制度创新视角下农村基层治理主体间的回应与互动机制

何得桂 公晓昱

〔摘要〕激发制度活力与激励干部是事关推动基层治理现代化的关键要素，本文从制度创新与干部下沉两个维度对陕西省安康市石泉县“镇村工作一体化”实践机制展开分析，诠释地方政府如何通过新型驻村工作制度加强基层社会治理，实现国家政权与自治组织的良性互动。研究表明：地方政府以全过程治理的制度安排将驻村任务和人员下沉到村、党组织关系转接到村，避免干部驻村工作陷入精英利益俘获困境;通过驻村干部轮期、“坐班”制度调整，克服运动式治理的弊端，实现驻村帮扶常态化;利用“一把手”负责的高位权威吸纳体制内资源向村庄下沉，实现基层治理重心下移。在基层干部力量下沉进程中，驻村干部与村干部决策共商、落实同抓、责任共担的制度安排巧妙处理着国家政权与自治组织的关系，显著增强了基层組织力量，但是乡村治理内生力量可持续发展也面临一定挑战。地方政府创新基层治理应加强顶层设计与制度安排的协同性，注重基层治理体系和机制的优化，充分激发乡村社会自主发展的动能和活力，推动农村基层治理走向多元协同、全过程治理的高效能治理之路。

〔关键词〕制度创新;半乡政村治;驻村工作制;镇村工作一体化;全过程治理

〔中图分类号〕D638 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2021）05-0030-13

一、问题的提出

一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层。随着人民公社时期农村“政社合一”模式的结束，乡镇政权是中央政府权力在农村的基础和末梢，在行政村层面设立村民委员会实行村民自治制度，“乡政村治”〔1〕体制成为我国农村基层治理的基本模式。城镇化发展和农业农村改革推进，无论是“乡政”还是“村治”都面临新的治理困境。一方面，家庭联产承包责任制的实施激发了农业生产积极性，也将农民从土地解放出来，城乡人口流动壁垒的打破使农民个体意识和经济能力得到提升，但随之乡土社会“空心化”“个体化”加速了村庄“公事人”的衰退。〔2〕另一方面，农业税费改革减轻了农民负担，但加剧了农民个体与村集体及乡镇政府的疏离，基层政权陷入“悬浮型”治理〔3〕，项目制推行从财政上切断了基层政府与村庄的责任关系〔4〕，农民对村庄公共事务和发展的关注弱化。面对国家与乡村关系的变化，公共组织通过下派第一书记、加强农村基层党建、财政支付村干部报酬等方式向乡村渗透，在提高基层治理效能的同时加剧村级行政化以及压缩自治空间。

与人民公社时期不同，当前国家权力下沉并不是填补乡村治理中国家角色的空缺，而是带着乡村发展的有关资源随治理重心一同下沉。科层制将任务压力“堆积”到乡镇一级，基层政府通过“控制资源”来实现权力向村庄的渗透，试图通过外力实现“双轨政治”〔5〕有效联结。村干部作为村民自治组织的“代理人”和“当家人”，〔6〕在坐班制、目标责任制、财政支付薪酬等科层体制管理下，村级治理半行政化结构基本形成。这种自上而下的运行体系极大地改变了农村基层治理的过程与逻辑，但尚未有效起到国家权力与乡村社会联结的作用，影响乡村振兴的有力推进。农村基层治理是国家治理的根基，如何加强基层治理体系和治理能力现代化建设，破解“上面千条线下面一根针”的治理局面，实现国家政权与村民自治的良性互动，这是实现基层社会治理现代化绕不开的课题。“镇村工作一体化”实践作为地方政府加强基层社会治理的一种工作机制，是对国家提出“推动政府治理同社会调节、居民自治良性互动”的制度性回应，也是创新基层治理的积极探索。

二、文献回顾

在基层治理研究中，关于国家权力与基层治理的讨论经久不衰。随着自治、德治、法治相结合的治理理念上升到国家层级，各地积极探索基层治理现代化的有效实现方式。既有的相关研究主要集中于国家权力下沉对村庄治理结构的影响、具体治理困境以及治理主体之间的互动关系等三个维度。

