绿色发展理念下我国农地流转的环境法律规制

胡 锋

(山东理工大学 法学院,山东 淄博 255049)

2020年10月29日中国共产党第十九届中共委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出要加快推动绿色低碳发展、推进化肥农药减量化和土壤污染治理以及健全耕地休耕轮作制度。绿色发展是解决当前农业生态环境危机的根本出路,而相应法律机制的配套是实现我国农业绿色发展的制度保障[1]。我国《农村土地承包法》所确立的“三权分置”土地经营权流转制度,对于提高农村土地利用效率和农民增收意义重大。所谓“三权分置”,是指农村土地的所有权、承包权及经营权“三权”分置并行,“三权分置”是农村基本经营制度的自我革新,其重点是盘活土地的经营权,促进土地资源的合理利用。由于我国《农村土地承包法》对农业生态环境保护缺乏必要的规制,导致土地经营主体在农地流转中常常以牺牲农业生态环境为代价,过度追求短期经济利益。虽然《农村土地承包法》对流转经营主体“不得破坏农业生态环境”进行了原则性的规定,但由于缺乏相应的责任条款且没有确立“保护农业生态环境”的价值目标,无法从根本上约束流转经营主体的环境利用行为。本文以绿色发展理念为指引,明确我国农地流转过程中存在的生态环境问题及其成因,梳理我国既有农地流转法律规制存在的问题及其症结,提出绿色发展理念下,农地流转的环境法律规制应当从价值理念、规制制度、监管机制、责任设定等角度进行全方位统筹把握,从源头上约束流转经营主体的环境损害行为,解决我国农业生态环境问题。

一、绿色发展理念下的环境法律规制意蕴

绿色发展是处于环境硬约束下的发展,是对可持续发展的一种超越。可持续发展可以表述为“可持续的经济发展”,属于经济发展的一个下位概念,而绿色发展则是区别且独立于经济发展的另一种“发展”。与可持续发展侧重于追求“经济增长”的价值目标不同,绿色发展主张采取“生产发展-生活富裕-生态良好”的协同发展模式,以生态保护为中心,在满足人类物质需求的同时,更加关注人类对美好环境的向往[2]。因此,绿色发展理念之下的环境法律规制意蕴应当体现在3个方面。

1.采取总量控制思维

以环境承载力为标准给经济活动设定边界。“负载定额”是最基本的生态规律,传统经济学理论将环境资源作为人类经济发展的一个中间环节,认为环境资源“取之不尽,用之不竭”,但近年来爆发的环境危机打破了这种固有观念。现代生态经济学认为,人类的经济活动只不过是环境系统的一个部分,对自然界的“排放”和“索取”均应以环境承载力为最大限度,即环境利用的“极限思维”。因此,绿色发展理念下的环境规制应当吸纳总量控制理论,具体包括“排放”总量控制和“取出”总量控制,强调环境资源总量的有限性,将人们的经济活动限定在环境承载力的范围之内[3]。

2.加大“绿色”投入

在绿色发展理念下,环境法律规制不仅要对特定时空范围内的经济活动所利用的环境资源总量加以限制,还应当设法扩充、增加可利用环境资源的总量,为经济活动的环境资源利用提供更多的选择。这样,既可实现绿色发展“生态环境保护”的直接目的,又可实现生产发展、生活富裕这一间接目的,推进生态保护与经济增长的协调发展。因此,应当制定一系列的制度措施,鼓励各类环境主体积极进行“绿色”投入,养护生态环境,实现“绿色”增值,为经济发展“松绑”,化解环境保护与经济发展之间的矛盾,践行绿色生态的发展理念[4]。

3.强化“权利—权力—义务—责任”结构关系

实现义务先行、权力主导、权利与责任相互配合的格局。在环境法律规制框架中,环境义务先行是实现美好生态环境“共建共享”的重要前提,综合设定环境义务能够为生态保护的有序推进提供有力保障。要使环境权力处于主导地位,需要政府及时转变环境责任,实现从监管者到责任人的“质量责任”转变,从义务监督人到补充履行者的“兜底责任”转变,从市场中立者到引导者、参与者的“发展责任”转变[4]。环境权利既是环境义务实现的方式之一,又对环境权力起到监督和补充作用,而环境责任的设置亦有利于环境义务的实现。因此,环境义务先行、环境权力主导、环境权利和环境责任积极配合是绿色发展理念下环境法律规制的应有之义。

