“把权力关进制度的笼子里”：新时代权力运行制约与监督的实践向度

丁 壮

(中共中央党校(国家行政学院) 研究生院， 北京 100091)

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在党风廉政建设和反腐败斗争方面做出了一系列重大决策部署。其中一个重要内容就是着眼于更加科学有效的腐败防治，把加强对权力运行的制约和监督摆在更加重要的位置。习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上指出：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”[1]强化对权力运行的制约与监督是社会主义现代化国家建设的重大课题，关系到人民赋予的权力能否真正服务于民，关系到党的集中统一领导和国家治理现代化。权力具有二重属性，一切公权力既可以为人民谋幸福，也可以因谋取私利而走向腐败的深渊。习近平总书记提出把“权力关进制度的笼子里”的重要论断具有鲜明的实践向度，尤其面向社会主义现代化国家建设的新征程，“传统腐败和新型腐败交织，贪腐行为更加隐蔽复杂；政治问题和经济问题交织，严重威胁党和国家政治安全”[2]。权力滥用和腐败问题仍然是中国经济社会发展中的重大风险。毋庸讳言，一以贯之地坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督，是确保“中国之治”行稳致远的防火墙和压舱石。

一、“把权力关进制度的笼子里”的理论释析

笼子的本义是指存放物品或者圈养动物的木质或金属制成的器具。编制笼子的目的在于为一些存在危险的动物设立基本的边界，保障人类免受这些动物的攻击，除了约束的作用，笼子在一定程度上起到保护的作用。习近平总书记提出“把权力关进制度的笼子里”，将制度比喻成“笼子”，意在强调笼子是制度的生动体现，是制度的守护者，也是防范权力滥用的屏障。制度的设立为人类行为设立了基本的边界，“制度的笼子”不仅具有束缚和约束作用，在保障权力正确合理运行的同时也具有一定的保护作用，保护权力的行使者免受外界不良风气的侵扰。

(一)权力的自身属性决定权力必须被关进制度的笼子里

权力有滥用和腐化的天性，资本有寻求权力保护的本能，权力与资本一旦以合法的方式实现结合，对任何国家和社会都是极端致命的。权力的基本属性决定了权力必须被关进制度的笼子里。习近平总书记强调：“权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。把权力关进制度的笼子里，就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。”[3]47“把权力关进制度的笼子里”就是基于权力的强制性、扩张性、资源分配性而提出的。

第一，权力具有强制性。权力更多地表现为一种政治上的强制力，它代表着统治阶级的权威性，为贯彻权力机关的战略和决策，维护社会秩序和社会稳定，权力必须具有强制性，尤以国家中的军队、警察、监狱等暴力机关为后盾，如果没有这种强制力做后盾，公共权力也不过是徒有其名。由此来看，获得权力的人自然就获得了管理社会事务、支配国家资源和影响他人利益的特殊地位，权力寻租就是现代社会一种比较普遍的腐败现象，同时也是现代社会权力腐败的重要根源。

第二，权力具有扩张性。从权力的效用来看，权力的客体大都服从掌权者，掌权者在运用权力的过程中，一般不需要征得权力客体的同意，这使得掌权者很可能利用手中的权力，攫取利益来满足个人的私欲。如果不通过制度设置权力的边界，权力往往会凌驾于人民的权利之上。正如孟德斯鸠在《论法的精神(上)》中指出：“一切有权力的人都会滥用权力，这是一条万古不易的经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才会休止。”[4]154

第三，权力具有资源的分配性。资源本身具有稀缺性，在国家运转过程中，政府往往掌握一定的经济资源和社会资源，通过调节供需，平衡各种利益关系来有效地管理国民经济与社会生活，贯彻自己的战略与决策，维护社会秩序的稳定。在社会主义制度下，国家权力属于人民、来自人民，人民政府是为人民利益而存在的政府。因此，在一定程度上，权力具有公共性和服务性。

