认罪认罚从宽制度适用中的衔接配合机制构建与完善

戴中祥 刘斯凡

(武汉科技大学 文法与经济学院，湖北 武汉 430065)

认罪认罚从宽制度是我国刑事诉讼领域推动国家治理体系和治理能力现代化的重大改革举措，其价值多元、意义重大且影响深远。作为一项新制度，认罪认罚从宽制度从2016年改革试点到2018年被《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)正式确立后付诸实施已有两年多时间，该如何正确理解把握？如何贯彻适用执行？公、检、法、司等多个部门如何衔接配合？相应配套立法制度措施如何完善？这些都是理论界和实务界普遍关注的热点、难点和痛点问题。本文拟就认罪认罚从宽案件办理中衔接配合机制的构建与完善进行深入探讨，以期为认罪认罚从宽制度的顺利贯彻落实及效能充分发挥建言献策。

一、实现认罪认罚从宽制度的预期价值，需要公检法司等部门衔接配合协作

(一)认罪认罚从宽制度的价值蕴含

认罪认罚从宽制度是党的十八届四中全会作出的重大改革部署，其设立的初衷蕴含着丰富的价值内涵和多元的价值目标。

1.推动刑事案件繁简分流，优化司法资源配置，提高诉讼效率

近年来，我国社会大局保持稳定，但社会治安形势依然复杂严峻，刑事案件总量高位徘徊，司法机关惩治犯罪、维护稳定的压力较大。为加强司法资源的有效利用、提高刑事诉讼效率，刑事司法制度必须作出相应调整。在认罪认罚从宽制度下，以犯罪嫌疑人、被告人是否认罪认罚为标准，可以将刑事案件实行繁简分流。对犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪认罚的案件，应合理简化诉讼程序，形成简案快办、繁案精办的多层次案件分流处理机制，优化资源配置，提高司法效率。

2.准确及时惩罚犯罪，维护社会稳定

随着我国依法治国方略的持续推进，人民群众对公正司法的要求越来越高，对刑事诉讼程序的要求越来越严、证明标准越来越高，但刑事犯罪手段却越来越隐蔽、高科技团伙案件越来越多、公安机关收集证据的难度越来越大。犯罪嫌疑人、被告人的如实供述，既有利于直接证据、间接证据的收集，也有利于案件的及时侦破。认罪认罚从宽制度实行阶梯式量刑减让制度，被追诉人认罪认罚越早，从宽越多。这种激励机制有利于减少被追诉人与国家和社会对抗，主动坦白交代，从而降低证据收集等方面的办案难度，提高办案效率，最终有利于准确及时惩罚犯罪。特别是一些疑难、复杂案件，取证更为困难，因此认罪认罚从宽制度的功能和价值在疑难、复杂案件的办理中更加凸显。如在当前的扫黑除恶斗争中，黑恶势力犯罪往往具有涉及人员多、违法犯罪事实多、作案跨度时间长、固定证据难度大等特点，适用认罪认罚从宽在瓦解黑恶势力、促进案件及时顺利侦破以及后续的起诉和审判中，效果尤为显著。

3.提升化解社会纠纷的能力，推动国家治理体系和治理能力现代化

认罪认罚从宽制度引入和解、恢复性司法等现代司法理念，将被追诉人赔偿被害人损失、赔礼道歉等作为“认罚”的表现形式，有利于弥补犯罪对被害人造成的伤害，有利于防范化解社会重大风险，促进社会和谐，是对被追诉人、被害人和国家社会均有利的制度，有利于推进社会治理现代化。可以说，认罪认罚从宽制度提升了刑事诉讼活动化解纠纷的能力，本质上是一种能推动社会治理体系和治理能力现代化的诉讼模式①，是国家治理体系和治理能力现代化在刑事司法领域的具体体现。

(二)实现认罪认罚从宽制度的多重价值目标，需要政法机关衔接配合形成合力才能实现

法律的生命在于实践，认罪认罚从宽制度所有的价值目标，需要通过公正的司法活动来实现。认罪认罚从宽作为《刑事诉讼法》的一项重要原则，适用于侦查、起诉、审判、执行的各个阶段和各个诉讼环节，涉及国家监察委员会、法院、检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关等多个政法机关。一个认罪认罚从宽案件的办理，不仅涉及到监察机关、公安机关和检察机关的证据收集、强制措施的适用、律师对犯罪嫌疑人和被告人的法律帮助以及与检察机关的量刑协商和见证、检察机关量刑建议的提出，而且涉及对犯罪嫌疑人、被告人的社会危险性评估或受司法行政机关指导的社区矫正机构的社会调查评估，同时还涉及人民法院审判程序上的安排以及对认罪认罚具结书的确认和量刑建议的采纳等，各个机关部门在分工负责的基础上，相互衔接，配合制约，形成合力，共同推进认罪认罚从宽制度的实施。

