运用民法典推进国家治理现代化

文_ 吴传毅

（作者系湖南省委党校（行政学院）副校（院）长）

（责任编辑 胡秀荣）

民法典的编撰旨在构建民事法律法规的内在逻辑体系，实现民事法律法规的协调性、统一性。民法典的出台是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，为国家治理体系和治理能力现代化提供了重要制度保障。

一、治理体系现代化内含民法典要义

（一）民法典是现代社会最基本的法典

市场经济是资源配置的有效方式。国家富强文明要靠两个重要抓手：经济发展靠市场经济，社会治理靠法治。市场经济鼓励人们创造财富，释放民间创造财富的热情，而法治为人们创造财富预先设立了边界和方式及纠纷解决的有效机制。市场经济强调公平竞争，并通过公平竞争来实现社会资源的有效配置。这在很大程度上摒弃了权力因素对公共资源配置的干扰。市场经济同时也是包容性经济，它能够让更多的人参与到社会公共资源和公共权利的配置中。市场经济崇尚公平竞争的方式，公平竞争既要求竞争主体地位的平等，也要求主体之间自愿协商和真实意思表示，民法可以确保这一目标的实现。民法调整平等主体之间的财产关系和人身关系。平等主体之间涉及的财产关系和人身关系范围十分广泛，所有涉及民事主体制度、民事行为制度、代理制度、时效制度、所有权制度、用益物权制度、担保物权制度、占有制度、婚姻家庭制度、继承制度、合同制度、无因管理制度、不当得利制度、侵权损害赔偿制度等都在此列。民法强调自愿协商、诚实信用的调整方式，而非强制干扰方式。民法典是民法的集大成者，它解决了民事法律法规内部的矛盾和冲突，能够有效发挥制度的功效。从这个意义上讲，民法典是固根本、稳预期、利长远的基本法，是市场经济的基本法典，也是现代社会的基本法典。

（二）民法典体现了治理现代化的核心要义

治理不同于统治，也有别于管理，管理介于统治与治理之间。从统治到管理再到治理，彰显人类政治文明发展的趋势。统治的政治理论基础就是“主权在君”，即整个国家属于君王所有。正所谓“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，天下属于私家天下。治理则不然，社会主义国家治理的政治理论基础就是国家一切权力属于人民所有，因而治理主体是政府、企业、社会组织、公民等多方主体，只有多方主体良性互动才可能取得好的效果；治理客体是社会公共事务，所有涉及的社会公共事务都属于社会治理范畴；治理理念是指导性治理与基层自治相结合，而非政府指令性；治理目标是实现公共利益需求最大化，而不是满足少数人的一己私利。即是说，治理主体不是政府单一主体，而是多元主体。只有政府、市场、社会组织、公民等多元主体协同共治，治理才能取得最大成效；治理涉及领域包括经济、政治、文化、社会和生态、国防与军队等多个领域；治理方法不是简单地要求治理对象服从，而是寻求与治理对象的合作，达成共识；治理目标是实现社会公共利益的需求，因为实现社会公共利益的需求是现代国家的社会职能和首要目标。很显然，治理的核心要义是以人民为中心，它彰显了对人的主体地位的尊重，即尊重人、尊重人的基本权利。而民法典恰恰体现了治理现代化的核心要义。民事关系不同于行政关系，行政关系是管理与被管理的关系，主体地位不平等；民事关系是平等主体之间的关系，双方当事人地位是平等的。民事法律关系的成立取决于双方真实意思表示，取决于双方之间的协商合作，并通过协商合作实现当事人双方的合法权益，即达到合作共赢。

（三）民法典契合治理现代化的要求

民法包括一般法和特别法。一般法的范畴如前所述。特别法包括公司法、保险法、票据法、信托法、证券法、破产法、海商法等商法、知识产权法、劳动法（劳动合同法）、消费者法，也包括农村土地承包法、土地管理法、城市房地产管理法、草原法、森林法、矿产资源法、水法、老年人权益保障法、教师法、高等教育法等。我国民法典是民事法律一般法的集成，不包括特别法，具有一般法的体系性和最大程度的周全性。民法典是民事法律法规的体系构建，它要求民事法律法规内容必须相互一致、相互协调，构成内在的一致性。只有构成了内在的一致性和统一性，民事法律法规才能有效规范民事法律行为，进而有效调节当事人之间的纠纷，实现民事行为的公平公正。民法典出台的意义正在于此，它有效解决了我国民事法律长期以来一直存在的立法散乱而且隐含的重大矛盾和缺陷问题。国家治理体系和治理能力现代化要求治理国家的制度必须紧密相连、相互协调，形成“制度链”，否则制度的功效就会相互抵消。治理国家的制度如果相互矛盾和冲突，势必会影响治理功效。国家治理体系现代化有许多含义，实现国家治理的制度化、法治化、规范化是其核心要义之一。制度化、法治化、规范化内含了制度体系的形成，这也是制度发挥功效的先决条件。否则，制度的不协调及相互矛盾就会影响制度功效，不仅会使制度形同虚设，甚至还会造成更大危害，制度的价值不仅会成为零价值，甚至会成为负价值。

