加快培育发展数据要素市场

文_ 刘旭然

（作者单位：北京电子科技学院管理系）

（责任编辑 胡秀荣）

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》从未来5年乃至更长一段时期国家战略高度出发，作出了“建设高标准市场体系；推进土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场化改革”的战略部署。近日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建设高标准市场体系行动方案》指出，加快培育发展数据要素市场。研究制定加快培育数据要素市场的意见，推动数据资源开发利用。那么，数据要素具有什么特征？数据要素市场的发展程度如何？如何科学谋划培育数据要素市场的发展路径？“十四五”时期，我们必须提前谋划、科学布局、补齐短板，加快培育数据要素市场，为建设高标准市场体系注入新动能。

一、我国数据要素市场的发展现状

数字化已成为目前经济社会发展的最显著特征之一。数据作为一种新兴生产要素，正在与其他要素一同参与到经济价值创造过程中，同土地、劳动力、资本、技术一样都是构建更加完善的要素市场化配置的重要组成部分。

（一）我国数据要素市场的兴起

与其他生产要素相比，数据具有其独特属性。一方面，数据要素兼有高生产成本和低使用成本的双重属性，突破了土地、资本等传统生产要素有限供给的局限性，具有高价值特性和可无限供给的特点。同时，还应深刻认识数据要素与其他生产要素的关系。数据要素客观上需要依赖于土地、劳动力、资本、技术等生产要素，不会脱离于社会经济独立存在。另一方面，数据要素对其他要素具有渗透、融合和倍增作用，土地、劳动力、资本、技术要素一旦与数据要素相融合，就会被赋予前所未有的发展动能。

要最大程度激发数据要素活力，就必须借助数据要素市场使其流通起来。通过对我国政府数据开放平台和数据交易平台的观察，能够对我国数据要素市场发展现状形成初步判断。一方面，我国政府数据开放平台建设正在提速。截至2020年10月，我国共计142个地方政府推出了数据开放平台，其中省级、副省级、地级政府数据开放平台比例分别为66%、73%和35%；各地方政府开放的数据集增长至98558个，与2017年相比增长超过10倍

（复旦大学：《2020下半年中国地方政府数据开放报告》，2021年1月）。另一方面，数据交易平台正在快速涌现。自2015年4月贵阳大数据交易所正式挂牌并完成首批数据交易以来，我国已建成10余家国家级数据交易中心、数据堂等近20家企业级数据交易平台。我国数据要素市场的快速兴起，有望为激发市场活力、培育新兴业态、充分发挥数据要素赋能作用提供重要支撑。

（二）我国数据要素市场存在的问题

伴随着数据要素市场的飞速发展，亦出现了一些不容忽视的现象。尽管我国数据总量位居世界第一，但是由于缺乏统筹机制和顶层设计等原因，数据烟囱、信息孤岛和碎片化应用比较普遍，整体应用效能较差，数据资源远未达到“还利于民”的效果。数据交易方面，近年来，贵阳大数据交易所和上海大数据交易服务平台等数十家大数据交易服务平台在运作过程中暴露出低层次重复建设、监管缺失、标准杂乱等诸多问题。从整体看，我国数据要素市场尚不成熟、数据要素市场机制不健全，数据治理规则不完善，与激发数据要素活力、发挥数据要素赋能作用的迫切需求相比仍有较大差距。

二、制约我国数据要素市场发展的根源

根据我国数据要素市场的发展现状，亟须进一步厘清制约我国数据要素市场发展的根源，重点应从管理统筹、数字化转型、数据市场机制等方面加以分析，精准聚焦阻碍充分释放数据要素潜能的体制、机制和技术等障碍。

（一）数据要素管理机构缺乏有效统筹机制

随着最新一轮党政机构改革落地，目前全国各地多数成立了数据要素管理机构。根据《中国政务数据治理发展报告（2020年）》显示，省级政务数据管理机构编制类型主要分为行政机构、事业机构和法定机构三类，在已成立的22个省级政务数据管理机构中，行政单位性质机构13个，事业单位性质机构8个，法定机构1个。从数据治理的职能权限来看，数据主管部门差异性较大。部分省成立了大数据局统筹经济社会数据管理和应用，如山东省大数据局承担了推动数字政府建设、数字经济发展、数字社会构建的职能。部分省将大数据和政务服务业务统筹管理，如广东省成立政数局集中统一领导政务服务和数据管理工作。从数据治理的实际效能来看，机构职能差异化与数据元素治理目标的一致性间存在明显鸿沟，缺乏促进数据要素效能发挥的统筹机制。