第一，在侦查或监察调查阶段，公安机关主要负责告知、引导和教育不认罪犯罪嫌疑人的认罪认罚，搜集能证明犯罪嫌疑人构成犯罪的关键性证据；监察机关要注重搜集证明监察对象构成职务违法犯罪的关键性证据，为检察机关量刑协商和法院的审判审查打下良好的思想基础和证据基础。

第二，在批捕、起诉阶段，检察机关主要负责认罪认罚教育、量刑协商、程序选择等。比如，向侦查机关提出开展认罪认罚教育的意见或建议；加强对侦查机关的侦查引导，提出完善的证据收集建议；通过证据展示和释法工作，促使犯罪嫌疑人认罪服法；听取被害人意见，推动犯罪嫌疑人积极赔偿被害人损失，取得被害人谅解；主动与值班律师、辩护律师进行沟通和量刑协商，提出精准量刑建议，由犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书后，向法庭提出；视情形对案件进行程序分流把关，或作出不起诉处理，或适用速裁、简易、普通程序，实现案件办理程序的繁简分流。

第三，在审判阶段，人民法院负责对认罪认罚从宽案件进行实质审查，对认罪认罚从宽案件事实证据的可靠性、认罪认罚的自愿性、具结书内容的真实性与合法性、量刑建议的适当性以及程序的合法性等方面进行严格审查，确保认罪认罚从宽制度运行的正当性。

第四，认罪认罚程序的适用涉及被追诉人处分自己程序权利和实体权利，其如何理解认罪认罚的性质和法律后果以及如何与检察机关进行沟通协商量刑建议等，都需要律师(值班律师或辩护律师)的参与和帮助。律师不仅是传统意义上的辩护人，而且还是被追诉人的法律咨询者以及与检察官协商的代理者。律师在认罪认罚从宽适用中能为被告人自愿认罪认罚并签署具结书、量刑协商、程序选择等提供有效的法律帮助，确保认罪认罚从宽正确适用。

第五，司法行政部门作为指导、监督律师工作的部门，有责任、有义务完善律师参与认罪认罚保障机制，通过健全完善值班律师制度，推动刑事案件律师辩护全覆盖，解决司法实践中认罪认罚案件律师参与不足、质量不高等问题，进一步发挥律师在认罪认罚从宽适用中的作用。

另外，在认罪认罚从宽案件的办理中，对可能适用社区矫正的犯罪嫌疑人、被告人，需要司法行政机关配合完成社会调查评估工作。司法行政机关能否及时接受人民法院、人民检察院、公安机关的委托并认真进行社会调查评估及提交调查评估意见，都直接影响认罪认罚从宽案件的办理结果和效率。

全面落实认罪认罚从宽制度是一项系统工程，相关政法机关应当在分工负责、各司其职的基础上，站位国家治理全局，在认罪认罚适用的各关键程序节点，有针对性地加强和改进工作，承担各自职责，同时加强衔接配合、联动协作，形成合力，推动认罪认罚从宽能大范围、高质量地适用。

二、认罪认罚从宽案件办理中衔接协调配合存在的问题

认罪认罚从宽制度从2018年被《刑事诉讼法》正式确立到目前已在全国范围内实施，才经过了两年多时间，虽总体情况较好、适用率逐步提高，但认识不到位、理解不精准、贯彻不得力、衔接机制不配套等问题在很多政法部门都不同程度地存在，而且也不同程度地影响了新制度的执行和效能。

1.认识不到位、理解不准确的问题

贯彻实施一项新法律制度，首先要深入理解、精准把握该制度的内容和价值目标，司法工作人员若对认罪认罚从宽制度中“认罪”“认罚”的内涵及“从宽”的幅度等法律规定的理解存在认识上的分歧，必然会给该制度的顺利实施造成掣肘。司法实践中，部分侦查人员认为，《刑事诉讼法》关于侦查阶段如何实施认罪认罚从宽制度的规定不多，赋予的手段和权限也不多，公安机关不能承诺犯罪嫌疑人认罪认罚后从宽的幅度，适用认罪认罚主要是检察机关和法院的权限，因而缺乏落实该制度的主动性和积极性，不注重收集犯罪嫌疑人的量刑证据。部分检察人员对认罪认罚从宽制度的价值认识不足，认为适用认罪认罚从宽耗时费力、工作量大、工作难度大(比如对提出缓刑或者管制刑建议的犯罪嫌疑人还需要开展社会调查评估)，因而不是按要求能用尽用，而是能不用就尽量不用。

