独立以来印度特殊教育治理的进程、特征与展望

王建梁 卢宇峥

(华中师范大学 教育学院，湖北 武汉 430079；华中师范大学 印度研究中心，湖北 武汉 430079)

治理一词较之管理，更具弹性和艺术性，它允许不同身份的组织参与决策，通过博弈找到利益平衡点，达成妥协与合作，最终妥善解决问题。治理的典型特征是多元主体参与的共同治理，即“共治”①。印度作为世界第二人口大国，残疾人口众多，据统计，截至2019年，印度19岁以下的残疾儿童达780万人②。由于传统文化的桎梏，其特殊教育的治理显得尤为复杂。印度自1947年独立以来，特殊教育实现了从零散的特殊学校到系统的全纳教育的巨大飞跃，其中，合理的治理手段与措施是关键的推进因素。中央政府积极制定法律政策，投入大量资金，指导和开展各项行动；社会各界充分整合资源，发挥自身优势，为特殊教育提供灵活、多元的专业支持。因此，了解印度特殊教育治理的发展进程、治理特色及未来趋势，对推进我国特殊教育治理体系和治理能力现代化，具有重要的借鉴意义。

一、印度特殊教育治理的进程

印度自独立以来，特殊教育经历了由非政府组织自主发展到政府主导管理再到多元治理的发展过程，体系结构不断完善，治理能力不断提高，具体表现在：政府愈加重视，相关的法律条例和行动计划愈加丰富；参与特殊教育的组织愈加壮大，社会力量不断高涨；教育范围不断扩充，借鉴国际经验打破隔离，不断朝着全纳教育的目标迈进。

(一)非政府组织自主发展的隔离教育阶段：1950～1960年代中期

独立之初，印度面临着百废待兴的局面。1950年，印度颁布《印度共和国宪法》，强调必须为所有6～14岁儿童(不管其能力水平)提供免费的义务教育，确保6岁以下儿童享有护理与教育的权利。这是印度第一次从法律上保障特殊儿童及家长的权益，但受到财力、物力、人力等限制，在教育实践中普通教育获得优先发展，特殊教育在一定程度上被忽视。

印度非政府组织在这一时期强有力地填补了国家公共教育的缺失，通过开办特殊学校、提供志愿服务等形式，为特殊儿童创造受教育的机会。非政府组织为贫困地区、偏远地区、表列种姓和其他面临社会教育障碍的儿童就学制定了有针对性的计划，针对不同的教育限制提供不同的教育供给。这一时期的特殊教育沿袭了殖民时期的隔离教育政策，特殊儿童(主要是残疾儿童)在特定的学校或家中学习，与主流社会存在较大程度的疏离。尽管非政府组织提供的教育服务具有自发性、暂时性、小规模等特点，但在政府正式介入特殊教育之前，依然发挥着重要作用。

1947年，印度仅有30所盲人学校、32所聋哑学校和3所智障学校；1966年，印度已有115所视障学校、70所听障学校、25所肢体障碍学校和27所智障学校③。由此可见，在印度独立初期近20年的发展过程中，特殊学校的数量和种类均有提升。1964年，印度教育委员会首次提出要将残疾儿童纳入正规的学校教育体系④，在这之后，印度特殊教育的治理才逐渐开始由政府主导并走入正轨。

总的来说，1950～1960年代中期，印度残疾儿童的教育发展十分缓慢，具有自主、自发和零散的特点。

(二)政府主导的一体化教育阶段：1960～1980年代

20世纪60年代，印度政府逐渐意识到残疾学生教育的重要性，在一定程度上认可并接管了一部分非政府组织的工作。1968年，印度独立后的第一份《国家教育政策》正式出台，强调要竭尽全力实现教育机会均等，重视残疾儿童教育，“增加身体和智力缺陷儿童需要的教育设施，实施残疾儿童在常规学校学习的一体化计划”⑤。