另外，本轮机构改革充分彰显了大部制特色，如市场监管局就合并了原工商部门、质检部门和食品检验部门，从实际运行效果看，如何厘清数据管理部门与业务管理部门的责任边界，如何强化部门内数据整合和部门间数据共享，如何最大程度发挥各级各类数据在经济社会中的作用等，这些问题均有待进一步观察。

（二）数字化转型力度不够、步伐不快

一是政府数字化转型动力不足。自新冠肺炎疫情暴发以来，国家治理对数字技术的应用需求呈现增长态势。目前，我国公共数据资源绝大部分掌握在各级政府部门手里。然而，长期以来大量公共数据资源处于“沉睡”状态，未能充分利用。面对信息化浪潮的洗礼，政府部门准备相对不足，亟须按下“快进键”。此外，数据跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的流通壁垒问题仍然突出，互联网时代推动数字政府改革创新，需要加快重塑组织架构，构建适应数字化转型的政府职责体系（刘祺：“跨界治理理论与数字政府建设”，《理论与改革》，2020年第4期）。

二是经济数字化转型成本较大。多数制造业在数字化转型期间的成本和压力较大。国际信息系统审计与控制协会（ISACA）最新调查数据显示，47%的受访领导者缺乏数字转型意识，不足25%的机构高级领导层积极部署前沿科技，20%的机构认为并不需要数字化转型。疫后阶段制造企业内部经济转型处于关键期，加之外部新兴经济体和西方国家的双重“打压”给制造企业数字化转型形成外部压力传导。同时，过高的转型成本令很多企业决策者对数字化转型望而却步。据IDC最新报告显示，2019年全球数字化转型支出约为1.18万亿美元，比2018年增长18%，未来4年将超过6万亿美元。一些企业陷入“不转是等死、转型是找死”的艰难境地。

三是社会数字化转型缺乏协同。此次疫情客观上推动了我国社会治理的数字化转型进程，如杭州市发挥城市大脑中枢作用，汇聚阿里巴巴、网易、海康等众多数字企业智慧，运用云计算、大数据、人工智能等新一代数字技术，在全国率先开发“健康码”等应用，针对疫情联防联控、精准施策，防控成果突出。尽管如此，常态下社会数据的“活用”还存在问题。比如，社会长期以来缺乏循“数”治理的理念，一些社会组织虽然具备较强的数据开发和应用能力，但因缺乏对准确实时数据的掌握，缺乏与政府、企业建立有效的协同治理机制，社会治理效果不甚理想。就社会公众而言，数据思维、数字技能尚处在萌芽培育阶段，距运用数据参与治理阶段尚存较大差距。

（三）数据要素市场机制不畅

一是数据权属模糊。所谓数据权属是指数据要素的所有权、使用权、管理权、转让权、交易权、获益权等。尤其是公共数据资源作为一种数据资产形态，其与传统商品相比，具有所有权和使用权相分离的特征。目前，我国法律尚未对数据归属问题作出明确规定，权利与相对应责任界定不清晰，影响了数据资源的增值开发利用。有观点认为，数据财产权应当归属自然人。而实践中，涉及多个数据主体的产权归属分歧往往较大，特别是一些企业利用“谁收集谁拥有”的丛林规则形成数据垄断。少数企业利用强大的信息获取能力，通过网站、App、终端广泛收集用户数据，并自认为是数据主体，造成“数据霸权”。

二是定价机制缺失。一方面，我国数据平台交易市场的吸引力不足，未表现出预期的活跃性。从数据来源来看，总体上来源比较狭窄，品类也相对匮乏。各数据交易平台间尚未形成统一的数据流通管理政策及机制，多数处于“交易孤岛”，客观上给数据流通带来较大困难。以交易规模最大的贵阳大数据交易所为例，2014年成立后3个月时间交易额仅达1000多万元，2年后才突破1亿元。据此估计，我国大数据的实际交易规模与IDC对我国2020年大数据市场104.2亿美元预估规模相比尚存较大差距。另一方面，缺少统一定价体系。数据交易主要采取拍卖定价、集合定价、点对点撮合定价等方式。此外，亟须建立全国统一的数据可信流通体系和评估体系，否则很难从根本上保障数据要素顺畅流通。

三是隐私安全风险加剧。信息技术的快速发展为发挥数据要素活力和性能提供了重大机遇，但数据流通过程中也带来数据滥用、隐私泄露频发等现象，个人隐私信息、社会关系信息、账户信息、设备信息存在不同程度被窃取的问题。据中国消费者协会发布的数据显示，互联网上个人基本信息被窃取或泄露的比例高达72.12%。疫情期间，“医疗大数据+人工智能”提升了肺炎患者诊断的准确率，但不容忽视人工智能本身难以规避对个人隐私侵犯的“天性”（闫立、吴何奇：“重大疫情治理中人工智能的价值属性与隐私风险——兼谈隐私保护的刑法路径”，《南京师大学报》〈社会科学版〉2020年第2期）。特别是当分散的个人数据经政府、企业、社会等多渠道的汇聚整合和交叉关联后，能够生成清晰的个人“画像”，一旦失控会严重侵犯个人隐私安全。