(二)制度的基本属性决定权力必须被关进制度的笼子里

不同的学科视野对于制度有着不同的阐释，但是制度的基本属性依然有一些共同的要素可以把握。其一，制度作为一种行为准则，为人们的社会活动划定了界限，清楚地告诉人们，社会允许哪些行为，禁止哪些行为；其二，制度是人们在社会实践中普遍遵守的共同准则，具有相对稳定性，尽管制度会随着社会的发展而变化，但是其相对稳定性决定了一项制度的确立可以保证此项制度在较长时间内发挥功效；其三，制度可以减少社会中的不确定性，对于社会的不确定性，人们普遍存在一种畏惧心理，潜意识感到某种威胁的存在，制度的确立为人们提供了明确的社会规范和行为准则。中国共产党突出强调制度建设是决定性因素。邓小平明确指出：“制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性，这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”[5]333这一论述深刻阐释了制度建设的本质。

第一，制度具有根本性。制度的根本性在于制度是政党或国家政权组织在长期的实践中形成的共同意志，是被全党和人民广泛认同的规范化条例，体现了党和人民的共同利益和共同价值，在一定时期内符合社会发展规律。制度作为一种行为规范，它一经形成就会对人们的社会行为产生影响，并起着强制引领作用；制度同时又是一种尺度，是一个国家和社会正常运转的基本准则。

第二，制度具有全局性。制度具有全局性，原因在于制度的建设不仅与党和国家的一个方面有联系，与党和国家的各个方面也紧密联系，党和政府在治理国家的过程中离不开制度的规范和保障。离开制度，党和政府便无章可循、无法可依，制度一旦形成便在全社会发挥规范作用，政党、政府以及社会公民必须遵守。

第三，制度具有稳定性。制度的稳定性在于党和国家制度一经制定和颁布，便具有独立性和规范性。它是党内权力机关和国家权力机关，在长期执政过程中依据现实需要而不断发展和完善的规范化条例。制度的稳定性与长期性并存，制度一旦形成，便不会因领导人的改变而随意改变，也不会因领导人的意志而随意发生变化。

(三)制度建设是强化权力制约和监督的重要保障

我们党高度重视制度建设，改革开放以来，以邓小平同志为核心的第二代党中央领导集体汲取过去的经验和教训，深刻认识到制度建设的重要性。邓小平指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更为重要。”[5]334党的建设必须注重制度建设，只有在制度的制约和监督下，才能充分发挥国家治理体系的治理效能，充分展现中国特色社会主义的优越性。习近平继承和发展了邓小平关于制度建设的思想，提出把“权力关进制度的笼子里”的重要论断，高度重视制度建设对权力的制约监督作用。

把权力关进制度的笼子，首先需要编制一个笼子，制度的缺失必然会导致权力监督的缺失。关于制度建设与权力监督的关系，习近平总书记明确强调：“没有健全的制度，权力没有关进制度的笼子里，腐败现象就控制不住，强化权力运行的制约与监督，建章立制非常重要，要把笼子扎紧一点，牛栏关猫是关不住的，空隙太大，猫可以来去自如。”[6]125新的时代条件下，强化权力运行的制约和监督，首先要从制度建设入手，通过打造思想的“笼子”、监督的“笼子”、制约的“笼子”、法治的“笼子”、惩戒的“笼子”等，以制度建设约束国家公职人员，进而构建一体不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制。在拥有笼子的同时，还要不断地加固笼子、扎紧笼子，只有笼子越密实，权力才越难以从笼子中跑出来。其次，要保障笼子的透明性，权力的特性决定权力在运行过程中必须公开透明，如果权力在运行过程中，畏惧阳光或者选择性地见阳光，党和政府的公信力就无法树立。制度的笼子必须公开透明，让权力在阳光下运行，让民众在公开中监督，提高权力运行的制度保障。