当时，印度的特殊教育与普通教育尚处于完全隔离的状态，为了跟上国际教育发展趋势，与《国家教育政策》相呼应，印度政府于1974年颁布了“残疾儿童一体化教育计划”⑥。“残疾儿童一体化教育计划”有三个目标：第一，向残疾儿童提供进入常规学校学习的机会，使其融入常规学校的教育系统；第二，将残疾儿童作为平等的个体整合到正常社会生活中；第三，让残疾儿童正常发展，勇敢自信地面对生活。该计划希望让轻度、中度残疾儿童和青年融入常规学校教育系统，而不是将他们隔离在特殊学校。肢体残疾、智力残疾、失明和视障、听力障碍、脑瘫等各种类型的残疾儿童都在该计划的援助范围内。

1986年，印度政府颁布了第二份《国家教育政策》，强化了“残疾儿童受教育权平等”这一基本理念。该政策在第四章明确提出了残疾儿童的教育需求问题，规定“在教育的各个阶段，残疾儿童都应该是平等的参与者，应该融入普通的班级环境，健康、正常地成长，并且鼓励他们勇敢自信地面对生活”⑦。

总的来说，1960～1980年代，印度开始意识到隔离教育政策的弊端，并积极采取行动，大力推行一体化教育计划，促进残疾儿童融入主流学校和主流社会。不过，这一时期的一体化教育计划仅针对轻度和中度残疾儿童，重度残疾儿童仍需进入特殊学校接受教育，一体化教育范围有待扩大。可见，这一时期印度特殊教育治理的结构较为单一、体系粗浅宏观，主要以政府为主导来管理特殊教育事务，缺乏专门的法案和政策，仅在国家教育政策的某些章节中提及了特殊教育的相关问题。

(三)鼓励合作的全纳教育阶段：1990～2000年代

1992年，印度政府对1986年版《国家教育政策》进行了修订，制定了“行动计划”。修订版第四章提出了“为使教育机会均等，残疾儿童应享有与其他儿童同等的优质教育机会”的发展目标。“行动计划”指出，为了达到目标，不仅需要各政府部门协调配合，还需要整合社会力量与社会资源，鼓励非政府组织参与，农村地区尤其应该如此⑧。同年，《印度康复委员会法案》颁布，指定印度康复委员会作为制定残疾人康复培训计划的法定团体，拥有为涉足残疾人康复教育的人员制定最低从业标准及颁发相关证书的权利。

这一时期，非政府组织开办的特殊学校同样发挥了重要作用，为政府尚无法顾及的残疾儿童提供了教育机会。非政府组织开办的特殊学校由社会公平和权利部管辖，印度康复委员会自1993年起为这些特殊学校提供教师培训。

1994年，联合国教科文组织在西班牙萨拉曼卡市召开“世界特殊教育大会”，颁布了《萨拉曼卡宣言》，明确提出了“全纳教育”思想。《萨拉曼卡宣言》强调了在普通教育系统中向具有特殊教育需要的儿童、青年和成人提供教育的必要性和紧迫性。为紧跟国际步伐，印度于1995年制定了旨在保护残疾人利益、促进残疾人参与社会生活的《残疾人(机会均等、权利保护和全面参与)法》。该法案以“机会均等、权利保护和全面参与”为宗旨，明确了残疾儿童教育安置的理念(即让儿童在最适合的环境下接受教育)，极力倡导全纳教育思想，极大影响了后来多个与残疾儿童相关的教育政策的制定和实施，进一步扩大了残疾儿童的受教育机会。

1999年，印度颁布《国家自闭症、脑瘫、精神发育迟滞和多重残疾患者福利信托法》(以下简称《国家信托法》)，归纳了残疾儿童的具体类型，规定了印度各邦政府与社会公平和权利部的问责机制及监督机制，保障了残疾人的生存与居住权⑨。该法案是残疾人作为国家公民享受教育权的重要保障，虽未明确指出残疾儿童的教育问题，但为印度制定各类残疾儿童教育政策与计划提供了明确的法理依据。

2001年，印度开始实施“初等教育普及计划”。这是印度最具全纳性质的教育计划，以“零拒绝”政策为基础，大力促进残疾儿童进入初等教育阶段的常规学校就读⑩。非政府组织发挥了先锋和过渡作用，为邦政府接管全纳教育作了铺垫，邦政府和非政府组织在特殊教育领域形成了互惠互利的关系。在施行该计划的26个邦中，已有530多个非政府组织参与其中，在教师培训、课程资源获取、监测评估等方面发挥着重要作用。

