继续教育立法的竞合问题研究——以地方性法规为视角

一、问题的提出

新时期，党和国家赋予了继续教育新使命。党的十九大报告提出：办好继续教育，加快建设学习型社会。十九届四中全会提出：完善职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展机制。2020年9月，习近平总书记在教育文化卫生体育座谈会上进一步指出：“十四五”时期，要优化同新发展格局相适应的教育结构、人才培养结构，完善全民终身学习推进机制。继续教育是我国构建终身学习体系的关键环节，构建和完善继续教育制度，坚持依法治教也是新时期对继续教育的要求。

早在2010年《国家教育发展规划纲要（2010—2020）》（以下简称《纲要》）将继续教育单列一章，对发展我国继续教育的规划和相关政策进行了专门阐述，特别提出“建立健全教育体制机制，加快继续教育法制建设”。2015年，全国人大常委会修改《中华人民共和国教育法》，首次从国家法律上用“继续教育”取代“成人教育”，提出国家鼓励发展多种形式的继续教育。2019年中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》进一步提出构建服务全民的终身学习体系，构建更加开放畅通的继续教育制度；建立全民终身学习的制度环境，开展多类型多形式的职工继续教育，推进教育治理体系和治理能力现代化。提高教育法治化水平，构建完备的教育法律法规体系，健全学校办学法律支持体系，坚持依法治教。

在以上政策性文件的指引和立法的确认及保护下，国内一些省市相继开展了继续教育的地方立法，课题组也参与了2019年S 省的继续教育立法工作，在参与立法工作实践中开展了多次讨论会，这其中不乏有针对“继续教育”和“终身教育”名称的选用、继续教育法律地位、调整范围、适用对象、执法主体、主管部门等的争论，究其原因都在于长期以来国内各界对继续教育的认识模糊，又存在着多种分散的行业继续教育规范、职业继续教育法律规范以及不同名称的终身教育条例等，再加上继续教育地方立法由地方行业规章、地方政府规章及地方性法规三类构成[1]。造成继续教育领域提法多样、法律地位不明确、多头管理、责任主体不清、机制体系不健全等问题。

党的十八届四中全会提出建设中国特色社会主义法治体系，而“法治体系”不仅强调法律制度健全，更注重法律体系的协调统一、位阶层级和领域分类清晰。继续教育立法彰显着提升继续教育社会地位、保障公民学习权以及助推终身教育体系构建的价值意蕴，并在实践中取得一定进展，为继续教育的发展提供了法律保障[2]。而当前继续教育领域立法中，国家法律层面立法与地方性法规立法之间、不同部门不同行业领域之间存在的竞合问题，阻碍了继续教育领域法治建设的进程。继续教育领域的地方性法规数量多、调整范围广，且直接适用于各地继续教育工作中，较具有实践研究意义，同时，地方性法规作为法律体系中的中间一环，向上可为法律、行政法规、部门规章提供地方视角，向下能对地方政府规章提供指导意义，横向牵引带动不同省份地区地方性法规的立法借鉴完善。地方继续教育立法作为国家教育立法的重要组成部分，具有地域性、自主性、多样性等特点，发挥着填补法律空白的作用[3]。因此课题组结合参与S 省继续教育地方性法规立法工作经验，从继续教育地方性法规的视角进行研究，以期为继续教育立法提供参考。

二、国内继续教育地方立法竞合问题研究概述

通过梳理中国知网中有关对继续教育立法问题的研究，发现继续教育领域研究更多注重继续教育价值导向和法律实施的问题建议。研究内容上，有研究者对地方继续教育立法的特征进行总结：地方性继续教育法治化建设具有完备性、区域性、创新性、多样性等特征[3]。多数研究主要是通过文本分析继续教育现行法规政策以及提出相应对策，且研究重点基本集中于研究政策的演变过程、国家政策导向和价值取向，并得出一些结论如：我国继续教育政策发展演变自新中国成立以来经历了萌芽、起步、发展和规范阶段[4]，继续教育取代成人教育的政策导向是国家发展终身学习、终身教育体系的必然[5]，当前的继续教育政策的价值逻辑是“从满足国家需要到关注人的全面发展”[6]。也有学者梳理和分析继续教育政策法规现状及问题，总结出对继续教育法定内涵理解狭隘、相关法规效力不高[7]、可操作性不强、对继续教育办学机构管理和保障不明确等弊端[8]，并由此提出了继续教育立法对策，总结起来主要有：一是从国家基层面进行继续教育立法、完善继续教育法律规范体系[9]；立法内容上提出了保障权利、规定培训的时间和形式、多元化筹措经费、建立就业资格证制度及审核、监督制度；二是进行地方层次立法，加强领导，建立有效运行机制，加强行业管理，加大财政投入、加强与院校合作，建设继续教育基地等；三是借鉴国外经验，主要借鉴英国、法国、美国、德国通过立法保障继续教育事业的做法以及其立法原则[10]。