从宏观治理结构维度来看，传统时期的中国经济基础以农业为主，政府没有积累充足的社会经济资源量，在没有凭借市场体系延伸而形成高水平的组织化社会中，国家政权对基层社会管理的社会基础较为薄弱。〔7〕20世纪以来，中国的国家权力持续向乡村基层延伸并最终实现了乡村组织与管理的国家化、行政化和官僚化。〔8〕由不同层级的国家机构构成的政权组织体系是实现权力集中和渗透的必要条件，由此开始了“政权下乡”的过程。〔9〕驻村工作制作为一种农村工作方式，它通过上级抽调党政组织和行政系统干部到农村开展特定的目标和任务，新中国成立以来被广泛应用。向农村派驻“工作队”，促进农村社会的建设和发展，工作内容随着时代的变化和工作重心的转移而不断变化。〔10〕随着脱贫攻坚与乡村振兴等战略的实施，国家从资源输送、经济建设、公共服务供给等方面有效嵌入乡村社会治理结构中。地方政府通过部门挂钩、资金捆绑、干部驻村等制度创新推动贫困地区经济社会发展，并通过目标考核强化官员的激励和压力来保障政策的执行。〔11〕驻村干部通过结构性嵌入，从宏观结构层面为驻村帮扶工作提供制度支撑;联结与协调各方力量，撬动各方资源，以资源性嵌入增加欠发达村庄帮扶资源总量;以关系性嵌入，协调驻村工作队、当地政府、村干部以及村民间的互动关系，形成新的关系网络。〔12〕驻村第一书记的外部嵌入、有效衔接与内部执行，通过人力资本和社会资本的纵向嵌合、自有资源与扶贫资源的横向整合、正式制度和非正式制度的相互弥合、集体诉求和个人诉求的激励调合等措施〔13〕，使国家治理、地方治理与基层治理的各项任务得到有力推进。〔14〕这种“嵌入治理”方式在不破坏村民自治格局的前提下将资本、人力及社会资源投入村庄发展，弥补了许多欠发达村庄普遍存在“自治失灵”问题，优化了所驻村庄的治理结构，符合大多数贫困村庄的实际需求。〔15〕

从具体治理困境的维度来看，国家政权的推动使各种项目制村级公共服务供给变得更具体、更易于落实，避免项目资源向乡村配置过程中的随意行为，但缺乏通盘权衡与整体治理。〔16〕因制度本身不完善导致的体制困境以及由于环境不确定性导致行政干预作用不能有效发挥，驻村干部与乡镇政府、上级领导以及村干部的互动可能受到上级政府目标设置权责不匹配以及原单位有限资源的条件限制，加上乡村治理格局下乡镇干部与村干部之间的“共谋”与“乡-村”关系的闭合〔17〕目标任务考核的技术治理方式，这虽然有利于强化国家对基层的监控能力，促使村干部治理行为沿着以国家法律、行政规章为基础的规范化方向发展，但是另一方面可能会带来政府责任无限化以及基层自治能力弱化的治理困境。〔18〕这种权力渗透方式挤压了基层自治内生活动空间，同时由于其高昂的政治成本和财政成本而具有不可持续性，需要加快构建多元乡村治理共同体。〔19〕

关于治理主体的互动关系的研究。乡村之间的互动关系在不同情势下表现出不同形态。人民公社时期，乡村之间以行政指令关系为主;改革开放后，基层政权只能通过乡村之间的利益共谋关系来进行税费征收;取消农业税后，在可支配资源不足的情势下，为了更好地完成工作任务，乡村之间只好维系着情感协作关系。〔20〕村治主体作为衔接国家规范与乡土秩序的中介变量，在资源密集输入的乡村振兴时代，与科层-关系的底色互动关系下开始发生传统维持性取向、过渡重构性取向、现代行政性取向等三重结构性的分化。〔21〕

梳理既有研究发现，农村基层治理现代化受到来自国家能力、乡村体制和基层社会三重因素的影响，而能否實现治理有效的目标取决于三者的匹配度。就治理逻辑来讲，治理重心下沉是国家为改善资源内卷化与地方治理状况，实现国家与乡村社会的有效对接;通过跨层级调动、主动介入乡村社会治理等方式突破传统科层治理体制，制度性嵌入是行政力量介入村庄治理的合法性前提，也是其压力来源。既有研究主要从嵌入理论视角出发，侧重国家政权力量下沉对村庄治理结构影响，关注行政权威与村庄内生力量在基层治理场域博弈过程，但缺少对驻村工作制度本身发展以及这种发展对农村基层治理主体之间如何积极回应和互动关系的分析。各类治理主体的良性互动是有效整合治理资源、构建基层治理主体之间利益联结机制的关键，对推动乡村有效治理具有重要的理论价值和现实意义。基于上述分析和判断，本文以陕西省安康市石泉县“镇村工作一体化”为例，采取归纳-演绎-实证的研究路线，主要从制度创新的角度深入分析地方政府推动驻村工作制度转型的制度背景、转型诱因及其背后的运作逻辑，尝试解释这种新型驻村工作机制对农村基层治理结构的影响及治理主体间的互动关系，在此基础上，进一步审视“政权下乡”对推动农村基层治理现代化建设的作用和路径。