2005年7月，印度政府正式出台《普及中等教育》政策报告，要求树立平等和公正意识，为残疾儿童提供适合其发展的教学设计和服务设施，鼓励和动员社区在普及残疾儿童中等教育的过程中贡献力量，“全纳教育”思想在这份政策报告中得到了充分体现。

2009年，印度推行“中学阶段全纳教育中央资助计划”，以此替代了1974年的“残疾儿童一体化教育计划”，为14～18岁年龄段的9～12年级的残疾学生接受全纳教育提供资助。

综上所述，1990～2000年代，印度残疾人教育以全纳教育理念为指导，鼓励社会力量尤其是非政府组织广泛参与残疾学生教育，制订了有关残疾学生身心康复、权利保障、福利维护等方面的专门法律，用以指导特殊教育治理工作的顺利开展。这一时期，特殊教育治理的涉及范围更广，执行力度更高，更加注重政策的衔接性和可行性，受益人群逐步扩大，受益程度明显提高。

(四)多元治理的普及教育阶段：2010年至今

进入21世纪的第二个十年，印度加快了特殊教育的发展力度。2010年，印度制定了《儿童免费义务教育权利法》，规定对所有6～14岁的儿童实行免费义务教育。2012年，修订后的《儿童免费义务教育权利法》规定，患有脑瘫、自闭症、智力发育迟缓等疾病的儿童也有权利接受免费的义务教育。2016年，印度颁布《残疾人权利法》，力求创造一个公平的环境，保护残疾人的权利，确保他们能平等参与社会，同时将残疾类别从7种扩大到21种。该法案特别关注重度残疾儿童，要求地方资源中心和特殊教育工作者应尽力满足严重残疾或多重残疾者的康复和教育需求，帮助其父母(监护人)提高家庭教育的技能。对于选择在家接受教育的重度残疾儿童，国家应秉持公平和机会均等的原则对家庭教育的有效性进行审核，确保家庭教育中的儿童能与一般教育系统中的儿童一样被同等对待。该法案第16条规定，有关政府和地方当局应努力促进所有获得资助或被认可的教育机构向残疾儿童提供全纳教育。

2020年7月，印度颁布《国家教育政策2020》，为印度中小学教育和高等教育的发展指明了方向。该政策以“公平和包容”为指导原则，力争让所有学生都能在教育系统中茁壮成长。该政策的目标之一便是确保任何儿童都不会因先天因素而失去学习和出类拔萃的机会。为确保残疾儿童能够充分参与从基础教育到高等教育的正规教育过程，获得同等优质的教育资源，国家将为其提供一对一的教师、辅导员和同伴补习资源，提供能满足其需求的宿舍、无障碍通道和教学材料(比如大字体或盲文格式的教科书)等辅助设施和资料。为帮助残疾学生融入社会，国家将招募专门的特殊教育工作者，为严重残疾或多重残疾的学生建立资源中心。这些中心将广泛吸纳非政府组织和志愿者的力量，制定包容性教育方案，提高居民认识，进行社区动员，以便早期就能发现、识别和评估更多的特殊儿童。2010年至今的印度特殊教育更加关注教育公平，积极促进所有残疾儿童入学，努力提升全纳教育质量，同时结合专业知识和国际趋势，扩充和修订残疾人的定义与类别，以新计划取代旧计划，以新政策取代旧政策，弥补和改进教育治理中的问题。

二、印度特殊教育治理的结构体系

经过70余年的探索与发展，印度特殊教育治理已初具规模，形成了以完善的法律保障为基础以及以各司其职并各履其责的政府部门、自治机构和非政府组织为多元治理主体的相对成熟的治理结构体系。