二、“把权力关进制度的笼子里”的实践面向

(一)加强党的政治建设，把权力关进政治纪律的笼子

政治建设是党的根本性建设，决定党的建设方向和效果。习近平总书记强调，新时代党的建设要以党的政治建设为统领，把党的政治建设摆在首位。立足新时代新使命，政治属性是政党第一位的属性，政治建设是政党建设第一位的要求。现代意义上的政党，都是围绕一定的政治纲领、政治路线、政治目标而凝聚起来的政治组织，不同的政治目的和政治主张既体现政党的本质区别，又决定着政党的前途命运。严明党的政治纪律，把权力关进政治纪律的笼子里，是以强大政治定力引领中国发展的重要保障。

党的十八大以来，党中央从打铁还需自身硬出发，强调党的政治建设，严明党的政治纪律，将党的政治建设纳入党的建设总体布局。习近平总书记针对党的政治建设提出了六点要求：第一，党的政治建设的首要任务是保证全党服从中央，坚持党中央权威和集中统一领导；第二，严格遵守政治纪律和政治规矩，同党中央保持高度一致；第三，尊崇党章，严肃党内政治生活；第四，坚持和完善民主集中制的各项制度；第五，营造积极健康的党内文化，坚决反对搞两面派、做两面人；第六，党员干部加强党性锻炼，不断提高政治觉悟和政治能力[7]。通过扎紧政治纪律的笼子，带动廉洁纪律、工作纪律、生活纪律的从严治政，通过深化运用监督执纪“四种形态”，不断增强党员干部的政治定力、纪律定力、抵腐定力。

习近平总书记强调：“政治问题，任何时候都是根本性的大问题。”[8]87强化对国家公职人员，尤其是高级领导干部的政治文化建设，不仅要从制度设计中完善干部选拔、考核、激励、容错纠错机制，更要从思想上加强对国家公职人员的政治教育，树立正确的权力观，领导干部手中的权力说到底都是人民赋予的，是外来的公共的权力，而非属于自己的、可以由自己任意支配和随意享用的内生权力[9]。不断强化党的政治建设，提高领导干部执政为民、廉洁奉公的价值观念，是保持马克思主义政党的政治本色，保持党的旺盛生命力的基础性工程。

(二)加强党的组织建设，把权力关进组织规范的笼子

党的组织建设是强化党自身建设的重要内容，党的组织建设的效果如何，直接关系到党和国家事业的兴衰成败。习近平总书记高度重视基层党组织的战斗堡垒作用，“贯彻党要管党、从严治党方针，必须扎实做好抓基层、打基础的工作，使每个基层党组织都成为坚强战斗堡垒。党的十八大提出了加强基层服务型党组织建设的重大任务，当前和今后一个时期，要以此来指导基层党组织建设”[1]351。

党的十八大以来，中央全面加强基层党组织的政治功能，不断推进“两学一做”学习教育向基层延伸，坚持“三会一课”制度，开展“三严三实”教育活动，严实纠正基层“四风”问题，着力解决基层党组织中的不正之风和腐败问题，创新基层党员教育方式和基层党建工作方式，推动基层党组织建设的制度创新。此外，党和政府不断完善高素质、专业化的干部队伍。党的干部是党和国家事业的中坚力量，最新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》就非常明确地提出了干部选拔新条件，比如必须加强对干部的日常考察，要“严把政治关、品行关、能力关、作风关、廉洁关”。具体来看，一方面要提高党员干部的政治定力，自觉做到心中有党、心中有民、心中有责、心中有戒，不仅要以立党为公、执政为民的理念来强化自身政治修养，更要自觉尊崇党章党规，廉洁用权、依法用权。另一方面要厚植培育高素质、专业化干部队伍的土壤环境。“好干部还要靠组织培养，形势越变化、党和人民事业越发展，越要重视干部培养。”[1]342不仅要在实践中优化组织建设的用人导向，强化考核问责机制，更要注重培养各级党员干部的专业能力和专业精神。