三、案例描述与理论基础

（一）镇村工作一体化的石泉实践

石泉县位于陕西省安康市西部，总面积1525平方公里，地处秦巴山片区腹地，曾为国家扶贫开发重点县之一。为推动乡村振兴与基层治理深入融合，石泉县于2019年试点推行镇村工作一体化，组建乡村振兴工作队，按照“三到三同三促”的要求，每村派送3～5名镇干部，担任第一书记或工作队其他职务。在镇村工作一体化的制度安排中，所谓“三到”是指以行政村为治理单元，把镇年度工作任务分解到村，每个村派驻3～5名镇干部，1名镇领导跟进到村，到村的镇干部要把党组织关系接转到村，参加村级党组织活动;“三同”要求村级重大事项由村“两委”和工作队共同商议后实施，日常工作以工作队形式去推动，镇村干部对村上工作负同等责任，即决策同商、落实同抓、责任同担;“三促”是指促群众致富、促集体经济壮大、促基层治理，涉及村庄经济社会发展和党的建设等方面，建强“村”这一基本单元。凡是涉及村（社区）发展的重点、难点、热点、薄弱点和风险点，驻村镇干部需要承担责任。为解决搬迁后群众的居住、生活、发展、社区治理问题，石泉县迎丰镇将镇党委的组织委员和党政办干部下派到迎丰镇集镇社区，将社区划分为4个片区24个网格，组织50余名群众加入各网格的志愿服务队，经常性地开展理论政策宣讲、志愿帮扶、文化惠民演出。当地乡村振兴工作队由脱贫攻坚工作队就地转化而来，不同之处在于，脱贫攻坚完成后，队伍里的县级及以上派驻干部有所调整，镇干部却稳定下来，继续驻村。镇村工作一体化是脱贫攻坚驻村帮扶机制的有效延伸，将村级集体经济发展、强化基层党组织建设、村庄治理与乡镇政府资源配置优化、维护基层社会稳定等工作进行有效融合、统筹安排，驻村干部承担着资源输送与政府回应的重要职责，起到上通下达的积极作用。①

（二）理论建构

制度创新理论是制度经济学与熊彼特创新理论两个学派融合发展起来的。诺斯在熊彼特创新理论的基础上，对制度创新的基本因素、制度创新的动力以及制度创新的基本过程开展研究，认为制度是促进经济发展和创造更多财富的保证。〔22〕制度创新理论被逐步应用到社会治理研究等领域。黄少安将制度创新应用到贫困问题的研究，认为农民贫困是制度性贫困，不合理的制度决定了农民贫困、制约了农民致富。〔23〕杨瑞龙在研究地方政府创新行为时，提出了制度变迁三阶段假说，认为地方政府发动制度变迁过程中扮演着“政治企业家”的角色。〔24〕制度创新是地方政府的内部决策，经过制度动员并最终落实到基层社会之中。〔25〕加快推进基层治理体系和治理能力现代化在实施乡村振兴战略进程中居于基础性地位。这要求在加强基层治理过程中注重制度创新，把碎片化的资源有机整合并合理分配以提升乡村治理有效性，实现制度优势向治理效能的有效转化。

基层政权建设是增强国家治理能力的基础。“推动治理重心下移”成为政府近年来着力倡导的治理趋势，体制内精英下沉与数字化治理作为“人治”和“技控”的两种外部干预方式，对维护基层社会稳定、推动乡村治理现代化发挥着重要作用。其中，驻村干部下沉到村后，体制内精英的到来与村民自治形成一种微妙关系，既有行政力量对村民自治的推动，又有他治与自治内在逻辑上的冲突，面临协调困境、责任困境和效率困境。〔26〕因此，需要地方政府结合国家战略规划，推动干部驻村帮扶制度创新。同时，结合系统协同性，推进干部驻村帮扶体系机制优化，结合基层治理实际需求，培养乡村治理内生力量。〔27〕作为脱贫攻坚时期驻村工作制的延续，石泉县“镇村工作一体化”中的干部下沉也是跨层级人员调动的实现形式，乡镇干部到村后与村干部一同完成日常村务工作，在执行乡镇政府传达的国家政策同时，将基层治理重点聚焦于农村经济发展和提升公共服务等村庄发展事务，实现镇村工作的协同推进。在镇村工作一体化机制中，驻村干部与村干部的关系不是指导与被指导的关系，而是一种互利互惠、耦合协同的互动关系。创新农村基层治理的前提在于理顺和优化中央与地方、基层政府与乡村社会、驻村干部与村干部之间的关系，建立紧密和持续的利益联结机制，推动全过程治理和集成治理，提升制度的稳定性和可持续性，进而最大程度发挥干部驻村帮扶的积极效用。

镇村工作一体化机制是在驻村扶贫工作队制度基础上，改变干部下沉的组织形式、治理内容、运行逻辑，实现国家治理手段在农村基层治理场域从嵌入向融合的及时转变。这既延续了传统驻村帮扶跨层级人员派遣的制度路径，又结合新时期国家治理重心和乡村建设任务调整进行制度创新。农村基层治理内容在一定程度上已经突破“乡政村治”治理体制边界（或者称之为“模糊的乡政村治”），依托基层党组织建设整合乡村治理资源，乡镇驻村干部与村干部共商共建共治以实现国家政权与村民自治的良性互动，进而推动农村基层治理现代化。

四、从制度嵌入转向制度耦合：驻村工作制度的创新

构建乡村治理现代化体系离不开坚实的制度基础。外在制度与内在制度的冲突或耦合，直接关系到制度效率，最有效率的制度安排是能够实现外在制度与内在制度的耦合。〔28〕以制度创新向农村基层治理体系赋能，是地方政府治理转型过程中推动行政体制层级改革与治理重心下沉的一个重要方面（图1）。