有的检察官把《刑事诉讼法》规定的“人民法院依法作出判决时，一般应当采纳人民检察院指控的罪名和量刑建议”中的“一般应采纳”错误理解为“都要采纳”。有的法官认为检察机关提出精准量刑建议侵犯了法官的自由裁量权，对量刑建议存在抵触情绪，因而动辄不采纳检察机关的量刑建议。2019年的“余金平交通肇事抗诉二审改判案”②，就被很多人认为是认罪认罚从宽制度推行过程中检、法两家认识不一致的一个实例。还有少数法官对案件的审理不负责任，奉行“检察院怎么诉我就怎么判”“既让自己省事，又让检察院高兴”的原则，从而使审判流于形式。

2.贯彻不力、衔接配合不畅的问题

作为一项新制度，认罪认罚从宽制度通过试点地区两年多的经验推广，司法机关相互配合、制约，总体实施效果较好，但因全面实施时间短，仍存在实践经验不足、衔接配合不畅等问题。比如，有的检察机关与侦查机关沟通不够，部分地区侦查阶段开展认罪认罚教育较少，量刑证据的收集不够全面。由于全国尚未完全建立统一科学的量刑协商程序，协商不充分的问题在各地不同程度存在——有的检察机关提出的确定刑量刑建议不精准、说理不充分，导致法官不采纳量刑建议；有的检察机关主动听取犯罪嫌疑人及其辩护律师或值班律师的意见不够，影响量刑协商效果。部分司法行政机关未能协调解决好值班律师、辩护律师资源紧缺和经费保障不足等问题，导致值班律师或辩护律师参与不够、“走过场”或者敷衍办案等问题还不同程度地存在，影响了律师在认罪认罚案件审理中作用的发挥。社会调查评估结果是检察机关提出量刑建议的重要参考，但《中华人民共和国社区矫正法》和《中华人民共和国社区矫正法实施办法》规定，只有法院、监狱管理机关、公安机关等社区矫正决定机关可以委托开展调查评估，导致一些社区矫正机构以没有明确法律依据为由，对调查评估拒绝协助或者迟滞进行，使检察机关的缓刑建议因缺乏依据而难以及时提出。

三、认罪认罚从宽案件办理中衔接协调配合机制的构建与完善

推进认罪认罚从宽制度的落实，涉及侦查、起诉、审判和法律援助等多个领域、多个环节，是一项系统工程，需要各政法部门全面把握该制度的多重价值功能，凝聚共识，构建和完善相应的衔接协调配合机制，形成推动改革的强大合力。

(一)党委领导协调，凝聚各方共识，构建良性工作机制

认罪认罚从宽制度的全面贯彻实施，涉及侦查、起诉、审判、执行等全部诉讼环节，相关政法机关如公、检、法、司、监察机关等都参与其中并承担不同职责。为发挥我国社会主义制度的优越性，要加强党对政法机关落实认罪认罚从宽制度的领导，县(市、区)级及以上的党委、政法委应将完善认罪认罚从宽制度纳入深化刑事诉讼制度改革的重要内容，并将落实认罪认罚从宽制度纳入法治建设绩效考核内容，围绕具结书签署、量刑协商、程序选择、案件流转等环节，推动政法各部门进一步健全配套制度，构建公、检、法、司以及监察机关联合发力的整体格局，持续推进政法业务协同办案系统应用，提升认罪认罚从宽案件的办理效率。

另外，县(市、区)级及以上的党委政法委应适时组织召开公、检、法、司联席会或协调会，听取政法各单位贯彻落实认罪认罚从宽制度的情况，研究解决认罪认罚从宽制度贯彻落实过程中出现的新问题及重难点问题，会商研判重大案件，促进联动协作配合。

(二)整合办案程序，构建快速流转和办案提速机制

1.推动各政法机关有序衔接，探索流程集约化

认罪认罚案件的办理，从公安侦查取证、检察院批捕起诉、提出量刑建议到法院审判定罪量刑，是一个环环相扣的流水作业，为实现程序从简的价值，加快衔接流转速度，可以探索流程集约化模式。对于适用简易程序或速裁程序的，公检法可积极探索采取“集中式”办案模式办理轻刑类案件，即公安机关集中移送，检察机关集中告知权利义务、集中签署具结书、集中起诉，审判机关集中开庭的工作机制。在一体化执法办案管理中心的建设中，很多地方的公安机关在执法办案管理中心设置速裁法庭，构建“一站式”办案机制，由人民检察院、人民法院派驻工作人员到执法办案管理中心速裁法庭，对适用速裁程序的案件进行快速起诉审判处理，推动功能、资源和要素的贯通融合。