(一)保障残疾群体受教育权利的全国性法律

印度颁布了一系列法律法规保障残疾儿童的受教育权利，并结合国际形势不断更新与完善，增加残疾种类，修订残疾定义，形成了以《印度共和国宪法》为根本、以《残疾人法》和《残疾人权利法》为基础、以《儿童免费义务教育权利法》为代表的法律保障体系。《印度共和国宪法》作为印度的根本大法，规定“国家必须为包括残疾儿童在内的所有儿童提供至少到14岁的免费义务教育”，强调了残疾儿童接受教育的基本权利。《残疾人法》和《残疾人权利法》虽然不以教育为主，但都涉及残疾人的教育与培训事务。《残疾人权利法》规定，在全纳教育系统中，有残疾和无残疾的学生可以一起学习，学校应调整教学方式和内容，以满足不同类型的残疾学生的学习需求。

相关规定最为详细的是印度于2009年颁布的《儿童免费义务教育权利法》。该法案第二部分对学校管理委员会或地方政府应如何对残疾儿童进行特殊培训作了规定，要求所使用的培训材料应与残疾儿童年龄相适宜，培训时间至少三个月，可根据学习进度的定期评估来决定是否延长，但最长期限不超过两年。该法案第三部分规定了邦或地方政府的职责，确保儿童入学不受社会和文化因素的阻碍，要求邦或地方政府为那些居住地周边没有学校的儿童进行合理安排，如提供免费交通、免费学习材料、合适的宿舍等，帮助他们顺利完成基础教育。在人口密集的地区，邦或地方政府要考虑为残疾儿童建社区学校，学校的数量应视6～14岁残疾学生人数而定。该法案第四部分规定了学校和教师的职责，要求学校不能将接收的残疾儿童与普通儿童隔离开来，不得歧视残疾儿童，要确保残疾儿童也能平等享受到普通儿童所能享受的权利。该法案第五部分规定了学校管理委员会的职责，即学校管理委员会应向学校附近的居民普及本法案所阐明的权利观——平等接受教育是所有儿童的权利，确保附近所有儿童都能入学，并对残疾儿童的鉴别、入学和学习设施情况进行评估。

(二)宏观统筹的中央政府部门

与特殊教育密切相关的中央政府部门包括教育部、社会公平和权利部、妇女儿童和发展部等，这些部门在全国层面统筹规划、合理部署特殊教育事务。

教育部是印度的中央教育行政机构，通过下设的两个部门(学校教育与扫盲司、高等教育司)开展工作。2005年，印度的中央教育管理部门制定出一套综合的、针对残疾儿童和青年的全纳教育行动方案，承诺政府将依照《残疾人法》，通过主流学校向残疾儿童提供教育帮扶，让主流学校接纳残疾学生入学，并改造已有的学校使其适合残疾学生在校接受教育，以确保他们能够留在学校。

社会公平和权利部作为印度的官方政府机构，主要负责社会福利发放、公正教育以及社会弱势群体和边缘群体(包括残疾人)的权利维护工作，积极建设全纳社会，使全体弱势和边缘群体成员得到充分保护，促进他们的成长和发展。该部下设的残疾人权利司是统筹全国残疾人事业的法定机构，主要负责为残疾人的身心康复、生活保障、教育培训和工作发展等制定各类计划，为残疾人获取辅助设施、奖学金、寄宿学校、技能培训、贷款和创业补贴等提供服务。

(三)各有所长的全国自治机构

印度设有许多国家层面的自治机构，其中与特殊教育密切相关的是印度康复委员会、全国中小学开放学院、全国教育研究与培训委员会等，这些机构在残疾人康复、远程教育和教师培训等方面发挥着重要作用。

1.印度康复委员会

印度康复委员会成立于1986年，目前在社会公正和权利部下设的残疾人权利司的领导下开展工作，主要职责是确定特殊教育与康复领域的最低标准，确保特殊教育培训质量。1992年，《印度康复委员会法案》通过后，委员会取得了自治地位。2000年，《印度康复委员会法案》的修正案进一步拓宽了委员会的工作范围，规定委员会的主要职能为规范和督导康复从业人员的培训、使各类专业人员的培训课程标准化、推进特殊教育与康复研究、负责康复机构的认证登记等。