(三)加强党的反腐倡廉建设，把权力关进廉洁自律的笼子

中国共产党一贯旗帜鲜明地反对腐败，倡导秉公用权，建设廉洁政党。党的十八大以来，党中央将反腐败斗争上升到关系党和国家生死存亡的高度，以零容忍态度惩治腐败，把权力关进廉洁的笼子。习近平总书记着重强调：“腐败问题对我们党的伤害最大，严惩腐败分子是党心民心所向，党内绝不允许有腐败分子藏身之地。这是保持党同人民群众血肉联系的必然要求，也是巩固党的执政基础和执政地位的必然要求。”[6]7

对于腐败和权力的关系，习近平总书记鲜明地指出：“腐败的本质就是权力出轨、越轨，许多腐败问题都与权力配置不科学、使用不规范、监督不到位有关”，“反腐倡廉法规制度建设，关键是制约和监督权力”[8]189。面对严峻复杂的党风廉政建设和反腐败斗争，必须要积极推进反腐工作的建章立制，通过分析研判过往腐败案例来汲取经验教训，通过对权力运行制约和监督机制的改革来完善党和国家监督体系，以制度创新促进党风廉政建设。坚持“老虎”“苍蝇”一起打是党的十八大以来反腐倡廉建设的显著特征。领导干部手握人民赋予的权力，权力失控必然会造成严重的社会危害，损害党的形象和威信，破坏人民群众对党的信任。全面从严治党要坚决处理党内高级领导干部的违法违纪行为，同时也必须加强“微腐败”治理，“老虎”离人民群众太远，但是“苍蝇”却每天扑面，严重影响着民心所向和社会稳定。尤其在全面建成小康社会，实现党的第一个百年奋斗目标之际，习近平总书记明确强调：“要深入整治民生领域的‘微腐败’、放纵包庇黑恶势力的‘保护伞’、妨碍惠民政策落实的‘绊脚石’，加强对脱贫工作绩效特别是贫困县摘帽情况的监督，促进基层党组织全面过硬。”[10]立足新发展阶段，党的反腐倡廉建设的重要抓手还是在于解决发生在人民群众身边的腐败问题，把权力关进廉洁自律的笼子，真正体现人民对公平正义的向往，保障权力运行的合理性与合法性。

三、新形势下强化权力运行制约与监督机制的路径选择

当前中国特色社会主义进入新的发展阶段，腐败现象的存在和蔓延，无疑是社会主义现代化国家建设新征程面临的最大威胁之一，反腐败斗争始终是我们党需要着重抓好的重大政治任务。习近平总书记明确强调：“尽管党风廉政建设和反腐败斗争取得了历史性成就，但形势依然严峻复杂。必须清醒看到，腐败这个党执政的最大风险仍然存在，存量还未清底，增量仍有发生。腐蚀和反腐蚀斗争长期存在，稍有松懈就可能前功尽弃，反腐败没有选择，必须知难而进。”[2]由此可见，传统腐败和新型腐败交织成为威胁党和国家政治安全的重大风险，这也决定了我们党和国家的反腐败斗争将是一项长期性、持续性、高压性的历史任务。立足新发展阶段，一以贯之地坚持全面从严治党，构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制，是强化权力运行制约和监督的重要方针，具体体现在不断完善党和国家监督体系的规范化和法治化，充分发挥巡视反腐利剑作用；不断完善党的自我监督和各类监督的协调贯通机制，让权力在阳光下运行；不断加强党内政治文化建设，筑牢防腐拒变的思想道德底线。

(一)完善党和国家监督体系的规范化、法治化

党的十九届四中全会对坚持和完善党和国家监督体系，强化权力运行的制约和监督作出了系统阐释和明确部署。党和国家监督体系要以制约权力运行为最终指向，确保党的执政权来自人民、为了人民[11]。监督总是伴随权力运行，想要强化权力运行的制约和监督，首先要完善党和国家监督工作的规范化和法治化。