可以发现，学界对继续教育立法的竞合问题研究目前还比较欠缺，直接原因在于较少研究者直接参与地方继续教育立法实践，因为只有在真正开展过继续教育立方的立法工作实践中才能比较全面和深入地关注这个现实问题，课题组也是在参与S省继续教育地方立法工作中对这个问题进行了研究：在开展继续教育地方立法实践中，面对数量庞大的各类与继续教育相关的法律、法规、规章、政策制度、行业规范文件，要将继续教育地方立法有机置于我国教育法治体系中，有效发挥立法功效，就更加需要广泛梳理各类继续教育相关的文件，研究处理好继续教育立法竞合问题，能够从顶层设计层面打好法治建设的基础，从立法技术的视角完善制度建设，从而解决继续教育领域实际问题。

三、竞合理论概述

从字面上来理解“竞合”，是指在同一范围下不同类型内容的并存或相互冲突，并存或冲突的内容只能选其一适用。法条竞合原本是刑法学中一个基本理论，是指数个法条对同一个行为进行了规制，在法律适用时择其一适用，排除其他法条的适用的情况。这里的竞合关系，通常有四种：吸收关系、补充关系、特别关系和择一关系。司法或者执法中的法条竞合关系，来源于立法，立法实践中往往存在着立改废，涉及到新法与旧法、特殊法与一般法。当前我国法条竞合的处段原则是“特别法优于一般法”为主[11]。而继续教育立法中存在的竞合问题，与上述法学领域中的竞合理论有着相通性。如地方专门继续教育立法分别与《教育法》等基本法律、行业继续教育的部门规章、专业技术人员继续教育法规、职业教育法规等的竞合问题中，既存在一般法与特别法之间的竞合关系，又存在部门规章或行业规范性文件与法律法规之间的吸收、补充等关系，以及由此而引发的适用难的问题，因此以竞合理论解决继续教育领域立法竞合问题具有立法技术层面的理论基础，通过厘清竞合关系有助于建立协调统一的继续教育法律体系。

四、竞合的具体情形

（一）调整对象和适用范围的竞合

《纲要》作为政府政策性文件，对“继续教育”作出了界定：“指面向学校教育之后所有社会成员开展的教育活动”。这是对继续教育的调整对象和适用范围做了一定程度的扩张和伸展。在地方立法实践中，立法者采用排除法、列举法或者结合排除法和列举法来尽量规范继续教育的适用范围，如S 省将电大、普通高等教育学校的继续教育学院、中高等职业教育学校、社区大学继续教育机构以及其他依法设立的继续教育机构都纳入了该省继续教育调整对象范围中。在法律实施中，教育行政部门通常将高等学历与非学历继续教育以及社区教育、老年教育、职工继续教育培训、全民终身学习及活动周、学习型城市和各类学习型组织建设、农村职业教育和成人教育示范县建设等内容都纳入了继续教育工作中。《纲要》和立法、执法实践对继续教育调整对象和适用范围的宽泛规定，使继续教育的立法将与诸多“职业培训”和“专业技术人员继续教育”以及其他与继续教育相关的规范产生竞合。

与职业教育法制调整对象和适用范围竞合的问题。如何正确处理继续教育立法和职业教育立法的竞合问题，在2014年教育部等六部委出台的《现代职业教育体系建设规划（2014—2020）》和2015年修订的《教育法》中找到基本答案：二者均将职业教育和继续教育并列提出，明确了二者的独立和并列的法律关系。在S 省地方性开展继续教育立法工作中，教育局、人力资源与社会保障局也有人提出继续教育立法与职业教育立法不发生一般法与特别法的关系，它们是并列的关系，也应当进行职业教育立法，立法机关考虑了这样的意见。虽然立法上给出了二者并列的关系，但我国职业教育领域立法数量较大，除了现行的基本法律层面的职业教育法，还有约60 部地方性职业教育法规，并且职业教育的法制体系对于其调整对象和适用范围规定得也比较宽泛。如1996年的《职业教育法》第十四条规定“职业培训适用于各级各类职业学校教育和各种形式的职业培训；职业培训包括从业前培训、转业培训、学徒培训、在岗培训、转岗培训及其他职业性培训……”。此处的各类培训以及其他职业性培训在时间轴上来看待也满足《纲要》对继续教育的“面向学校教育之后的所有社会成员开展的教育活动”的法定含义界定，二者在纵向的事物发展逻辑上存在着包含和被包含的关系。这是在继续教育立法实践中需要处理好的重要关系。