2.全国中小学开放学院

全国中小学开放学院是在国际上获得认可的、隶属于印度人力资源开发部的一个自治性机构，主要通过远程教育模式，为学前阶段的学生提供可持续的、以学习者为中心的、高质量的教育。其优先目标群体是正规教育阶段的辍学生和弱势群体，包括因经济、情感等因素不能进入正规教育系统学习的学生以及不同种类的残疾学生，即有特殊需要的学生。全国中小学开放学院通过为残疾学生提供一系列入学优惠政策和考试便利服务，来保障他们的受教育权，并确保他们能顺利完成相应的课程计划。学生们可以根据自己的爱好选择适当的课程，考试时可以申请一名抄写员和额外一小时的作答时间，考场还会为他们安排单独的座位，如果有需要，还会为重度残疾(具有多种残疾或脑性麻痹)的学生设置适宜的桌、椅、床等设施。

3.全国教育研究与培训委员会

全国教育研究与培训委员会是印度1961年组建的一个国家级学术自治团体，于1995年9月1日成立特殊需要群体教育研究部，在特殊需要儿童和社会弱势群体(例如表列种姓、表列部落和少数民族)儿童教育领域开展研究工作；于2011年10月31日成立全纳教育小组，促进残疾儿童尽早获得正规教育。后来，全纳教育小组将研究对象逐渐扩大，流浪儿童、父母患艾滋病的孩子等也成为其帮扶对象。

全国教育研究与培训委员会一直致力于研究如何推进教育制度的重大变革以构建满足社会弱势群体和特殊儿童教育需求的全纳教育体系，聚焦儿童教育所面临的问题和困难，为教师和教师教育者开发和编写教材。

(四)蓬勃发展的非政府组织

当前，在印度参与特殊教育的非政府组织已经超过1000个，遍及28个邦以及首都辖区新德里。非政府组织发挥灵活、快速和善于创新的特性，利用政府拨款和社会融资开办民办特殊学校、专业机构和资源中心，提供专业服务以满足各类残疾儿童的需求，在促进特殊教育的发展中发挥了重要作用。

1985年，印度金奈成立了专门服务残疾儿童的非政府组织，其活动重点是向残疾儿童及其家庭提供教育和支持服务、宣传特殊教育理念、培训专业人员，并提供被印度康复委员会认可的培训课程，以指导教师掌握特殊教育技能。

印度全国盲人协会是兼具专业性和包容性的非政府组织，在印度有多家分支机构，主要在盲文教育和盲人活动中提供技能指导，实现资源整合。

北方邦青少年服务基金会与政府合作，参与残疾儿童一体化教育计划和地区初等教育计划项目的实施，为项目持续输送专业人员和物质资源。

沙普尔吉·比利莫里亚爵士基金会开展了一项教师发展计划，为普通教师提供特殊教育领域的在职培训以及针对离校生的为期三年的岗前培训，以确保教师能够保证课堂上所有儿童尤其是有特殊需要的儿童的教育质量。

残疾人社区康复基金会实施快乐包容培训计划，针对有特殊需要儿童的教育和康复，为教师提供专门的课程培训手册。

三、印度特殊教育治理的特征

印度特殊教育治理模式独具特色：以不断完善的法律法规为保障，以不断更新的教育理念为引领，以不断拓展的行动计划为抓手，促进特殊教育治理体系的现代化发展。

(一)以不断完善的法律法规为保障

在教育发展的各个阶段，印度都颁布了相应的法律法规来保障残疾儿童的受教育权。

《印度共和国宪法》作为国家的根本大法，规定残疾儿童享有接受教育的基本权利，《残疾人法》与《残疾人权利法》作为保障残疾人权利的专门法律，明确规定了针对残疾人教育与培训的相关事务。

《残疾人法》第五章专门对教育作了说明，要求中央政府和地方当局必须向18岁以下的残疾人提供免费教育，让残疾人能进入常规学校学习，促进政府和私营部门建立特殊学校，使所有的残疾儿童都能入校就读。《残疾人法》还强调要重视职业教育，强调各有关部门应努力为特殊学校的残疾人配备职业培训设施。

