，也是需要注意的问题。

2.4 风险规制困境

2.4.1 缺乏严格有效的监督管理机制

我国《商业银行信息披露办法》（简称《办法》）中规定了适用主体，并列举了银行范围。农商行并未被包含在内，可见其缺乏强制的信息披露机制，外部监督管理处于虚位。另外，《办法》第六条规定“资产规模少于10亿元人民币的农村信用社可不经会计师事务所审计。”广泛的县级农商行规模较小，资产较少，外部审计较之其他商业银行相对宽松[5]，审计活动专业度不够，缺乏独立性，这也是造成农商行信息管理不对称，无法有效披露的因素之一。有效监督的缺失是腐败滋生的温床，在农信社改制过程中，如果不建立严格有效的监督管理机制，预估面临的法律风险形势不佳。

2.4.2 法律风险管理体系有待完善

法律风险的发生流通于商业银行业务管理的各个环节，仅构建风险合规部门解决已发生的风险远远不够。目前新改制的农村商业银行受原农信社传统的管理模式影响，法律风险管理体系不完善，风险合规人员及营业管理人员的法律素养有待加强，风险管理职责集中于合规部门，且针对业务局限于信贷，涉及面不广，无法为农商行提供全面规范的法律风险规制。

3 农村信用社改制为农村商业银行法律规制对策

3.1 建立多元的法律规制目标

3.1.1 投资主体限制，避免公益性偏好倾斜。

原农信社主体绝大部分社员为农户，对于“支农、惠农”的政策性要求自然支持，改制后的农商行因吸收社会资本，投资者性质改变，造成主体多元化，在日后经营管理中对“惠农”偏好可能会下降。这种担忧并非没有解决办法。在农商行引进资本时，可以对主体加以限制，规定投资主体涉农化，促进股权结构多样，股本构成民营化，从而避免被商业投资者控制银行，转变公益性质。

3.1.2 明确农商行是服务“三农”金融机构的法律地位

首先建立正确的原则导向，并以此贯穿改革全过程。其次由国家相关部门制定完善的法律制度，明确农民的优惠主体地位，规定改制后的农村商业银行不得以营利性为唯一目的或主要经营目标，农商行根据法律制定相应的优惠政策，明确价值冲突时以农民利益为先。

3.1.3 将农村商业银行与农村普惠金融制度建设相结合

农村普惠金融目的在于将金融服务惠及到农村所有群体，特别是贫困地区、少数民族地区、偏远地区以及残疾人和其他弱势群体[6]。将二者相结合，就是说农村商业银行不能效仿其他商业银行，以城市为目标对象。农商行虽然是商业银行，但是其法律性质的特殊性决定了目标人群主要是农村人口。在日常业务办理和规定实施中，不仅在营业网点办理业务，农信社背包下乡的优良传统也不能丢。以往农村信用社工作人员不辞辛劳、牺牲星期天和节假日，背包下乡、走村串巷，为辖区农牧民提供可靠的存贷款、结算服务，使得偏远地区、弱势群体也能受普惠金融的福利。改制后的农商行，也要坚持这一传统，切实发挥政策性金融的作用。

3.2 完善立法规制体系

制定完备的法律使得整个社会有章可循。美国农村合作金融相当发达，其成功的基础在于《联邦信用社法》以及各州针对自身情况陆续颁布的信用社法案。横向比较之下，西方发达国家大都制定了农村合作金融法律，我国虽然也有相关规定，但尚不成熟。就农村信用社改制规定缺乏的窘境，可以针对性制定《农村金融改革法》，对农村信用社改制的条件、过程中的各项转变作出明确具体的规定，确立改制后农村商业银行的法律地位。

3.3 健全治理结构法律规制

农信社向农商行的改制不是单纯的按照现有农商行依葫芦画瓢，在改制过程中可以选择性变更。首先，关于改制后原农信社社员的股权保障问题，可以由原社员在改制前达成合意，确定股权比例，然后根据原股东权益及增资的金额确定增资后股东的股权比例。保证原股东利益的转化，同时增资后新加入的投资主体利益分配问题也要明确规定，寻求多样性主体间的利益公平。其次，改制中提前确立治理主体的权责。发挥股东大会、理事会、监事会和高级管理层（简称“三会一层”）的权责分配[7]，以公司章程为基础，按照公司治理规章改革农商行的现有治理体系。

3.4 建立农商行信息披露机制和风险法律规制。

农村商业银行作为独立的企业法人，应当对投资者和公众负责。笔者搜索了湖南省农村信用社联合社、岳阳农村商业银行股份有限公司官网，均未看到相关信息披露。对此，有关部门应该通过立法活动，要求改制后的农商行建立完整的信息披露机制，公布年度经营状况、存款准备金、呆账坏账情况、资本充足率、不良贷款率等，保证投资者和公众对农商行的有效监督。

法律风险规制体系的建立是改制后的农商行风险防控的最关键举措。一方面，打造法律风险规制专家队伍，招聘兼具法律与金融知识的专业人才[8]，能够帮助银行判断、识别和化解法律风险，顺应经济和金融的发展潮流，提升改制后农商行的存续力和竞争力。另一方面，构建全流程风险防控体系，做到事前预防、事中管理、事后解决的一体化机制。法律风险规制职能不应全部集中于合规部门，而是覆盖农商行全部经营管理活动，落实追责制度，全体农商行员工都要参与到其中，规范自身工作行为，提高风险防范意识。

4 结语

农村信用社是乡村振兴背景下服务于“三农”政策的有力手段，是农村金融的主力军。但其问题突出，主要体现为内部治理混乱、产权归属模糊、信贷质量堪忧、法律风险承担能力差等。为适应金融市场和“三农”问题的复杂化趋势，政府主导对农信社进行改革。除了已经被国家叫停的农村银行合作模式，其最主要的方向就是改制为股份制农村商业银行。农村商业银行的改制能够有效解决农信社存在的绝大部分弊端和问题。明确产权结构，平衡主体利益，依法独立管理，增强可持续能力。提高法务合规部门及其他营业人员法律素养，营造全民守法的法治氛围。加强乡村法治，完善农村金融市场，有利于实现乡村振兴。然而因现有法律法规基础不完善、商业银行的逐利性与公益性之间的冲突、商业银行内部管理弊病和法律风险规制不足等原因，改制过程也是困难重重，笔者也在上文提出了一些建议和办法，当然可行性和实操性仍有待深入探究。