与地方性《专业技术人员继续教育条例》之间的竞合问题。目前我国31 个省、自治区、直辖市中，除了台湾、香港、澳门以外，有12 个省级行政区出台了有关继续教育地方性法规[12]。以专业技术人员继续教育法规为例，通过北大法宝搜索关键词“继续教育”共获得1971 部地方性法规。这些地方性法规的调整领域广泛，涉及较多不同的专业技术人员的继续教育：机关工作、法制工作、律师、公安、知识产权、土地、测绘、国有资产、税收、会计、保险、工业管理、建筑业、房地产、农业、气象、地震、邮政电讯、军事、卫生、科技、教育、人事、劳动工会、交通运输、质量管理和监督以及标准化管理和认证认可等领域，其中立法数量最多的前3 位，分别是教育97项，会计41 项，卫生29 项。这些专业技术人员继续教育条例对“专业技术人员”“继续教育”都做了界定，如《重庆市专业技术人员继续教育条例》①。仔细分析“专业技术人员继续教育”与“继续教育”关系，存在着特别关系、补充关系。即可理解为在继续教育这一一般性领域中，将专业技术人员这一特别群体提出来进行细化规定，可以是对继续教育进行的补充说明，那么新制定的继续教育法律法规能否吸收专业技术人员继续教育？根据我国采用的竞合处断原则，继续教育立法和专业技术人员继续教育立法之间更多是一般法与特别法的关系，继续教育立法是一般法，细化到专业技术人员这一序列人员做继续教育的立法是特别法，以特别法优于一般法。因此，继续教育立法需要通过立法技术达到统领广大专业技术人员继续教育立法的目的，其规定不宜过于细致，更多是原则性宏观指导，否则就可能失去立法意义。

（二）组织管理的竞合

这里所提到的组织管理的竞合，主要是针对继续教育领域基本问题进行规范的竞合，包括“职责主体、继续教育体系、经费保障、监管和评估”等方面的内容。以职责主体方面内容的竞合为例，不同类型的继续教育规范规定了不同的主管部门，存在“对谁管理，谁来指导”的问题。职业教育、行业技术人员职业教育、电大教育、社区教育、老年教育、函授教育的主管部门涉及了教育行政主管部门、人力资源和社会保障部门，以及各种行业主管部门，实践中也存在多头管理，无头担责的情况。因此继续教育立法要充分考虑到统筹协调管理，需要设立专门的管理机构来破解多种管理部门竞合的问题。如江苏省《职工教育条例》明确职工中含工人、专业技术人员和管理人员，和江苏省的《继续教育条例》划分上是不一致的[13]。再如S 省的《继续教育条例（草案）》规定执法主体：建立继续教育协调机构统筹推进继续教育发展，教育行政部门负责继续教育的组织和管理；同时也规定由人民政府制定继续教育发展规划，政府各行业主管部门或行业协会制定行业继续教育华华和组织实施办法，而S 省既已存在的职业技能培训相关规定，由该省人力资源和社会保障厅负责。

（三）不同法律效力位阶规范的竞合

法律效力位阶，指每一部规范性法律文本在法律体系中的纵向等级。从法律位阶的角度来看，下位阶的法律必须服从上位阶的法律，有必要将继续教育地方性法规置于我国法律体系中，对其竞合问题进行审视。

1.地方性法规与基本法的竞合。我国《宪法》《教育法》《高等教育法》《劳动法》《职业教育法》等基本法律都有对继续教育进行了原则性的规定。故在进行继续教育地方性法规立法时，首先应全面梳理以上基本法中对继续教育问题的相关规定，保证继续教育地方性法规的规范不与以上法律规定相抵触。

2.地方性法规与部门规章的竞合。经过统计，我国对继续教育领域的规范存在过210 部（部分已经失效）部门规章，如人力资源和社会保障部2015年《专业技术人员继续教育规定》、教育部2016年《高等学历继续教育专业设置管理办法、》1999年《中小学教师继续教育规定》等。继续教育地方性法规与部门规章各领域有关继续教育立法规定相竞合的内容，执法中如果继续教育地方性法规与部门规章的规定产了竞合，根据我国《立法法》的相关规定，可以通过国务院决定或者全国人大常务委员会进行裁决而得到解决。但如果能在立法阶段就协调好二者在内容上的竞合条款，就能有效避免执法中的问题，这就需要开展不同位阶规范之间的清理和对比研究工作。

