科研事业单位加强预算管理对策研究

龙飞

（重庆市科学技术研究院，重庆 401123）

自2012年以来，在执行行政事业单位内部控制基础上，科研事业单位预算管理已基本满足运行和科研管理需要，能够按照各级财政要求编制、执行预算并出具决算报告。但随着社会经济突飞猛进发展，客观环境也变化万千，仅依靠编制执行财政部门预算，科研事业单位难以进一步提升管理效能，单位预算与发展规划、人才计划、项目实施等业务契合度不足，导致单位预算管理职能被弱化，难以起到预算统揽和协调单位运行发展的核心作用。

一、科研事业单位预算管理存在的问题

（一）预算环境较为薄弱

意识层面，主动管理意识较弱，预算管理可能流于形式，分析、控制、报告、决策等管理能力发挥不明显。预算统揽和服务发展方式过窄，预算管理与其他管理业务接口较少，管理渠道较少、管理创新不足。制度层面，部分财政政策和内控制度未得到较好的贯彻执行，制度之间衔接度不高，内部控制未能形成闭环，尚有管理空白和运营风险需要弥补和防范。资源方面，缺乏资源配置机制和激励考核机制，公益一类单位受制于经营创收限制，尤其缺乏激励措施。

（二）预算秩序需要巩固

财务部门话语权较低，其他部门越过财务部门直接向财政或单位议事决策机构提出资金安排建议。部门间协作不畅，部门之间职责空挡和重叠造成工作推诿扯皮，导致资金管理不善逐步形成审计风险。个别单位预算管理粗放，业务部门随意调整项目预算、调整账务处理的情况时有发生。合同管理较为松散，预算管理与合同管理的衔接程度较差，预算执行情况与合同执行情况信息未能互联互通。

（三）预算规划存在脱节

五年发展规划与实际情况存在脱节，规划目标制定过高，缺乏科学可行的实施计划和工作措施予以保障，存量资源有限难以合理配置，预算与规划配合程度不高。个别单位未制定发展规划，财务目标难以量化，绩效考核无法开展。科研平台建设规划存在宏观指标较多、量化指标较少、财务指标权重低、指标难以分解等问题。

（四）财务能力较为薄弱

一些科研单位因原始投入不足、建设压力较大、缺乏预算调配和管控能力，致使资金紧张、债务风险增大。实验室设备存在闲置情况，资产共享难度较大。科研单位投资形成的资产考核管控机制不完善，投资效益难以体现。

二、改进科研事业单位预算管理的措施

（一）优化预算管理环境

一是有效识别资金风险。组成以财务部门为核心的风险评估组，制订风险管理制度、识别潜在风险。提高风险应对能力，采取风险回避、风险转移、风险接受和风险分散等措施规避或化解风险。二是充实完善单位文化。倡导爱岗敬业、积极向上、风清气正的文化，制定措施激发职工能动性，增强单位文化影响力。三是完善信息沟通机制。财务部门应加大对信息收集、加工与处理的能力，提前谋划管理机制、营造预算管理氛围，做好信息和技术储备。

（二）实施全面预算管理

1．梳理经费渠道

按照预算渠道稳定程度和经费总量，区分稳定性预算收入、竞争性预算收入和单独获得的预算收入，分别按照各自的预算政策纳入年度预算进行配置和控制。

2．预测收支增长点

根据财政支持导向和外部经济环境，以及科技人力资源、科研设施设备、专用科研场地等资源配置情况，按照资金渠道和收入类别合理预测年度收支增长点。

3．预测结转结余情况

结合年度和中长期建设发展目标和现有财力状况，在保障人员支出、运转支出、重点任务三大预算基础上，合理预测结转结余情况。

4．形成预算管理框架

根据上述预算渠道、收支规模和结转结余情况，按照“轻、重、缓、急”等指标对支出进行分档标记，调整和压缩非紧要支出，确保年度预算收支平衡，避免编制赤字预算。

5．制定实施年度预算

对战略规划和年度计划目标进行系统化、具体化和定量化，编制实施内部财务预算管理，保障各项任务得以实施。

（三）强化预算控制措施

1．事前控制

年度财务预算可以采取零基预算与重点任务目标（跨年延续）相结合方式编制。年度预算一切从实际需要与现实可能出发，逐项预测、评估和核定年度内各项收支内容和标准，在综合平衡基础上编制财务预算。

预算总量限定。根据建设发展需要核定统筹预算，并按照“总量核定、减半下达”的方式限制预算额度，避免因费用测算不准或支出控制不严造成资金损失。预算分项限定。根据工作任务核定单项预算，预算应具体到项目、经济科目和执行期间。预算储备设定。在完成各项预算编制后，应追加年度预算储备，保障例外重大事项的正常推进和实施。