（一）外在环境与内在制度的冲突

推动制度创新的因素复杂多样，一般将制度创新的动力分为内因和外因。内因主要取决于主体需求和利益的变化以及预期利益引起的利益冲突得不到缓解，外因主要指诱发性环境变化引起的制度创新。脱贫攻坚取得全面胜利后，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接仍面临体制机制衔接不够顺畅、产业发展升级困难和内生动力难以激发等问题，村干部队伍老龄化、驻村工作队面临缺位、基层考核压力不断加重的现状阻碍着乡村振兴进程。

首先，村干部队伍老龄化导致治理效率较低。村干部是农村发展的“领头雁”，乡村振兴能否取得预期效果、农业农村现代化能否实现与他们能力和素质密切关联。农村人口结构失衡、重资历轻能力、忽视后备干部储备、工资待遇不高等因素造成村干部队伍普遍老龄化且文化水平较低。据石泉县2020年村干部统计数据显示，各行政村“两委”班子成员，50岁以上占到51%、初中及以下文化程度达48.7%。年老的村干部使用信息技术、接受数字化治理理念普遍较慢，影响基层治理效能提升。乡村振兴项目的落地与运行需要村干部科学决策和执行，也需要驻村干部的力量来实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接。

其次，打造一支不走的乡村振兴队伍，离不开常态化派遣机制。脱贫攻坚期间在扶贫干部帮助下，大多数贫困村发展都进入快车道。石泉的164个村和社区，“四支队伍”有1700多人，其中县级以上派驻干部670名，占比超过4成。如果未来这些干部进行调整，近一半的力量怎么补上去，不走的工作队如何打造，这是全面推进乡村振兴所要面临的问题。脱贫攻坚期间，第一书记和驻村工作队分担了村上的许多工作，村干部或多或少形成依赖。驻村干部将国家的宏观政策目标、派出单位的科层制优势与资源、基层干部和村民的利益等进行粘合，在多重性中凝聚共识，带来的不仅仅是短期的扶贫成效，从长期而言可能改变基层治理结构，为乡村全面振兴打下坚实基础。〔29〕鉴于此，要基于全过程治理的要求构建常态化驻村帮扶机制，以推动农村基层治理现代化建設。

最后，运动式治理情势下基层考核压力不断加重，加剧村级行政化水平。伴随国家治理重心下移，基层治理任务增多，来自国家的权威、政策和资源最终凝聚在乡镇政府，而体制性和常规性治理资源的不足使基层政府陷入权责不对等的困境，部分考核压力在村级行政化趋势下蔓延至村干部头上，成为村级组织化解治理压力的重要路径。运动式治理模式下“包干责任制”带来行政任务社会化和社会事务行政化的乡村治理结构性矛盾，既要落实党和国家各项支农惠农政策，又要完成驻村干部交办的应急性任务，村干部常常陷入两难境地。因此，要通过制度调整以优化农村基层治理体制，实现乡村治理现代化与社会性平衡。

（二）中央主导供给与地方创新行为

改革，既需要中央政府供给主导性制度变迁，也需要地方自身积极推动创新，且地方政府自主制度创新如果被中央政府追认的概率增加，在有能力承担制度创新成本时，地方政府会成为“第一行动主体”积极推动制度创新，实现效用最大化。

选派驻村工作队是加强脱贫攻坚一线工作力量、打通政策落实“最后一公里”的重要举措。中央政府作为制度设计者和实施者，扮演着制度创新第一行动主体的角色，微观主体只是新制度的接受者，地方政府起着上通下达的作用。中央政府主导制度供给方式的制度变迁风险小、成本低、容易推动;完成脱贫攻坚任务后，巩固脱贫攻坚成果和推动乡村振兴任务使基层治理面临着新的挑战。在外在制度与内在制度冲突下，地方政府发动制度创新，探索与简约高效的乡村治理体制相适应的有效实现模式。2019年6月石泉县委出台《关于推进镇村工作一体化的实施意见》（石发〔2021〕4号），在迎丰镇等地展开试点，原则上要求向每个行政村选派“素质好、作风实、能力强、潜力大”的3～5名镇干部，担任第一书记或工作队其他职务。镇干部到村后，首要任务是指导村上按“三共六制”①的原则统筹承担工作任务，即落实“文化引领、治安防控、法律服务、矛盾调处、民生保障、居民自治”六个工作机制，实现“平台共建、事务共治、成果共享”目标，并据此形成年度任务清单。例如迎丰镇弓箭沟村2020年关于完善治安防控机制的任务，组建不低于10人的村民联防队伍和“红袖章”平安志愿队伍，在重点时段（重大节日、重大庆典等）展开巡逻防控。经过一年的试点，石泉县经济社会发展成果显著。2020年石泉县全面推进“镇村工作一体化”工作机制，按照“三到三同三促”要求，与村干部共理村务，巩固拓展脱贫攻坚成果，有效衔接乡村振兴。在此做法和过程中，地方政府不再是一个上通下达的执行者，而是具有相对独立目标的行动主体，且通过上级政府对制度创新成果的认可获取“事后追认”。