在办案信息化建设方面，公安机关、检察院、法院应加强“三方视频”远程提讯系统与远程开庭系统的建设和应用，积极探索远程视频提审、具结、开庭。

司法行政机关应积极协调社区矫正机构与人民法院、人民检察院和公安机关的对接沟通，实现社区矫正机构与调查评估委托部门之间的无缝对接，定期开展交流探讨，提升调查评估意见的参考价值。

2、简化办案流程，构建办案提速机制

为实现繁简分流，构建认罪认罚案件快速流转通道，法院、检察院、公安机关在办理认罪认罚刑事案件时，应当在相关材料上标注“认罪认罚”字样。可以将法律帮助告知、诉讼权利义务告知、认罪认罚从宽制度告知、适用速裁和简易程序告知、办案期限告知等文书“五合一”，简化庭审举证、质证和辩论程序，实现案件办理全程提速，进一步缩短适用简易程序和速裁程序案件的平均结案时间。

(三)构建科学的量刑协商机制

量刑协商机制是指检察机关与犯罪嫌疑人、被告人及其辩护人、值班律师就量刑的种类和幅度进行协商，达成协商结果，形成量刑建议。由于检察机关的量刑建议直接影响法院的判决，因此量刑协商是认罪认罚的中心环节，直接影响认罪认罚从宽制度的执行。虽然我国《刑事诉讼法》已确立了检察机关主导的控辩量刑协商机制，但是如何保障量刑协商的充分性和自愿性、确保量刑建议的科学性和精准性，会直接影响法院是否采纳以及被告人是否反悔上诉。检察机关既不能利用主导地位优势提出过重的量刑建议，也不能为了获取犯罪嫌疑人的认罪认罚而迁就嫌疑人，提出过轻的量刑建议。检察机关应当构建真正平等的控辩量刑协商模式，即犯罪嫌疑人或被告人在辩护律师、值班律师的帮助下，与检察官通过积极充分的协商、谈判和妥协，达成量刑协议。在这种模式下，检察官的量刑建议能力和水平、嫌疑人与其辩护人及值班律师的参与方式和参与程度等都直接影响着量刑建议的达成效率及量刑建议的合理性和可接受性。目前，检察机关深入推进量刑建议工作正朝着“精准化、规范化、智能化”目标开展③。检察机关提出精准化量刑建议时应当认真听取律师、被告人以及被害人的意见，加强与法院沟通协商，与熟谙类案量刑规律的法官多交流探讨，增强量刑建议的公正性。

(四)推动值班律师、辩护律师全流程参与机制

认罪认罚从宽制度的贯彻落实离不开律师的有效参与，但在司法实践中，值班律师制度存在律师数量不足、积极性和参与度不高、服务质量不佳以及经费保障不足等问题，笔者建议从以下五个方面进行改进：第一，政法部门应积极争取财政支持，提高国家财政预算基数，保证值班律师的经费补贴；第二，探索政府购买法律援助服务工作，帮助解决值班律师人员不足、经费短缺等问题；第三，探索创新值班律师阅卷制度，可将电子卷宗材料传送至值班律师电脑上，为其提供充足阅卷时间，更加高效地为犯罪嫌疑人提供法律帮助；第四，探索建立远程见证等工作制度，帮助基层政法部门解决值班律师不到位的问题；第五，公检法积极与司法行政机关协作配合，探索完善不同诉讼阶段值班律师之间、值班律师与辩护律师之间的工作衔接机制，充分发挥值班律师、辩护律师在落实认罪认罚从宽制度中的作用。

(五)完善配套立法和制度建设

最高人民检察院、最高人民法院、公安部、国家安全部、司法部于2019年10月和2020年9月分别发布了《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》《法律援助值班律师工作办法》，为认罪认罚从宽适用提供了具体的操作指引和制度保障，但认罪认罚从宽适用还需要一些配套性制度和措施的及时跟进，比如量刑指导意见、认罪认罚案件抗诉标准和社会调查制度的完善等。