在“三权分置”土地流转的制度框架之下,以绿色发展理念为指导,规范农地流转经营者的环境资源利用行为,实现农地产权制度与环境法律规制的有机统一,是消除农地流转中土地资源生态价值与经济价值之间的矛盾,解决农地流转过程中生态环境问题的有效途径。因此,构建行之有效的农地流转环境法律规制体系,首先需要明确农地流转中的环境问题及其成因。

二、农地流转中的生态环境问题及其成因

在农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”的格局下,由于一些地区在农地流转的过程中过度追求“短频快”的经济效益,导致农地流转的经营方式不当,引发了一系列的生态环境问题,主要表现在3个方面。

1.农地环境资源遭受破坏

农地利用“非农化”与农业生产“非粮化”,导致农村土地环境资源遭受严重破坏。“三权分置”土地流转制度设计的初衷,是使有意愿从事农业生产的工商资本主体通过土地流转方式获得土地经营资格,但资本的“逐利”本性决定了其进入土地市场后必然追求经济利益最大化,仅靠农作物规模化种植很难达到其收益预期。因此,改变土地的农业用途或者改种非农经济作物成为这些“理性经济人”的最优选择。圈占耕地进行非农设施建设、占用基本农田挖塘养殖、毁损农田灌溉基础设施等行为破坏了土壤原有的种植条件,使耕地难以复耕,对农业生态环境造成了极大的破坏[5]。

2.土壤污染及水污染严重

农地流转经营过程中,大量使用农药、化肥及粗放式畜禽、水产养殖等行为造成了严重的土壤污染和水污染。农地流转经营主体在取得土地使用权后大致采取两种经营方式:一种是继续在耕地上规模化地种植农业经济作物,另一种是改变土地原有用途开展各类养殖活动。以种植业为主的土地经营者大多采取高消耗、高污染的种植方式来实现短期收益最优化,化肥、农药的大量使用导致土壤酸碱度升高、土壤条件破坏严重。而在耕地上圈建养殖区进行高密度畜禽、水产养殖,并将养殖废料、废物未经清洁处理直接排放的行为更对周边灌溉及饮用水源造成了严重污染。

3.农地生态功能明显退化

农地流转经营主体“重集中、轻养护”的片面观念导致农地生态功能严重退化。一方面,由于农地流转后规模高度集中,流转经营主体为了节省人力成本、提高工作效率,因此重型机械化作业应用较为普遍。长期使用农用机械进行耕种、收割,导致土地板结化严重,并且加速了周围湿地、灌木丛等生态景观的消失,降低了农地生态环境的自我净化和调节能力;另一方面,由于流转经营主体往往较少采取“休耕轮耕”等必要的农地养护性措施,过度耕种导致土壤肥力下降、土壤侵蚀严重、土地荒漠化等农地退化问题,对农地生态功能造成了不可逆转的损害[6]。

三、既有农地流转法律规制的问题与症结

我国农地流转中环境问题的产生具有其特殊性,既有法律规制缺乏对农地生态环境价值的全面认知和有效规制是农地环境问题的制度根源。我国关于农地流转的法律规定散见于《农村土地承包法》《土地管理法》《土壤污染防治法》等法律当中,立法中“生态环境保护”价值目标的缺位与具体规制的缺失是造成现有农地环境问题的制度诱因。

1.既有农地流转法律规制存在的问题

我国既有农地流转法律规制存在的问题主要表现在两个方面。

(1) 我国既有农地流转法律规制并未确立“保护农地生态环境”的价值目标。通过梳理《农村土地承包法》《土地管理法》《土壤污染防治法》,可以发现:我国现有农地相关立法均过多关注农地经济价值的实现,而忽视了其生态价值的保护,导致农地流转过程中针对各交易行为的环境法律规制缺乏必要的理念基础,并且具体规制的制定也比较缓慢[7]。

(2) 现有法律尚缺乏对于农地环境破坏行为的惩戒机制。以《农村土地承包法》为例,虽然该法在第38条第2项规定农地流转经营主体“不得破坏农业生态环境”。但这仅是原则性、倡议性规定,并未规定相关主体违反该项规定所应承担的环境责任,缺乏具有可操作性的规制手段和惩罚措施,无法从根本上约束农地流转经营者的环境损害行为。再者,该法第65条所规定的“行政主体责任”制度,其适用范围仅涉及干涉土地承包当事人的“生产经营”行为。并不规制农地流转中的“生态环境损害”行为,法律规制范围具有单一性和局限性,无法实现对于农业生态环境的有效保护[8]。