（三）向下负责的治理逻辑

在地方与基层治理中，压力型体制是指县、镇级政府为完成上级下达的治理任务和各项指标，采取量化分解的管理方式和物质化的评价体系，因其适用领域广泛、运行过程连贯、产生效果显著的实用性受到学界广泛关注。这种以精细化治理为特征的责任考核机制加剧了自上而下的政策执行压力，导致乡村两级干部较为普遍的、有选择性地执行上级考核任务的现象，偏离既定治理目标，在一定程度上增加基层治理制度成本和组织成本。推进基层治理现代化，要转变治理思路，从“责任下沉”转为“向下负责”，使政策执行的刚性约束与考核目标的弹性机制相结合，提升基层干部的政策执行能力，以制度优势实现基层高效能治理。〔30〕

任务分解量化到行政村，塑造基层干部的责任主体意识与协作意识。针对压力型体制下责任落实偏差、考核价值扭曲、选择性执行等问题，在镇村工作一体化框架下乡镇政府按照经济社会发展总体部署要求，结合镇村工作实际，从经济发展、环境整治、基层组织建设、村民自治等方面等将乡村振兴的重点任务科学量化分解下达到行政村。在石泉县中池镇东沙河村2020年23项年度重点工作中，“引导42户发展产业、87人就业增收、4户创业增收，确保不返贫、不致贫”的工作由派驻到村的镇自然资源所所长负责。针对每位驻村干部和村庄实际建立职责任务清单，并上报县委组织部备案。各村依据重点任务清单形成党支部年度承诺，指导党员进行年度承诺，确保镇村工作一体化责任到支部、落实到人头。在此过程中，县委主要领导通过政治势能，推动政策、资金、人力、技术向农村基层倾斜，镇村两级力量实现治理资源的有效整合高度协同，落实领导责任、实施驻村干部“坐班制”、职责明细公开以督促驻村干部履行责任，防治干部不作为。

治理结构扁平化，破解农村基层治理力量薄弱问题。石泉县按照派驻干部岗位在村、关系在村（党组织关系）、工作在村、吃住在村的要求，整合镇村两级工作力量，逐村组建乡村振兴工作队，驻村第一书记和工作队队员任期不少于2年，到期轮换、压茬交接。相比传统干部驻村制度，镇村工作一体化工作机制中干部“驻村期间不承担原单位工作，党组织关系转接到派驻村（社区）”的措施在一定程度上避免精英利益俘获，驻村干部治理行为与党组织活动都以行政村为阵地、以镇和村为单元，驻村干部不会因任务紧迫陷入村上事务与原单位职责的选择困境。干部力量下沉的措施使“乡政村治”的治理结构模糊化，不同层级干部联动治村打破了“条块分割”的既有框架，确保农村基层组织管理有力，持续提升基层党组织组织力。

“一把手”抓任务落实，督促驻村干部履職到位。为推动镇村工作一体化工作机制有效落实，石泉县各镇领导班子成员实行包村责任制。例如，迎丰镇党委副书记作为包村干部负责弓箭沟村，时刻监督、检查驻村干部工作情况，驻村工作队队长原则上由各镇党委选派，报县委备案。派出单位与驻村第一书记和工作队队员所在村（社区）实行项目、资金、责任“捆绑”，加强跟踪管理，每半年听取1次驻村第一书记和工作队队员汇报，每月到所派驻村（社区）调研指导、推进工作。在此过程，包村乡镇领导依托组织权威，调遣分管部门资源力量向村庄下沉，使体制内资源得到有效整合。通过定期“约谈”驻村干部，及时发现问题并化解，在督促驻村干部履行责任的同时，提高基层治理决策的有效性与使用性。

在乡村建设、人居环境治理等国家治理行动中，国家通过派遣干部驻村的方式强化国家权力对向基层的延伸，使农村基层治理的有效性明显提升。这种以中央权威供给制度形式与地方呈现的治理效益存在一定的差异，传统驻村工作制度与乡村治理体制造成内部制度和外部制度的冲突，具体表现为精英利益俘获、职能部门的“趋利性选择”、村干部“边缘化”等，乡村发展内生力量的根本性问题并没有解决，需要强化基层党组织建设，优化乡村治理结构以化解基层治理困境。地方政府作为“第一行动主体”，实行镇村工作一体化工作机制，在原有制度的边际范围推动基层治理制度转型，以治理绩效的提升获得上级政府的“事后追认”。驻村工作制度创新使外在制度与乡村治理内在体制更为契合，制度耦合性更高，治理效率也随之提升。制度创新成功与否除了治理绩效决定外，地方政府能否承担制度转型的成本也是重要考量因素。乡镇干部到村“坐班”后，原职责任务由其他人承担，乡镇政府的行政成本和组织成本增加，只有农村基层治理提升的效用和效率大于转型成本，地方政府才会积极进行治理创新。