二、民法典彰显中国之治的鲜明特色

（一）彰显以人民为中心

习近平总书记指出：“每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场。”中国特色社会主义民法典不同于资本主义民法典。资本主义民法典建立在私有制经济基础之上，服务于资产阶级统治。从终极意义上讲，资本主义社会以资本为本，而不是以人为本，以资本为本的民法典注重对“物”的保护，而对“物”保护背后的逻辑是对资本和财团利益的保护。从哲学观点看，它违背了人的价值属性，颠倒了“人”与“物”的关系。早在古希腊时期，有学者就指出，“人是万物的尺度”，也就是说，“物是手段，人是目的”。社会主义社会建立在生产资料公有制经济基础之上，社会主义基本经济制度服务于人民的根本利益。包括民法典在内的所有中国特色社会主义法律坚持以人民为中心，注重对人的权利保护，对人格权的保护，对人的尊严保护，注重人的全面发展。缘于此，中国特色社会主义民法典的编撰，围绕以人民为中心的主线主轴，注重健全和充实民事权利种类，形成了更加完备的民事权利体系，完善了权利保护和救济规则，建立了规范有效的权利保护机制，这有利于更好地维护人民权益，不断增加人民群众获得感、幸福感和安全感，促进人的全面发展。

（二）彰显社会主义核心价值观

任何法律都具有规范作用和社会作用。法律规范作用指的是作为规范本身所产生的作用。法律规范作用通常指法律规范的指引作用、预测作用、评价作用、警示作用等。法律社会作用通常指通过规范人们行为从而达到调整社会关系的目的。规范作用是表层作用，而社会作用是深层作用。从深层意义上讲，法律就是调整人与人之间的社会关系，使社会关系朝着法律设定的健康方向发展。民法典也不例外，也具有双重作用，既规范人们行为，又调整社会关系。中国特色社会主义民法典第一条就明确规定弘扬社会主义核心价值观，这为人们行为提供了方向指引。社会主义核心价值观的“二十四个字”在民法典中得到了充分体现。围绕弘扬社会主义核心价值观，民法典在监护制度中明确了监护人对被监护人的抚养、教育义务；在合同法中明确了诚信义务；在人格权法中明确了紧急救助的义务；在侵权法中明确了自愿救助义务；在婚姻法中明确了友爱互助义务。这些都是对社会主义核心价值观的彰显。

（三）彰显社会主义的本质属性

资本主义社会本质上是资本当家作主，资本享有绝对话语权。社会主义社会实行人民民主，社会主义国家支持人民当家作主，保证人民当家作主。基于社会主义与资本主义的本质区别，中国特色社会主义民法典充分彰显社会主义本质属性，为人民当家作主提供物质基础。民法典明确规定，“国家坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等社会主义基本经济制度”，“国家巩固和发展公有制经济，鼓励、支持和引导非公有制经济的发展”，“国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利”。不仅如此，民法典规定了中国特色的所有权体系，最为典型的是国家所有权与集体所有权之分。此外，还有自然人所有权、法人所有权、非法人组织所有权；单一主体的所有权与多主体的所有权（共有）、业主的建筑物区分所有权以及自然资源公有与国家所有权等种类。