《残疾人权利法》基于权利本位模式，为残疾人增权赋能，为他们提供融合的环境，促进他们平等参与社会。该法案第16条规定，地方政府资助和认证的教育机构必须为残疾儿童提供全纳教育；第17条规定,地方政府为实现第16条的目标，必须采取一些能促进全纳教育的措施；此外，部分法条还对如何促进残疾人的成人教育和职业教育作了规定。

《儿童免费义务教育权利法》详细规定了地方政府、学校管理委员会以及教师的职责，以保障残疾儿童的教育权利。《印度康复委员会法案》和《国家信托法》则分别对特殊教育工作者的从业培训以及政府部门的问责和监督机制作了详细规定。

(二)以不断更新的教育理念为引领

印度独立后的很长一段时间，印度特殊教育都以隔离教育为主，特殊儿童大多在特殊学校或家中接受教育，与主流社会的交往出现断层。随着世界各国特殊教育实践的发展和特殊教育理论研究的深入，公平导向的教育理念越来越倡导特殊儿童与主流社会融合。

1974年，印度政府开始大力推行残疾儿童一体化教育计划，虽然该计划仅针对轻度和中度残疾儿童，重度残疾儿童仍需进入特殊学校接受教育，但足以窥见融合教育的萌芽。此时，印度的融合教育和特殊教育成双轨制并行发展，呈现出从隔离向融合过渡的特点，政策文件中关于融合教育的词汇愈加丰富，比如Integrated、Integrated education等。

1994年，《萨拉曼卡宣言》颁布后，“全纳教育”这一概念迅速出现在印度的官方文件、政府报告和媒体报道中。印度的特殊教育治理也更加重视全纳教育，主动吸收和融合专业的教育理念，不断扩大和补充特殊人群的类型，修改和完善相关定义，加快教育能力提升，推进社会公平发展。

2009年，印度社会公平和权利部下设的残疾人司发布了《残疾人法》修正案，在遵循联合国《残疾人权利公约》的基础上进一步明确了残疾人在康复、就业和教育等方面的权利；增加了“自闭症”和“多重残疾”的定义，并对“低视力”“基于残疾的歧视”“融合环境”等概念作了修订。

《国家教育政策2020》以研究为依据，更加注重特殊教育的专业性和持续性，提出要尽早为特殊儿童提供专业的教育和康复服务，并建立灵活而长久的教育生态系统。

(三)以不断拓展的行动计划为抓手

独立以来，印度政府制定了一系列专门的、全面的项目和计划来满足残疾儿童的教育需求。

1974年，政府推行“残疾儿童一体化教育计划”，由中央政府提供100%的财政援助，在建设基础设施、购买教学材料、聘用教师、提供培训、为残疾儿童作鉴定和评估、提供教师补贴和特殊学生津贴等方面予以资金支持。该计划还鼓励普通学校与特殊学校合作，共同培养残疾儿童，但实施效果不甚理想，只覆盖了约10万名特殊需要儿童。

由于“残疾儿童一体化教育计划”在实施中暴露出一些问题，联合国儿童基金会和印度全国教育研究与培训委员会于1987年联合发起了“残疾人一体化教育计划”，目的是在全民教育的范围内为所有残疾儿童提供教育，强调有条件的残疾儿童最好在常规学校学习，对残疾儿童实施的照顾包括课本和文具补贴、校服补贴、交通补贴、陪护补贴、读物补贴、设施补贴等，涵盖的残疾种类有肢体残疾、智力残疾、失明和视障、听力障碍和脑瘫五类。印度的10个邦和辖区启动了该计划，要求各邦和辖区各选择一个乡来先行先试。在这些乡，约90%的残疾儿童在常规学校接受教育，每名学生可以享受2000卢比的助学金。

2001年，印度实施“初等教育普及计划”，大力促进所有残疾儿童都能在初等教育阶段的常规学校就读。该计划实施后，取得了显著成效，所有邦都进行了家庭调查和特别调查，残疾儿童获得鉴定和得以入学的人数大幅上升。2014年，特殊儿童接受教育的覆盖面已达到260万人，占特殊儿童总数的95.3%左右。