五、制度耦合的新型干部下沉：国家政权与村民自治的良性互动

中国农村基层治理是以党政权力为代表的国家治理与乡村社会的村民自治互动的过程。驻村干部作为国家权力的代表，依赖科层权威吸纳体制内资源投向基层，又通过政治动员、跨部门合作、人格化交往等非科层化运作逐步嵌入乡村治理结构，推动乡村基层治理现代化建设。在实际运行中，驻村干部进入乡村基层治理场域面临着如何破解国家权力与乡土人情社会的隔阂难题，以村干部为代表的村庄内部精英需要承受他治对自治的利益挤占。如何将干部下沉的制度优势转化为基层治理效能，要打破“条块分割”的既有框架，基于全过程治理的要求，构建二者有效回应、互惠共赢的长效机制，实现治理效益与社会效益最大化（图2）。

（一）以决策共商推动基层民主发展

驻村工作队负责决策把关，强化村级党组织对各项工作的全面领导。镇村工作一体化要求村级重大事项由村“两委”和工作队共同商议后实施，驻村干部发挥把关作用，防止决策失误和低效化。尤其在村级组织推行书记、主任“一肩挑”以后，减少了村务开支，主要村干部待遇及工作效率提升，话语权与决策权也更加集中。如果不对集中的权利加强约束和规范，极易诱发基层微腐败。将派出单位与驻村干部所在村（社区）实行项目、资金、责任“捆绑”，有助于防止个别村干部以“一肩挑”之名行“一言堂”之实。

巩固拓展村民自治制度，扩大党内民主、改进干部作风。村级重大事项的决策实施，在驻村工作队达成共识后，按照石泉县“五步三公开”的程序实施。“五步三公开”工作法是在“四议两公开”①基础上，增加了村民监委会验收评议、村民代表会议或村民会议决议通过的决定结果公开两个环节，以增强基层自治的民主性和科学性。驻村干部下沉到村后，帮助村级组织落实“五步三公开”工作法，并纳入农村党建工作年度目标和村级党组织升级晋档年度任务，通过考核压力推动健全村级民主管理、民主监督和民主协商机制，正确引导村民自治发展，确保科学、民主、依法决策。脱贫攻坚时期国家政权向乡村社会的延伸，国家政策得到落实，驻村干部代表的国家权威在村庄政治动员和组织能力逐步提升，加之村干部来自乡村社会权威的共同作用，保证了减贫工作的严格、规范、有序开展，制度执行的效果和效率得以提升。

（二）以落实同抓高效治理基层事务

在镇村工作一体化机制中，以乡村振兴工作队为主推动日常工作。驻村干部与村干部落实同抓，通过资源交换和利益互惠建立并长期维持合作关系，既注重激发和培育村庄自主发展的动力和自治能力，又推动基层治理重心不断下沉，使国家治理与基层自治有效融合，这主要表现在行动主体、组织形式及治理内容。

资源交换与其带来的利益是驻村干部和村干部双方关系建立并长期维系的根基。乡村振兴工作队主要行动主体是乡镇干部与村干部，实行队长负责制，镇村干部关系明晰，责任明确、协作良好。在工作队治村模式中，驻村干部作为国家机关工作人员，进入农村基层治理场域是带有行政权威、政治资源和文化资源的外来精英，但缺乏乡村本土认同感。村干部多为本土生长的乡村精英，具有地域性和长期性的特点，在村治场域拥有指挥权和对村民的威慑力，拥有较高的社会资本。驻村干部借助村干部社会资本能克服国家权力下沉遭遇的阻力，提高政策执行效率和效果。对村干部而言，驻村干部拥有的政治资源和社会资本能帮助村庄获得更多发展项目，加快实现乡村振兴。二者在资源交换的过程中相互影响、相互成就，实现镇村干部的共同成长。

从组织角度来看，镇村工作一体化机制实现国家治理与村民自治在治理目标和方式上的融合。“乡村振兴驻村工作队工作任务是落实中央一号文件精神以及乡村振兴有关工作要求”，通过“促群众致富、促集体经济、促基层治理，推动乡村振兴战略有效落实”。①在工作队治村过程中，乡镇干部通过驻村帮扶参与村庄规划编制、公共基础设施建设等项目的前期制定与资金管理，更好地实现项目落地，提升乡镇政府推动乡村振兴的“业绩”;以工作队形式与农民打交道，将矛盾纠纷化解在基层，可提升群众对政府满意度，维护基层社会秩序。其中，将村“两委”班子成员的培养作为基层组织建设的主要内容，开展“双建双培”活动，注重把市场主体带头人培养成党员和村干部，把党员和村干部培养成市场主体带头人，这也是实行镇村工作一体化工作机制的重要内容。石泉縣两河镇的驻村工作队队长与村“一肩挑”干部、镇派干部与其他村干部进行一对一的“精准帮带”，通过“互承诺+互帮学+互考评”，建立镇村干部协同提升机制，促进重点任务的落实和镇村两级干部能力的提升。扶贫工作队就地转换乡村振兴工作队，将村干部编入工作队，通过组织、制度实现运动式治理向常规性治理的转变，增强村庄整体治理能力。在推动项目落地过程中发掘和培育乡村社会治理精英，以政治动员建强村“两委”领导班子、带好党员队伍、育好后备干部，为提升村民自治能力筑牢基础。