三、统筹规划培育数据要素市场发展路径

党的十八大以来，我们党从战略高度空前重视发展数据要素，将其视为推动国家治理体系和治理能力走向现代化的重要战略资源。2020年3月，《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称《意见》）提出，要加快培育数据要素市场，具体举措包括推进政府数据开放共享、提升社会数据资源价值、加强数据资源整合和安全保护，并提出要加快要素市场化改革，健全要素市场运行机制等。“十四五”时期，需要我们以更开阔的思维和更超前的意识，抓住数字化转型的战略机遇期，推动培育数据要素市场。

一是强化设计，加强战略引领。培育数据要素市场应坚持“摸着石头过河”与顶层设计相结合。首先，要继续完善和优化加快出台数据要素市场发展的顶层设计，着眼于推动要素市场化配置改革取得重大进展，既要在《意见》基础上丰富具体的实施细则，也要出台具体的产业发展政策，必须将数据要素和产业发展有机融合起来，促进各类数据创新要素向企业集聚，形成用数据要素推动产业发展，在产业发展中着力培育数据要素市场良好生态。加快理顺政策制定部门、数据管理部门和业务部门关系，建立完善充分发挥数据要素活力的体制机制，推动数据产业健康发展。其次，要加快优化制度政策环境，健全数据共享开放、开发利用和安全保护等配套制度。深化资源要素共享，重点以深化“放管服”改革为契机，加快构建形成数据要素市场的治理体系和治理架构。

二是靠前规划，加快数字化转型。首先，要主动顺应数字化转型趋势，加快提升社会经济发展的数字基础准备度、数字环境支撑度、数字服务成熟度、数字协同治理度、数字公众参与度和数字技术使用度（王益民：“数字政府整体架构与评估体系”，《中国领导科学》2020年第1期），推动电子政务、智慧城市等重大项目建设，不断丰富数据资源的应用场景。如丹麦将所有与商业贸易相关的数据集成到同一门户网站上，从而使企业获取大量公共数据和服务，为创新发展提供机会。其次，要积极引导加快技术、业务和数据的深度融合，具体实施层面以政策引领和扶持为主，分批次打造数字化转型样板，增强企业数字化转型的信心。如英国发起的“非凡出口”活动，激励和支持大量新出口商采用数字技术和数字化工作方式打入别国市场。

三是抓住机遇，利用好“新基建”窗口期。

5G、人工智能、工业互联网、物联网等基础设施高速化、泛在化和智能化水平的提升，将为数据要素向全产业领域传输提供重要基础支撑。首先，要加快新基建进程。以大数据中心建设为例，据统计，2012—2019年中国大数据中心规模分别为162.6、210.3、281.3、375.2、515.6、650.4、858.2、1132.4（亿元），平均增长率高达30%，数据的传输效率和稳定性得到大幅提升。其次，要发挥“新基建”技术特性，以产业链为切入口，推动数据要素与产业发展深度融合，贯通数据产业上下游，最大程度衍生附加值。

四是规范发展，完善市场秩序。首先，要加快建立统一的数据交易平台。特别要注意规范数据交易平台功能，除提供数据交易服务外，还需提供数据托管、数据评分、买卖双方评价等服务。其次，在数据易权方面，可构建归集权、使用权、管理权“三权分治”发展模式，实施过程中采取数据所有权交易、使用权交易和收益权交易三种模式，积极探索数据创新要素价值的收益分配机制。重点要明确定价原则和实施细则。具体而言，可采取以市场定价为主和协商定价为辅相结合的方法，前者可由政府负责定价机制、交易规则、竞争环境，企业偏重信息增值服务；后者可根据数据品种、数据完整性、数据样本覆盖和数据时效性等灵活定价。

五是统筹兼顾，构建数据安全治理体系。培育数据要素市场既要尽可能释放数据价值，又要确保数据安全，从技术和管理双重维度构建并完善数据安全治理体系。一方面，要加强数据安全技术保障体系建设，运用数据加密、安全认证等技术手段，保障数据不被入侵、不被篡改、不被破坏。另一方面，要健全数据安全监管体系建设，推动完善数据分级分类安全管理制度，加快制定符合行业特点的数据脱敏标准，出台规范数据交易平台的专项管理办法，建立数据交易全程可追溯、可审计的监管制度，完善常态化的风险安全评价和预警机制，全面提升数据安全治理水平。