3.地方性法规之间的竞合。通过在北大法宝里面的搜索，共有23 部有关继续教育的地方性法规，如已经废止的 《四川省专业技术人员继续教育条例》《广东省专业技术人员继续教育条例（2009年修订）》、2009年《新疆维吾尔族自治区专业技术人员继续教育条例》等。这些针对专业技术领域的继续教育条例，与统一的继续教育立法都是地方人大立法的地方性法规，具有同等的法律效力。二者之间存在旧法与新法的关系，要适用新法优于旧法，即继续教育立法优先于这些旧有的专业技术领域继续教育法规；二者之间还存在特殊法与一般法的关系，统一的继续教育立法将要规范的调整对象包含了面向学校教育之后所有社会成员开展的教育活动，这里的成员对象就包含了各专业领域的继续教育，因此就是一般和特殊的关系，应该遵从特殊法优于一般法的规定。但此处就出现了新的一般法和旧就特殊法之间的竞合关系，根据 《立法法》第85 条、86 条的规定，同一机关制定的新一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决。例如2019年广东省人大制定的《广东省继续教育条例》的一般性规定与现行有效的《广东省专业技术人员继续教育条例（2009年修订）》的特殊规定发生竞合以后，应该由广东省人大来进行裁决。

4.地方性法规与地方政府规章的竞合。经过统计，目前现行有效的地方政府规章有43 部，如2018年《吉林省专业技术人员继续教育规定》、2017年《河北省专业技术人员继续教育规定》、2017年《合肥市专业技术人员继续教育暂行规定（2017年修订）》等。地方继续教育立法与地方行业继续教育政府规章，是上位法和下位法的关系，地方政府规章的具体规定理应不与地方性法规相抵触，发生不一致时以地方性法规为准。但继续教育立法，应当充分吸取已经存在的地方政府规章的合理部分，地方政府规整也需要根据新的继续教育立法来进行立、改、废的工作。

5.地方性法规与其他团体规定和行业规定的竞合。通过北大法宝的“继续教育”关键词搜索出14 项行业团体规定，如中国科学技术协会学术部印发的《申报2013年度中国科协继续教育试点项目的通知》；此外还有33 部行业规定，如中国注册税务师协会印发的 《税务师继续教育管理办法（2019年修订）》、中国资产评估协会印发的《中国注册资产评估师继续教育制度》等。相关行业管理部门更加能掌握本行业从业人员基本信息和教育需求，以及本行业的专业技术特点等关键信息[13]，地方继续教育立法应全面统筹这些团体规定和行业规定，法律的效力优先于团体规定和行业规定，但法律条文内容应充分考虑团体规定和行业规定的实践经验和意义。

（四）与“成人教育”法制的竞合

由于长期以来对“继续教育”与“成人教育”的范围界限规定模糊，对术语认识上的混乱，导致了在继续教育立法中存在着与“成人教育”的法律制度建设的竞合问题。1995年《教育法》第十九条规定“国家实行职业教育制度和成人教育制度。各级人民政府……发展……职业培训。国家鼓励发展多种形式的成人教育，使公民接受……技术、业务教育和终身教育。”从教育法的条文规定中，成人教育和终身教育是一种包含与被包含的关系，与职业教育是并列关系。在2010年《纲要》未出台以前，继续教育一直是从属于成人教育，长期以来学界有大量针对成人教育立法的研究和呼吁，但也是因为成人教育的含义和调整范围较难进行明确和统一的界定，导致立法始终没有进入实践，继续教育立法也因此受到限制。经过对S 省教育行政部门、教育相关立法部门以及成人教育、远程教育、社区教育、电大教育的教育从业人员和学生的访问调研，得知长期以来人们在认识上对成人教育和继续教育的模糊印象基本是：成人教育和成人本科、专科学历教育更有相关性，如函授、电大、开放大学、自考等学历教育；继续教育与诸如老年大学、社区教育、职业教育等非学历教育较具有相关性[14]。但在地方立法实践中，牵头开展成人教育或者继续教育的主体会有所差别，如S 省的继续教育立法是由该省电大主导开展，然而该省的社区教育、老年大学、还有成人、自考以及开放大学的学历教育都是电大的主导业务。在立法上如何命名，是“成人教育”，还是“继续教育”？不同的地方有不同的情况，不论是成人教育立法还是继续教育立法，由于业务上的交叉混合，必然导致规范上的竞合问题。直到2010年《纲要》明确将“继续教育”独立成章进行阐述，并将“成人教育”修改为继续教育中的成人教育活动，摒弃了专门的“成人教育”术语，将其改变为针对成人这个群体的教育活动。在2015年修订的《教育法》第十九条规定表述为“国家实行职业教育制度和继续教育制度……”，对其用立法的方式进行了确认。由此，继续教育立法与成人教育立法的竞合问题能得到初步的解决，继续教育适用对象和调整范围也扩展到电大、开放大学的学历教育以及社区教育和老年大学，S 省继续教育立法已落实以上调整，以上立法实践充分说明，运用界定竞合、厘清关系的思维解决立法竞合问题，甚至是概念提法混淆问题，是切实可行的。由于S 省存在历史遗留问题，仍需清理存在的地方性成人教育类规范，做好立、改、废的基础工作。