（三）以责任共担构建基层治理共同体

现代国家治理要求公共权力发挥有效的社会整合与资源汲取功能，与之相应的政治责任与社会责任密切配合、协调互动。在压力型体制中，权责结构不合理、职责界定不恰当、究责机制不科学等局限性阻碍了乡村治理现代化进程。政绩考核将政策执行的责任传递给下级政府、基层干部甚至是村干部，以督促的“名义”加大对基层干部及村庄社会的监管力度。推动基层治理重心下沉，需要转变治理理念和方式，构建以当地民众为中心的“向下负责”工作机制，走向多元协同的善治之路。

以任务细化到人，强化治理主体责任。科学合理的权责结构是政治体系内部治理的基础性框架，并塑造治理主体之间以及治理主体内部，譬如政府上下层级的互动关系。〔31〕在压力型体制下治理责任呈现出分散化趋势，增加了治理主体责任界定难度。〔32〕镇村工作一体化依据职责、任务分工，包村镇上领导承担“一岗双责”主体责任，工作队队长、副队长承担领导责任，驻村干部和村“两委”干部承担直接责任。镇干部到村之后，与村干部共同按照“三共六制”制定全县各村（社区）重点工作任务清单，明确责任人完成目标和完成时限。通过赋予不同治理主体在乡村治理权责结构下的角色定位，治理主体在有效互动中明确各自责任。

以目标责任双重考核，确保驻村帮扶工作实效。在考核奖惩方面，石泉县采取常态化考核与年度考核相结合的奖惩机制。所在村年度工作目标责任考核结果与包村领导、工作队成员个人年度考核情况及年度绩效奖励相挂钩，考核结果作为干部绩效评价、评先评优、提拔使用、晋升职级的“前置”依据。当所在村月度考核结果落后或垫底时，驻村干部、村干部和第一责任领导要接受约谈，镇村干部和所在村年度考核都将被扣减分数，直至取消评优资格。驻村干部期满结束后，由派出单位会同县委组织部、乡村振兴局和各镇党委进行考核，激励惩罚机制的效力得以发挥，避免干部在下沉过程中滋生选择性执行、变通性执行等避责行为。

在镇村工作一体化机制中，地方政府运用决策共商、落实同抓、责任共担的制度化手段将乡镇干部与村庄政治精英放在同一治理场域，以工作队形式开展村务日常工作，使二者在目标制定、任务执行、成果考核等治理环节绑定在一起，充分利用自身拥有的资源优势相互成就。在考核压力下，包村领导、驻村干部既要借助行政权威吸纳体制内资源投向乡村，又要“在场”参与到村庄治理。基层治理重心下沉过程中，基层政府与村级组织的治理内容逐步重合，治理主体间形成优势互补的互惠关系，“乡政”与“村治”的边界日益趋于模糊。

（四）“半乡政村治”格局渐行渐近

受行政推动的影响，“乡政村治”格局变得日益模糊，但又尚未完全打破“乡政村治”治理体制。这种新的治理现象，可称之为“半乡政村治”。工作队为如期完成上级下达的任务并顺利通过考核，行政权力难免强势挤占村庄内部精英的权力资源，甚至可能占用社会资源，导致各治理主体角色定位不清晰、权责结构不合理，偏离了治理重心下沉制度设定的预期目标。一方面，驻村工作制度实行初期，治理结构框架尚处于完善过程中，各层级政府职权存在交叠现象，对乡村振兴工作队工作干预过多，造成乡村治理中“权力过密化”①，导致驻村干部在一线治理中难以“施展拳脚”。行政推动有效提升基层治理效率，但是滋生村干部惰性心理和依赖心理。社会组织在乡村基层治理的长期“缺位”，乡村治理内生力量成长速度和质量降低，而驻村干部工作体量和压力加重，干部下沉的行政成本和组织成本可能增加。另一方面，“一把手”责任实现机制强化了“一把手”的全能型，而相应的责任压力积压到驻村干部与村干部身上。当责任超过法定权力时，一把手在政策执行中很有可能会自我授权，从而导致法外权力增多。在镇村干部互利互惠关系中，为应对限时性任务和政绩考核压力，部分驻村干部与村干部有可能在一起谋取不当利益，通过篡改数据、临时造材料等方式应付考核，造成一定的干群矛盾。

从实际来看，在大部分村庄走向衰弱的前提下，仅靠乡村社会自主性发展较难有稳固的社会基础，片面主张村民自治难以从根本上实现乡土重建。从治理有效的角度看，在国家政权力量与乡村社会力量互动中，地方政府将乡镇干部下沉到基层推动治理重心下沉，发展壮大了基层党组织领导力量和稳固基层社会治理，还在参与村集体经济项目制定、实施、验收过程中保证了项目有效落地，促进了农民增收致富。这在一定程度上缓解了国家资源下沉中基层政府政策执行的压力，弥补了基层组织治理资源的不足，有利于推动农村基层治理现代化。国家在乡村基层治理领域的积极在场，现有乡村治理结构在资源、力量集中输入情势下表现出的不足，决定了构建简约高效的乡村基层治理体制的紧迫性和必要性，治理重心下移与基层治理结构改革需要协同推进。