第一，推进和完善权力清单制度。所谓权力清单制度，就是全面梳理政府各部门所行使的公共权力，并依法界定每个部门的权限，将职权目录、实施主体、具体办理流程等以清单方式公之于众。推行权力清单制度，厘清权力的界限及其运行流程，能够使权力得到有效监督，更好杜绝公权私用、暗箱操作或不作为、乱作为等乱象，有利于促进政府职能加快转变，有利于推进政府依法行政，也有利于打造有为的服务型政府。需要注意的是，推进权力清单制度要以法律为准绳，一切权力源于法律授予，法无授权不可为。权力同样意味着责任，明确权力界限就是对权力进行制约，也是强化权力行使者的责任意识，依据权力清单制度在实践中完善干部考核、激励、容错纠错机制等，能够更加规范权力在阳光下运行的自觉性，增强制度落实的实效性，对于强化权力运行的制约和监督意义重大。

第二，坚持和完善对公职人员的监察全覆盖。国家公权力的设置，其本质是用来服务和管理公共事务、保障人民合法权利的，但由于长期以来制度建设的短板，有相当一部分行使公权力的公职人员处于监督制度覆盖不到的空白地带。党的十九大以来，我们党和国家总结历史经验，在试点的基础上组建了从国家到县区的四级监察委员会。2018年初，《中华人民共和国监察法》正式通过。在中央层面，国家监察委员会与中纪委合署办公；在地方层面，地方监察委员会与地方纪委合署办公[12]。这一法律条例的颁布，正式实现了对所有行使公权力的公职人员的监察全覆盖，这一制度建设的创新，也实现了党内监督与国家监察的同向同步推进。只有行使公权力的公职人员都受到制约和监督，才能有效避免公权力的滥用，这样的制度安排和法律规定，从根本上弥补了以往行政监察范围过于狭窄的短板。

第三，强化制度的刚性运行。制度的生命力在于执行和落实，如果制度缺乏刚性运行，制度制定得再完美也难以体现其价值；如果制度得不到落实而形同虚设，在一定程度上比没有制度所带来的后果更加可怕。强化制度的刚性运行，首先要增强公职人员的制度意识。很多权力滥用以及各种违纪违法现象的发生，在很大程度上都是源于公职人员制度意识的淡薄。“徒善不足以为政，徒法不能以自行”，制度意识是遵循和执行制度的重要前提，要不断通过制度学习和教育，使公职人员将制度底线印刻在心中，增强自觉维护制度、按制度办事的意识。只有内心对制度充满敬畏，行动上才有对制度执行的遵循。此外，严格监督、严肃问责，是制度获得权威性的根本保证。强化制度执行力，必须加大问责力度，强化其刚性制约，使监督、问责贯穿于制度执行的全过程。

(二)完善党内监督与社会监督的协调贯通机制

健全党和国家各项监督制度，强化对权力运行的制约和监督，首先要加强党的自我监督，这是由党的执政地位决定的。“我们党的执政是全面执政，从立法、执法到司法，从中央部委到地方、基层，都在党的统一领导之下。我国公务员队伍中党员比例超过80%，县处级以上领导干部中党员比例超过95%。”[13]党员和党的领导干部构成了行使公权力的大多数，只有把党的自我监督制度坚持好、完善好，实现党的领导和党的监督有机统一，促进管党治党和治国理政的有效贯通，才能不断推动党和国家各项监督制度的完善，使权力能够科学廉洁有效运行。

加强党的自我监督，首先要破解一把手监督难题。在党和国家工作中，一把手责任重大、岗位重要，对其加强监督十分必要。但由于长期实践中的体制机制障碍，导致一把手的监督一直是党内监督的薄弱环节。习近平总书记指出：“一把手违纪违法最易产生催化、连锁反应，甚至造成区域性、系统性、塌方式腐败。”因此，“抓住‘关键少数’，破解一把手监督难题，各级领导班子一把手是‘关键少数’中的‘关键少数’”[13]。“关键少数”特别是高级干部地位高、权力大，很容易凌驾于组织之上、凌驾于班子集体之上，必须要有更严格的要求和监督措施。巡视监督制度作为深化党内监督的重要举措，要充分压实纪委监督的主体责任，以党政一把手为重点推动常规巡视和专项巡视的有机统一，同时也要充分保障党组织、党员和人民群众的监督权利，建立起巡视巡察上下联动的监督网，发挥好巡视反腐利剑的震慑、遏制和治本作用。