检察机关的量刑建议是否精准，不仅关系到法院是否采纳量刑建议，还关系到被告人是否自愿接受量刑结果且不会在法院审判后反悔上诉等，它决定了认罪认罚从宽案件能否顺利成功办理。在司法实践中，量刑建议都是根据最高人民法院2017年修订的《关于常见犯罪的量刑指导意见》提出的，但其只规定了15种常见犯罪量刑指导意见，15种常见犯罪以外的犯罪量刑建议如何提出，检察官的把握尺度难以统一和精准。有的省(直辖市)出台了办理认罪认罚刑事案件的指导意见，对量刑进行了规定，如《江苏省高级人民法院关于办理认罪认罚刑事案件的指导意见》规定：“对认罪认罚被告人从宽处罚，应当根据被告人认罪认罚的主动性、及时性、全面性、稳定性，是否确有悔罪表现，以及对司法机关及时侦破案件、指控犯罪的作用等，综合考量确定从宽的限度和幅度。认罪认罚的被告人，同时具有自首、坦白情节的，对其从宽时不应重复评价‘认罪’的情节，而应当根据自首、坦白情节的具体情况，结合‘认罚’情节，综合确定从宽的限度和幅度。对具有自首等法定情节的认罪认罚被告人，在法定刑幅度内从轻处罚罪刑仍然不相适应的，可以减轻处罚。对不具有法定减轻处罚情节的认罪认罚被告人，应当在法定刑幅度内从轻处罚；对其中犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚。被告人在不同诉讼阶段认罪认罚的，从宽幅度应当有所区别。在侦查阶段认罪，到审判阶段始终认罪认罚的，可以在综合考虑全案事实及其他量刑情节作出拟宣告量刑的基础上20%以下从宽处理；从审查起诉阶段开始到审判阶段认罪认罚的，可以在15%以下从宽处理；在审判阶段后才认罪认罚的，可以在10%以下从宽处理。对《江苏省高级人民法院〈关于常见犯罪的量刑指导意见〉实施细则》中规定的罪名，被告人在不同诉讼阶段认罪认罚的，应当根据量刑规范化的要求，综合考虑其他量刑情节确定基准刑后，根据认罪认罚的具体情况确定对基准刑从宽调节的限度和幅度。”

为统一指导全国量刑建议的提出，最高人民法院、最高人民检察院应尽快联合制定适用于认罪认罚案件的量刑指南，修改完善量刑协商程序的相关规范，明确不同阶段认罪认罚的量刑减让幅度，共同研究制定常见罪名量刑标准。有条件的地方可积极探索利用大数据技术推动量刑建议精准化，通过数据库分析近年来常见罪名的生效判决，形成类案量刑案例数据检索库；还可以运用大数据时代的信息技术开发量刑智能辅助系统，供公、检、法一体运行使用，帮助检察机关提高量刑建议的精准性。

为避免出现检察机关对被告人反悔上诉和法院未采纳量刑建议案件的随意抗诉问题，笔者建议：应进一步完善认罪认罚案件抗诉标准，规范认罪认罚案件的抗诉工作；应要求检察机关进一步准确把握认罪认罚案件的抗诉标准，不能滥用抗诉权随意抗诉，否则应依法严肃追责。

在办理认罪认罚案件中，检察环节是涉及委托社会调查评估最多的环节，特别是对相对不诉、建议适用缓刑和管制刑的案件，大多要对犯罪嫌疑人的社会危险性情况进行委托调查评估。针对检察机关委托社会调查评估难的问题，最高人民检察院与全国人大常委会法制工作委员会、司法部等方面应加强磋商协调，尽快从立法和制度层面予以解决。

注释：

①参见陈国庆：《适用认罪认罚从宽制度的若干问题》(《人民检察》，2019年第23期)。

②余金平交通肇事抗诉二审改判案：2019年6月5日21时，中铁股份有限公司纪检干部余金平酒后驾车，在北京市门头沟区撞到被害人宋某致其死亡，撞人后余金平驾车逃逸。6月6日5时许，余金平到公安机关投案。根据司法鉴定，被害人宋某为颅脑损伤合并创伤性休克死亡。交管部门认定，余金平酒后驾车且肇事逃逸，负事故全部责任。6月17日，余金平的家属赔偿宋某的近亲属各项经济损失共计人民币160万元，获得了被害人近亲属的谅解。余金平自愿认罪认罚，签署具结书，同意门头沟区人民检察院提出的有期徒刑三年、缓刑四年的量刑建议，但该量刑建议未被门头沟区人民法院采纳，余金平一审被判处有期徒刑两年。余金平提出上诉，门头沟区人民检察院提起抗诉，认为一审法院不采纳量刑建议的理由不能成立，北京市人民检察院第一分院支持抗诉。北京市第一中级人民法院二审判处余金平有期徒刑三年六个月。在二审判决书中，北京市第一中级人民法院用20个“不能成立”，几乎对检察机关抗诉书中的每个主张都作了否定。

③参见汪海燕：《认罪认罚从宽制度中的检察机关主导责任》(《中国刑事法杂志》，2019年第6期)。