2.既有农地流转法律规制的症结所在

结合既有农地流转法律规制存在的不足,并考量农地流转过程中出现的环境问题,得出现有规制的症结主要体现在两个方面。

(1) 法律规制体制未成系统。农业生态环境具有其生态整体特性,每一个环境要素都是农业生态系统中的重要组成部分。但既有农地法律规制却根据不同的标准将农地划分为不同的类型进行分类管理。例如:按照资源要素划分属于农业农村部主管,根据环境要素划分则属于生态环境部主管,而根据行政区划标准划分则属于地方政府的管辖范围。如此划分极易造成各主管部门各自为政,农地法律规制高度碎片化的情形。各部门缺乏统筹机制,在立法上体现为“农业管农地”与“环保管污染”的行政职能分离样态;在实践中则表现为“有权无责、管理混乱”的无序状态,背离了农业生态环境整体性保护的目标[9]。

(2) 法律规制制度难以奏效。农业环境问题具有潜伏性、隐蔽性和不可逆性等特征,环境损害一旦形成便难以恢复,因此“防”胜于“治”。如果仅是设定“事后惩戒”机制而不注重“事前预防”,必定无法有效遏制农地流转中的环境问题。另外,既有法律规制存在诸多“僵尸条款”,比如《农村土地承包法》第38条虽对“农地流转经营主体准入资格”进行了规定,但由于该条款过于抽象,仅申明了流转经营主体应当具有“农业经营能力或资质”,并未规定相应的认定标准,不具有可操作性。再如《土壤污染防治法》中虽然规定了农田灌溉水质管理、农业投入总量控制等制度,但由于缺乏水质监测标准、总量投入标准等评价指标,流转经营主体的环境行为难以得到有效规制。

我国农地环境资源具有生态、经济等多重价值属性,既有法律规制存在的问题主要是过度注重“经济发展”而忽视“生态养护”,且现有立法的规制内容多为原则性、号召性条款,缺乏确定性、普遍性的责任追究事项。在法律实施的过程中因缺乏可操作性的实施细则,导致环境损害行为并未能得到有效控制。

通过上文梳理既有农地流转法律规制存在的问题及症结所在,结合绿色发展理念下环境法律规制的整体要求,对既有法律规制进行补充、完善和创新,进而提出适合我国农地流转发展的环境法律规制整体思路。

四、我国农地流转中环境法律规制的进路

绿色发展理念下农地流转的环境法律规制应当从价值理念、规制制度、监管机制、责任设定等角度进行全方位统筹把握,在制度建构过程中应当充分借鉴“总量控制”思维、“绿色”投入理念、“权利-权力-义务-责任”结构关系等环境法律规制意蕴,实现我国农业绿色发展、健康发展、永续发展的目标。

1.确立“农业绿色发展”的价值理念

贯彻绿色发展理念,在农地流转环境法律规制中引入“农业绿色发展”的价值目标。例如:将《农村土地承包法》第1条完善为“为了……促进农业、农村绿色发展……,制定本法”。将“农村经济发展”完善为“农村绿色发展”,有利于维持环境行为主体的生态权益和经济利益之间的平衡,同时兼顾了生态环境保护与经济社会发展。在环境法律规制中建立衔接机制,协调好农地流转经营与生态环境保护、农地流转交易安全与农业环境生态安全、农地环境资源代内公平与代际公平等3个层面的关系,实现生态保护与经济增长及当代与后代的发展平衡。另外,在农地流转合同中设置“绿色”条款,例如:不得在耕地和基本农田上开展畜牧养殖等污染土壤、破坏农业生态环境的经济活动。通过限制性或禁止性规定来确认农地流转经营主体意识自治的范围和流转行为的边界,鼓励流转经营主体进行“绿色”生产,有效避免农地流转主体环境行为自主权的过度扩张。

2.完善农地流转的环境法律规制制度

为了更好地规制农地流转过程中的环境利用行为,在树立“农业绿色发展”理念的基础上,应进一步对具体的环境法律规制制度进行统筹设定。

(1) 设立农地流转风险保障金制度。为保障农地流转中流出方(即农户)的合法权益,在流转合同订立时,流入方应当将一定比例的风险保障金交付给流出方;如果在农地流转过程中,流入方因履约能力不足而导致无法按时履行出让金给付义务,或者因改变农地用途、经营不善等原因对农地造成损害,流出方有权扣除部分或全部风险保障金作为赔偿。当流转合同到期或者解除时,若流入方无过错,流出方应退还全部风险保障金。这样,能够对流入方的环境利用行为进行必要的限制[10]。