2．过程控制

加强预算管理与收支管理、采购管理、合同管理等业务的对接，严格控制经费审批程序，杜绝粗放管理和资金浪费。年中实施预算执行情况审查，对上半年资金使用效果较差的任务，予以削减或取消预算，对效果较好的任务，予以保障或追加预算。无预算安排和资金来源的，不得报销列支成本费用、预付款项、借取备用金。对例外事项和大额支出，应报决策机构审批后执行。

3．预算调整

财政补助资金预算，配置给各预算部门的财政补助资金预算，采取总额核定，不予追加。财政专项经济科目预算调整按照科研项目预算调整实施，按照相应项目管理办法申报科研管理部门审核或报项目主管部门审批。单位自行安排的经费预算，可于年中集中调整一次，经单位议事决策机构批准后执行。

（四）拓展预算管理渠道

财务部门应尽可能打通预算管理体系与单位其他业务体系的渠道，提升预算导向和支持作用。一是加强预算与规划融会贯通，使单位规划能指导预算编制和执行，提升预算管理的效力和地位，增加预算绩效水平。二是完善预算对规划的调整和促进作用，提高规划适应性，促进规划落地实施和决策机构宏观调控。三是加强预算管理对科研项目服务和支撑作用，通过对科研任务推进情况进行预算评价，加强项目过程管理。四是加强预算与合同管理对接，合同既是预算，预算控制合同，通过预算明确合同权责和执行进度。五是加强预算管理与人才计划的对接，通过预算绩效完成度，评价人员履职尽责情况。

（五）完善预算绩效评价

绩效评价是对预算编制与执行进行事后控制。按期实施绩效评价，有助于预算管理实现闭环，增强决策科学性，避免管理虎头蛇尾，增强预算与单位绩效目标考核的对接。

1．明确绩效评价目标

一是支持服务管理决策。通过构建事前、中期、事后评价的绩效管理闭环系统，坚持以问题导向，聚焦重大政策落实情况、重点任务实施效果、单位发展整体效益，为决策机构提供重要参考信息。

二是提升决策透明程度。通过进一步完善绩效评估、设置绩效目标、实施绩效监控、完成绩效评价、推广结果应用等，引导职工广泛参与绩效评价，并在一定范围内公开评价结果，提升决策透明和公正程度。

三是落实岗位权力责任。建立权责对等的约束制度，明确各方预算绩效评价责任，清晰界定权责边界，落实“谁用钱谁负责”的要求，实现评价结果与当前政策调整、本期追效问责、后期预算安排等挂钩，增强单位目标考核能力，提升部门的积极性和责任感。

2．实施预算绩效评价

一是单位整体预算绩效。将预算绩效管理纳入单位全面预算融合实施，依照部门职责和发展规划，以预算管理为主线，统筹考虑资源配置，从增收节支、管理效率、创新能力、社会效应、可持续发展能力等方面，衡量任务实施效果。

二是政策项目预算绩效。将单位落实的重大创新政策和承担的重点项目全面纳入绩效管理，从创新成果、研发时效、科研成本、社会效益等方面，综合衡量政策和项目实施效果。有效利用专家评审委员会等内部组织，建立动态评价调整机制，对绩效低下的政策和项目要及时提请清理或退出。

三是完善事前评估机制。对重点项目应开展事前预算绩效评估，包括项目设立必要性、投入产出经济性、绩效目标相关性与合理性、实施方案可行性和单位财力承受能力等，将评估结果作为预算安排的重要参考依据。

3．设置预算绩效目标

围绕中央或地方政府重点工作，通过贯彻落实单位规划和决策部署，结合实际财力情况，全面设置单位整体预算绩效目标、政策及项目预算绩效目标，根据目标安排和下达资金预算。未设置绩效目标的部门或项目，原则不安排预算支持。预算绩效目标按照预算绩效评价内容对应设置，与年度财务预算、经济考核指标（绩效目标计划）同步批复下达，同时进行考核。

（六）内部审计与任务督查。

内部审计与任务督查是对预算编制和执行的事后和事中控制。内部审计一方面为全面预算管理提供评价依据，另一方面为人员履职尽责进行客观评价。任务督查是检查预算执行进度、任务开展情况的控制，可以有效促进任务的推进。科研单位可根据机构设置情况，组织力量对预算执行情况进行内部审计，运用“三色单”督查制度，对预算执行较差的项目或部门，予以警示或督促。

三、结束语

综上所述，科研事业单位在推动国家科技创新和社会发展中，既要重视创新能力和科研队伍建设，又要注重管理水平提升，发挥预算管理对科研工作的保障和促进作用。科研事业单位通过实施全面预算管理，可以保障各项经济活动科学有序开展，对提升内部控制水平、统筹协调全面发展、提升资源配置能力以及实现单位战略目标起到关键支撑作用。