社会监督是纪委监督、组织监督的有效补充，是形成监督合力和监督互动效应的必要环节，强化对权力运行的制约和监督，也要沿着加强和改进社会监督的路径进行关口前移[14]。社会监督包含了司法监督、舆论监督、群众监督等多元要素，其关口前移主要针对权力运行中表现出来的思想动态和立场倾向进行监督，变事后处置为源头治理，从根本上遏制权力滥用和腐败问题的发生。完善党内监督与社会监督的协调贯通，首先要充分运用现代舆论工具，发挥新闻媒体的舆论监督作用，反映民意，揭露腐败和滥用权力的现象，发挥新闻媒体的警示震慑作用。其次，要充分发挥人民群众的监督作用。一方面，要依法保障全体公民应享有的广泛权利，不断落实和扩大广大人民群众的知情权、监督权、参与权和表达权；另一方面，要加强对人民群众政治思想的引领，通过宣传引导来增强人民群众的权利意识，营造人人尊法、知法、守法、爱法的法治氛围，构建以权利制约权力的群众监督模式。最后，在国家层面要不断完善相关制度建设，明确外部监督的职能定位，不断深化党务、政务公开制度，保证民众的知情权；不断继续深化官员财产申报制度，扩大官员的申报范围；完善信访举报制度，保障人民群众的合法权益等，真正让权力在阳光下运行。

(三)筑牢拒腐防变的思想道德防线

筑牢防腐拒变的思想道德防线，就是通过强化权力行使者的思想道德建设来约束权力。作为硬约束的制度建设如同织网，即使网眼再小也难免会有漏网之鱼。如果丧失了思想道德底线，任何制度建设都会失去意义。因此，在强化权力监督制度建设的同时，也要加强权力行使者的思想道德建设，实现制度硬约束与思想软约束的有机统一，形成防腐拒变的双层防线。

干部队伍中理想信念不坚定、纪律观念淡薄的案例不在少数；党内教育活动流于形式化、娱乐化的现象多有存在；党内政治生活流于形式、浮于表面、避实就虚的现象也屡见不鲜。从现阶段腐败问题所呈现出的特点和反腐败斗争面临的形势来看，强化权力运行制约和监督的内核动力在于加强权力行使者的自我约束力，强化公职人员的政治定力。首先，党员干部要坚定理想信念，补足精神上的“钙”。坚定理想信念始终是共产党人安身立命的根本，中国共产党的理想追求始终建立在对历史规律和现实发展的深刻把握之上，理想信念的坚定必须要有理论上的坚定作支撑，党员干部更要发扬理论武装的优良传统，在理论学习中培育心中有党、心中有民、心中有责、心中有戒的政治文化。其次，要增强党性修养，自觉克服和抵制各种错误思想。所谓党性修养，就是党员自我教育、自我改造和自我完善的方式方法，加强党性修养是保持党的先进性、传承党的优良作风的必然要求，党员干部要坚持在理论学习中增强党性修养、在具体实践中锤炼党性，将党的原则和要求内化于心、外化于行。最后，要树立良好道德风尚，始终保持共产党人的廉洁操守。党员干部是社会的先进分子，是党和国家事业的骨干，这样的地位和影响也决定了他们理应成为社会的道德表率。只有在政治淬炼中涵养大德意识和大德观念，才能真正树立正确的权力观、义利观和事业观，在坚守自己的使命和责任中体现自身价值，在推进党和国家事业的发展中实现个人发展进步。