三、领导干部需要强化民法典思维

（一）尊重当事人意思自治的原则

法律有公法与私法的划分。公法的一方主体是国家，另一方主体一般是不平等的隶属或服从关系，公法以强制性规范为主，刑法、行政法、诉讼法等是公法的代表。私法的主体地位是平等的，私法尊重当事人的意思自治。意思自治原则是私法的最高原则和精髓所在。私法以民法、商法等为代表。从广义上讲，商法也属于民法，它属于民法的特别法。公法调整国家利益或公共利益，它以权力为轴心，严守“权力法定”的定律。私法调整公民个体之间的利益，它以权利为核心，适用“权利推定”的逻辑；公法强令服从，注重权力运作，私法注重自愿协商，注重权利的形式和保护；公法注重国家利益的保护，私法注重个体权益抑或私人权益的保护。民法属于私法。私法的显著特点是“法不禁止即可为”，即是说，法律没有禁止的都可看作可为行为；公法的显著特点是“法不授权不可为”，缘于此，政府实施权力清单制度，目的是防止权力扩张。市场经济条件下政府是有限政府，不能事无巨细都管。政府管得太多，不利于资源优化配置，会扼杀人民群众的积极性、主动性、创造性，影响市场在资源配置中发挥决定性作用。但是，政府也不是不管。就经济领域而言，政府必须积极有为，管好宏观经济，发挥好宏观调控的作用。党的十九届五中全会明确要求建立有效市场和有为政府。有效市场和有为政府是国家治理体系和治理能力现代化的内在逻辑。在国家治理体系和治理能力现代化过程中必须发挥好政府的作用，发挥好法律体系的作用。民法作为市场经济基础性法律规范，与其他法律规范一起，支撑着国家制度和国家治理体系，保证社会正常有效运行。有学者指出：“民法典出台对行政观念和行政体制都会产生影响。”随着服务型政府建设的推进，公私法的相互融合趋势已越来越明显。民法中的意思自治原则在行政法中体现为“行政指导”和“行政调解”，伴随服务型政府的建设，行政执法活动会进一步简政放权。行政机关为了实现公共管理和公共服务的目标，必须积极主动与公民、法人或其他组织协商签订行政协议等。

（二）尊重当事人合法的民事权利

现代法律以权利为主导词，即以保障人民权利为主旨。党和国家各级机关要依照法律尊重和保障人民权利。人民权利的保障实施既有利于个体发展，也有利于经济社会发展。只有当社会个体充分彰显其合法权利时，个体才能获得全面发展。这就要求政府必须充分尊重当事人合法权利，包括民事权利。民法典作为民事权利的宣言书，开宗明义就规定，“民事主体的人身权利、财产权利以及其他合法权益受法律保护，任何组织或者个人都不得侵犯”。民法典确立了民事权利和民事活动基本制度的基础地位，其确立的民事权利和民事活动的体制范畴，不得由行政法任意克减，更不允许行政活动肆意减损。习近平总书记特别强调：“民法典实施水平和效果，是衡量各级党和国家机关履行为人民服务宗旨的重要尺度。各级党和国家机关开展工作要考虑民法典规定，不能侵犯人民群众享有的合法民事权利，包括人身权利和财产权利；各级政府要以保证民法典有效实施为重要抓手推进法治政府建设，把民法典作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺，不得违背法律法规随意作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定。”在治理体系和治理能力现代化和全面依法治国的大背景下，政府不仅需要遵循行政法律规范，同时也需要将民法典作为行政活动的重要依据。在实施行政处罚、行政征收、行政强制等减损民事权益的行政行为时，必须有明确的依据，必须遵循正当程序原则；在实施行政许可、行政奖励、行政救济等授益性行政行为时，要以最大限度的效率和公平保障民事权利；在作为民事主体享有民事权利、承担民事义务时，更要遵循平等、自愿、公平、诚实守信等原则。

（三）着力培育公民自主行为能力

行为能力是法学理论中的一个重要概念。行为能力是指法律关系主体以自己独立的行为去取得法律权利、承担法律义务的能力。公民能否参与到法律关系中来不仅要有国家法律的明确规定，即具有法律权利能力，同时还要受其自身理智、认知能力等主观因素制约，也就是要具有行为能力。法律上的行为能力与公民自主行为能力意思相近。公民自主行为能力包括两方面内容，一方面当事人能够意识到自己行为所产生的法律后果，也就是自己作出的行为对自己和对他人所产生的影响；另一方面能够对自己行为的后果负责，这两个方面是密切关联的。自主意识是前提，自负其责是相应的后果。公民自主行为能力的培养对于建设法治政府、法治社会具有十分重要的意义。法治政府是有限政府，不是大包大揽的政府。政府在治理过程中要积极寻求与公民的合作，通过协商达成共识，只有达成共识，才能取得治理的最大成效。法治政府要求“市场能够解决的问题，政府不要去管；行业协会和中介组织能够解决的问题，政府不要去管；公民能够自主解决的问题，政府也不要去管，只要不违背法律规定”。但是，公民自主行为能力有一个培养的过程。政府应当为公民参与社会治理以及解决矛盾和纠纷创造条件、搭建平台，政府在社会治理过程中应当充分听取当事人的合理建议，并吸纳公民参与。在国家治理体系和治理能力现代化的背景下，政府绝不能搞包办代替，而是要尊重公民的自主决定，培养公民自主行为能力。