（五）与“终身教育”法制的竞合

我国率先开展终身教育立法的地方性法规，如福建、上海、太原、河北、宁波相继颁布了《终身学习促进条例》，此外成都市还有特殊的社区教育促进条例。学界也有一些提倡开展终身教育立法，对其立法基础理论进行研究，提出立法上终身教育的调整范围是：现行教育形式以外的其他教育活动[16]。由于终身教育理论和实践仍然存在着诸多问题，如对终身教育、终身学习、继续教育的取向矛盾，导致立法工作举步维艰，甚至在立法方向上都还存在着迷茫[15]。

在S 省的继续教育立法实践中，对立法草案的命名使用“终身学习”还是“继续教育”的术语产生了分歧。回顾最早开始进行地方性终身教育立法的这几个省市使用“终身教育”的渊源。2015年修订的《教育法》第十一条规定：“完善现代教育体系，建设终身教育体系……”，这样的表述，二者被认为是并列关系，立法者采取了排除法将二者独立起来，遂采用了“终身教育”，并将其排除在了现代教育体系之外。这就存在将终身教育排除在国民教育之外的弊端，不利于其法律地位和国家对其发展的保障。时间追溯到1993年，中共中央、国务院颁布《中国教育改革和发展纲要》，首次使用了“终身教育”概念，并将继续教育与高等教育、职业教育、基础教育进行并列，直到1995年全国人大颁布《教育法》，首次从法律上确认了终身教育的地位。“终身教育”这一术语是由保罗·朗格朗在1965年正式提出，并很快在世界上广泛传播。正如保罗·朗格朗而言，“终身教育所意味着的，并不是一个具体的实体，而是泛指某种思想或原则……概括而言，就是指人的一生的教育与个人及社会生活全体教育的总和。”[16]这与我国《纲要》提出的“加快发展继续教育……基本形成全民学习、终身学习的学习型社会”是相契合的，即“终身学习”更是一种整个社会所追求的学习理念和文化。将这种理念和文化外化于行的方式之一正是《纲要》提出的加快发展继续教育。

如何使用恰当的名称来体现国家政策对继续教育发展的定位，这既是实践问题，又是语义问题。一是字面上理解，“继续”的基本解释是:连续下去、不中断进程，有连续、承继，嗣续；与某一事有连续关系的另一事之意[17]。二是学术上理解，继续教育是指已经脱离正规教育，已参加工作和负有成人责任的人所接受的各种各样的教育，是对专业技术人员进行知识更新、补充、拓展和能力提高的一种高层次的追加教育[18]。可以对此含义理解为：主体对象上继续教育针对的是成人的教育活动，受教育者在学历和专业技术上已经达到一定层次和水平；教育内容上是新的知识、技术、理论、方法和技能等；教育的目的是为了更新补充知识，以适应社会发展的需要。三是从立法上理解，《纲要》提出“继续教育是面向学校教育之后所有社会成员的教育活动，特别是成人教育活动，是终身学习体系的重要组成部分。”从《纲要》的提法比较清晰地理清了“继续教育”与“终身学习”的逻辑关系：“以搭建终身学习体系，建设终身学习的学习型社会”为立法目标，开展继续教育立法，二者是目的和手段的关系。

开展地方继续教育立法，需要开展系统性的立法背景资料搜集和研究工作，这是我国目前继续教育领域发展的需求。涉及继续教育领域的现行相关法律规范性文件，以及其他的法律规范中处理继续教育问题的条文数量大、范围广且较为分散，开展地方继续教育立法，需要协调各相关行业主管部门共同完成，统筹竞合问题，科学立法，推动建立规范协调、适用有效的继续教育领域法治体系。

注释：

①《重庆市专业技术人员继续教育条例》：“专业技术人员”是指具有初级以上职称、中专以上学历的在职专业技术人员和专业技术管理人员。“继续教育”是指对在职专业技术人员进行知识和技能更新、补充、拓展和提高，完善其知识结构，提高专业技术水平和创新能力的教育。适用范围上也规定“本市各类企业、事业单位的专业技术人员继续教育及其管理，适用本条例”。