六、结论与讨论

在不影响村民自治制度的前提下，地方政府通过制度创新干部下沉的方式建立起乡镇政府与基层自治组织利益联结机制，形成镇村工作统筹的治理新格局，畅通治理资源自上而下与群众诉求自下而上的流通渠道，以此增强国家与社会的良性互动。从现代国家建构的角度看，制度体系的建设在很大程度上决定了国家治理水平和国家职能的发挥，实现国家治理与乡村自治的协同治理，需要优化制度安排推进基层治理现代化。〔33〕本文主要结论有：

首先，基層治理创新涵盖多个维度，不同维度的治理内容不同，农村基层治理现代化的要求与建设路径不能一概而论。乡村基层治理现代化主要涵盖三个方面：一是以资源整合为抓手，依靠制度力量优化城乡资源要素配置，引导优质资源向乡村倾斜，为实现乡村治理有效奠定制度基础;二是着力激发制度活力和干部干事创业积极性，善用联合党委等制度形式，破解涉及多单位、多部门的基层治理难题;三是巩固党组织在基层治理中的领导地位，加强制度设计与基层治理的内在运行机制的相容性，强化村民公共意识与主体意识，提升政治信任，使基层自治与基层党建相互促进、共同发展。通过干部下沉带动力量下沉，解决基层治理绩效低和治理能力不足等问题，促进和实现基层治理体系和治理能力的现代化。

其次，以驻村工作制度创新推动全过程治理，使乡镇干部摆脱政务压力，重新回归到公共服务供给，这实际上是国家的权力向社会的回归，以一种政府与社会平等合作为前提的治理模式。驻村干部在融入村级治理体系后，形成了一条“制度冲突-利益表达-民意吸纳-组织回应”的互动策略，深入了解乡村建设存在的不足和短板，明确“下沉”的任务和目标，把国家发展的大政方针落实到具体工作中，在与群众的互动中将法治思维融入基层治理，维护基层社会稳定。但是在压力型体制下，作为基层治理核心的基层政权处于国家政权的末梢，自上而下的压力和自下而上反馈的缺失导致了基层治理的不平衡性。因此，要创新治理思维，通过配套制度的建立，解决实际的技术问题，变刚性稳定为韧性稳定，变静态稳定为动态稳定，变“维稳”为“创稳”。〔34〕

最后，构建简约高效的基层治理体制是推进基层治理现代化的有效路径。作为基层治理核心的基层政权处于国家政权的末梢，自上而下的压力和自下而上反馈的缺失导致了基层治理的不平衡性，使政策效率大打折扣，导致基层官员疲于应付、基层问题层出不穷和基层群众不满意，难以有效完成基层社会有效治理的目标。〔35〕创新基层社会治理应注重因地制宜、动态调整，建立自上而下和自下而上相平衡的内部基层治理体系，更加注重制度的优化和完善，着力避免因制度安排的局限性而造成基层社会治理困境。注重基层政权建设与基层群众自治制度发展的协同性，既要扭转不断严重的行政化趋势，充分释放乡村社会自主发展活力，又要推动从严治党向基层延伸，提升基层党组织领导力;〔36〕给予基层政府“放权赋能”“减压减负”，以破解基层政府权责不对等的制度困境，建立常态化的驻村帮扶机制，建立简约高效的基层治理体制;坚持“自治”与“技控”相结合，构建镇村统筹的综合性服务平台，使群众需求与服务供给精准对接，提升基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。

在高质量发展情势下，基层治理体系和治理能力与国家要求、社会需求和民众期盼还不相适应。今后需要“着力固根基、扬优势、补短板、强弱项”，加强和创新基层治理方式，激发制度活力，激活基层经验，积极探索简约高效的基层管理体制的有效实现方式。镇村工作一体化这种以行政推动主导型的基层治理，在基层党建、村集体经济发展、综治维稳、服务群众工作的作用成效还需进一步研究，镇村工作一体化机制对“乡政村治”治理体制产生了哪些实际影响，还有待充分展开论证。加强国家基础性权力建设，同时保持乡村内生权威的独立性，如何构建一种乡村内生发展的长效机制，还需要深入探索。总之，推动基层治理现代化，要更加注重顶层设计与制度安排的协同配套，处理好不同层级关系，激励干部主动作为，充分激发乡村社会自主发展的动能和活力，从而不断提高基层治理效能。

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【责任编辑：董史烈 欧 露】

〔基金项目〕国家社科基金项目“乡村振兴中的基层‘动员-参与协同机制研究”（21CZZ017）;陕西省哲学社会科学重大理论与现实问题研究年度重点项目“中国式现代化新道路创造人类文明新形态”（2021ZD0788）

〔作者简介〕

何得桂，西北农林科技大学人文社会发展学院公共管理系主任、博士生导师、副教授;

公晓昱，西北农林科技大学农村社会研究中心研究助理，陕西 杨凌 712100。