(2) 创新农业生态环境保护的激励机制。首先,改革农业补贴政策,减少以“增产增收”为导向的农业补贴比例,增大“轮耕轮休”农业的补贴力度,从根本上贯彻“农业绿色发展”的理念。其次,建立“有机农产品”专向补贴,引导流转经营主体进行“绿色”种植和培育,使得农业生产行为无碍于环境保护。最后,建立生态补偿制度,对使用无害化农业投入品和创新“资源节约与环境友好型”经营方式的流转经营者进行重点补贴。鼓励农地流转经营者加大“绿色”投入,实现农地生态环境的保值、增值。

(3) 制定农地流转的环境评价标准。农地“高度集中”引发了一系列的生态环境问题,站在“代际公平”的角度,农业的绿色发展将直接关系到后代的生存权和发展权问题。因此,应当制定相应的标准来合理控制农地流转的“集中度”。如,土地生态环境质量标准,农地流转中应当充分考量土地生态环境的承载力,即运用“总量控制”思维,控制“排放”和“索取”的环境总量,注重农业生态环境的养护与治理,以“生态度”作为衡量指标来保障当代人与后代人公平获取土地的权益[11]。

3.健全农地流转中环境法律监管机制

在农地流转管理体制中设立专门的监督管理机关,如土地流转管理委员会。其职能应包括但不限于以下方面:①制定和实施农地生态保护计划,并根据相应计划完成情况进行奖惩,通过激励及惩戒机制的设定来提高农地流转经营主体参与农业环境治理的积极性。②组织实施农地环境保护相关技术和评价标准,并将这些技术和标准在农地流转领域全面推行,对违反标准的环境利用行为施以惩戒,进一步限制相关经营主体的环境行为。③对耕地、基本农田、湿地等土地类型进行用途管控,例如:耕地和基本农田只能用于农作物的种植,严格限制非农作物的准入,对违反土地法定用途的行为及时进行处理。④拟定农地流转环境监管实施机制,将违法违规行为记入诚信档案并向社会公示,对相关主体产生威慑作用。定期开展农地环境监督检查,做好农地环境问题的应急处理和预警预案,并适时进行调整。⑤在农地流转中引入环境影响评价机制,流转经营主体在进行相关农业生产活动前,应当根据该活动对农业生态环境的负面影响程度编制环境影响报告书或者报告表,提交主管部门进行鉴定。通过对相应的农业生产行为进行预先的监测和评估,能够从源头上减少环境损害行为[12]。

4.综合设定环境法律规制的责任条款

农地流转中的环境责任主要包括政府责任和污染者责任,在责任设定上应进一步强化“权利-权力-义务-责任”的逻辑结构关系。

(1) 政府责任主要表现为环境监管责任,包括主体权责的明确及相关问责机制的建立两方面内容。①在权责关系上,明确地方政府对流转土地环境质量的监管权限与“兜底”责任。在立法中对地方政府的监管权限及范围进行细化,包括但不限于农地流转经营主体的环境利用行为。在无法明确相关污染责任主体的情况下,将地方政府作为“兜底”责任人。②在问责机制上,制定全方位的激励和惩罚实施机制,建立行政绩效奖惩制度和环境责任追究制度,鼓励和督促行政主体积极投身农业生态环境质量监管工作[13]。

(2) 污染者责任主要表现为对违法违规行为的惩戒机制。根据“污染者担责”的基本原则,应当从责任主体认定与责任承担方式两个层面进行全面细化。①对于责任主体尚不明确或者存在争议的,制定农地污染责任认定办法,明晰认定程序与责任划分。②针对破坏农业生态环境的行为设定对应的责任承担方式,例如:停止侵害、恢复原状、惩罚性赔偿等[14]。

五、结 语

对我国农地流转环境法律规制体系进行全方位的创新和完善,有利于从根本上约束农地流转经营主体的环境行为,解决农业生态环境问题,为我国农业生态环境保护提供坚实的制度保障。首先,应当在相关立法中确立“农业绿色发展”的价值理念,为具体环境法律规制的设定提供理论基础,进而探索建立农地流转风险保障金制度、环境评价标准及相应的生态保护激励机制。其次,应健全农地流转的环境监管机制,设立专门的监督管理机构,负责农地流转的环境监管与政策实施。最后,应明确农地流转的环境责任条款,综合设定政府责任与污染者责任。然而,除了法律规制的强制约束,人们内心“生态意识”的自觉养成才是杜绝环境损害行为最有效的途径。因此,应当加强社会环境教育,培养公众农业生态保护意识。通过“绿色消费”引导流转经营主体开展“有机农业”和“绿色农业”,从源头上扭转以“经济利益”为导向的经营理念,不断推进我国农业的绿色发展、健康发展和永续发展。