为了促进残疾儿童小学和初中阶段的学习衔接，帮助残疾儿童能在全纳环境下的中学阶段继续学习，印度于2009年推行“中学阶段残疾人全纳教育计划”，并以此替代了“残疾儿童一体化教育计划”。“中学阶段残疾人全纳教育计划”覆盖所有14岁以上读完小学阶段课程的儿童和正在接受中等教育且身患一种或多种残疾的青年。通过该计划，政府对残疾学生中学阶段教育的拨款逐年增加，受益的残疾学生也逐年増加。

四、印度特殊教育治理的展望

尽管印度特殊教育治理在一系列的政策推动和社会各界的协同努力下取得了一定成就，特殊儿童入学率有所提升，但由于政治、经济、文化等因素的制约，特殊儿童教育依然面临着诸多挑战，比如普通民众根深蒂固的文化羁绊难以扭转、治理能力不足导致部分项目半途而废、不同政府部门之间持续不断的权力博弈、中央与地方政府职责划分不清等。

目前，残疾儿童和残疾青年的全纳教育问题依然是印度教育发展中的短板，因此，印度特殊教育治理要从完善治理模式、治理机制、治理结构等方面入手，进一步提升治理能力，构建更加科学的特殊教育治理体系。

(一)提升社会对于全纳价值的认同，构建全民参与的教育公共治理模式

全纳教育脱胎于特殊教育，发展到现在已经完全超越了特殊教育的狭隘范畴，成为国际社会的主流教育观念。实施全纳教育，建设全纳社会，已成为国际社会的主流价值观。在此背景下，全纳教育的概念在印度学术界、政府部门和大众媒体中迅速流行起来。然而，关于这个概念的具体内涵，印度民众却缺乏共同的理解，更缺乏在印度语境下全面践行的有效行动。

印度政府自倡导全纳教育以来，努力营造包容的环境，意图改变人们的认知，但成效并不明显。因为印度传统文化中的“因果报应”“生死轮回”等迷信观念根深蒂固，人们认为残疾是儿童前世的“因”留到今生的“果”，因而常对残疾儿童持否定、歧视的消极态度。

观念是行为的先导，在向全纳社会迈进的过程中，印度必须克服守旧和僵化观念对特殊教育发展的制约，使所有利益相关者改变旧的、错误的观念，树立新的、正确的观念，并以新观念为基础，发挥自身潜能，构建全民参与的公共治理模式。首先，全社会特别是印度政府要对特殊教育的存在价值重新认识。只有充分认识到特殊教育的价值，才能理性、乐观地看待新时代的各种挑战，才能未雨绸缪对特殊教育的发展作整体、长远、科学的规划。其次，特殊教育的发展不仅需要经费投入，更重要的是社会的参与，尤其是家长和教师对特殊教育的重视至关重要。印度政府需加强对残疾儿童教育政策的宣传，在全社会营造全纳、包容、开放、多元的文化环境，努力构建全纳社会，鼓励更多的人参与到特殊教育中来，积极为特殊教育政策法规的完善建言献策。根据印度目前的国情，不能为了发展全纳教育而全面关闭特殊学校，应该贯彻隔离式教育与融合教育、全纳教育有机结合的发展理念，实现常规学校教育、特殊学校教育、社区教育和家庭教育的有机结合，满足特殊儿童不同的教育需求。

(二)加强政府的顶层设计能力，构建实施-监测-反馈的治理机制

全纳教育的法律及政策必须要有进展评估，必须确保评估与监督的有效性。缺乏可靠的评估与强有力的执行机制，是许多政府方案偏离方向、目标难以达成、改革屡遭失败的重要原因。

印度自独立以来，出台了一系列法律法规来保障教育发展。这些法律法规作为国家政策在促进印度特殊教育发展的过程中发挥了重要作用，但有时候规定过于笼统，地方政府的运作效率又较低，加之政治制度上的联邦体制又让中央难以问责地方，导致印度的全国性政策无法真正落实，严重制约着特殊教育的发展。尽管印度从来不缺先进的特殊儿童教育思想和教育政策，但实际情况并不乐观。

未来，印度应该在顶层设计方面下功夫，构建实施-监测-反馈的治理机制。首先，严抓落实。在中央层面，出台政策时要通盘考虑、规划周详，制定出切实可行的政策文件；在地方层面，要切实把中央政策落到实处，不阳奉阴违，不偷工减料。其次，加强监测。依托专业机构进行监督，完善数据收集和监测评估，建设可靠的数据库并定期更新，对计划、项目和政策的实施进行定期监测和评估，以提高执行效率和效果。再次，及时反馈。可以充分吸纳研究型机构加盟，成立国家评估中心，对政策的实施情况进行反馈，以提高治理的科学性。通过专业的研究分析，可以为评估和改良计划提供宝贵意见，为制定该政策的政府官员、执行该计划的学校管理人员以及在课堂上获得教育机会的特殊人群指引方向。最后，信息公开。使每一个公民都能获得与自己利益相关的政府政策信息，方便公民有效参与公共决策，对公共管理过程实施有效监督，以最终达到善治。

(三)协调多元治理主体间的关系，发挥不同组织的优势与特长

现代教育治理是多元主体共同参与的协商合作，因此，协调各治理主体间的关系以达到合作共赢是至关重要的。政府在教育治理活动中发挥着宏观调控作用，保障公共教育事业的发展是政府不可推卸的义务和责任。为保障残疾儿童的受教育权，印度出台了一系列政策，以推动和促进特殊教育的发展。然而，这些政策多是由不同的部门来制定和实施，各部门为维护自身利益，时常导致政策之间互不相通甚至互相打架，政策效果不尽如人意。

因此，完善印度特殊教育治理体系可以从以下四个方面入手：首先，协调好政府各部门间的关系，互通有无，通过会议协商等途径达成一致意见，通力合作。其次，适当下放权力，协调中央与地方的关系，提高各邦的教育治理能力。各邦教育部门直面地方教育问题，往往拥有更为实际和鲜活的经验，因此要鼓励地方政府根据实际情况因地制宜地开展工作。再次，进一步协调政府部门与社会组织的关系，合理分权，充分调动社会资源，发挥社会组织的优势，弥补官方行动的不足，实现功能互补，满足现代教育的多元化需求。最后，建立政府与非政府组织的“平等合作伙伴”关系，政府应支持和指导非政府组织的工作，使非政府组织的行动符合国家框架设定，既有公信力又有独立性，以达到提高政府管理效力的目的。

注释：

①参见褚宏启：《教育治理：以共治求善治》(《教育研究》，2014年第10期)。

②参见United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization：State of the education report for India，2019：Children with disabilities(https://en.unesco.org/fieldoffice/newdelhi)。

③参见安双宏、李娜、王占军，等：《印度教育公平战略及其实施成效研究》(浙江大学出版社，2016年版，第188页)。

④参见Das A K，Shah R：Special education today in India(AdvancesinSpecialEducation, 2014，Vol.28，p.561-581)。

⑤参见Ministry of Education ,Government of India：National Policy on Education，1968(https：//www.education.gov.in/en/national-policy-education-1968)。

⑥参见Giffard-Lindsay K：Inclusive education in India：Interpretation，implementation，and issues(University of Sussex Centre for International Education，2007，p.44)。

⑦参见Ministry of Human Resource Development Department of Education,Government of India：National Policy on Education，1986(https://www.india.gov.in/national-policy-education-1986?page=1)。

⑧参见Ministry of Human Resource Development Department of Education：National Policy on Education,1986: Programme of Action，1992(https：//www.education.gov.in/sites/upload_files/mhrd/files/document-reports/POA_1992.pdf)。

⑨参见Ministry of Social Justice and Empowerment，Government of India：The National Trust Act,1999(ht-tps：//www.forum-forautism.org/wp-content/uploads/2019/08/Natio-nal-Trust-Act-Englsih.pdf)。

⑩参见Kohama A：Inclusive education in India：A country in transition(An undergraduate thesis at the University of Oregon，2012)。