1949年以来中国草原管理机构设置及优化*

窦亚权 赵一如 何友均 赵晓迪

(1 中国林业科学研究院林业科技信息研究所 北京 100091；2 北京林业大学水土保持学院 北京 100083)

1949年以来，我国政府机构经历过多次改革，每次政府机构改革都是在不同经济社会背景下进行的，也指向一个新的改革目标。中共十八届三中全会提出完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总目标，其中深化行政体制改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。

草原是陆地生态安全的重要屏障，具有涵养水源、保持水土、净化空气、维护生物多样性、应对气候变化等诸多功能，在调节气候、改善土质、防治水土流失、保持生物多样性等方面发挥着举足轻重的作用[1]。我国是世界草原大国，天然草原面积(3.93亿hm2)占国土总面积的40.93%，是农田面积的3倍多[2]。草原管理机构作为草原产业高质量发展的主要载体，机构改革经历了哪些阶段？机构改革过程有哪些特点？草原产业发展面临怎样的形势？如何进一步调整优化机构设置？这些问题值得学者思考和研究。

基于此，文中梳理1949年以来我国草原管理机构的设置历程，总结草原管理机构的设置特点，分析草原发展面临的国内外形势，并在此基础上提出新形势下我国草原管理机构调整优化需要考虑的问题和建议，以期为优化草原管理机构设置、有效发挥草原管理机构职能作用提供科学依据和决策参考。

1 我国草原管理机构的设置

我国现代草原管理机构分为中央草原管理机构和地方草原管理机构[3-4]。中央草原管理机构经由农业部畜牧业司、全国畜牧总站、农业部草原监理中心和国家林业和草原局草原管理司等设置历程。地方各级草原管理机构一般由草原行政主管机构、草原监督管理机构和草原技术推广机构组成。

要做好关工委工作，建立一支思想水平高、身体素质好、经验丰富、工作用心、热情耐心、甘于奉献的关工委队伍是关键。华中科技大学水电学院党委统一部署。

1.1 农业部畜牧业司草原处

1949年10月19日，中央人民政府委员会召开第三次会议，决定设立中央人民政府农业部。农业部内设畜牧兽医司，负责全国畜牧、兽医、草原行政管理和技术指导事宜；同年12月，全国各大行政区陆续成立农林部，西北大区增设畜牧部。至此，草原管理机构开始运行，并在畜牧、兽医、草原行业管理中发挥了重要作用。1954年，各大行政区撤销，各省(自治区、直辖市)成立畜牧兽医局，农业部设畜牧兽医总局。1956年6月，农业部印发《关于建立畜牧兽医工作站的通知》，要求各地建立畜牧兽医工作站，负责畜牧、兽医技术服务等工作。1970年6月，中共中央决定撤销农业部，将国务院农林办公室、农业部、林业部、水产部、农垦部合并，成立农林部；同时，将农业部畜牧局撤销，在农林部农业组内设畜牧小组。1978年7月，经国务院批准，成立农林部畜牧总局，下设草原处。1979年2月，第五届全国人民代表大会常务委员会决定撤销农林部，成立农业部、林业部。1982年5月，国务院机构改革将农业部、农垦部、国家水产总局合并，成立农牧渔业部，部内设畜牧局，畜牧局内设草原处。1988年4月，农牧渔业部更名为农业部，一直延续至2018年。2004年7月，农业部畜牧兽医局分设为畜牧业司和兽医局，畜牧业司下设草原处至2018年机构改革前。

纵观近70余年的历程，农业部几经合并、分设，畜牧业司也历经畜牧兽医司、畜牧兽医总局、畜牧局、畜牧小组、畜牧总局、畜牧兽医局等发展过程，但草原处从1978年开始至2018年一直作为畜牧业司的一个内设机构，承担着草原行政管理工作，其职能也经历了不断变化和完善的过程。

1.2 全国畜牧总站草业处

为进一步加强畜牧兽医行业技术推广和服务工作，1982年4月，经国务院批准，农业部成立全国畜牧兽医总站；同年10月，农牧渔业部印发《关于全国畜牧兽医总站体制、任务和职责范围的暂行办法》，明确规定全国畜牧兽医总站是部属司局级事业单位，由部授权畜牧局归口管理。总站自成立至1984年前，一直与农林渔业畜牧局合署办公；1984年之后，全国畜牧兽医总站独立办公，内设饲草饲料处，负责草原、饲料技术推广和服务等工作[5]。2001年7月，全国畜牧兽医总站饲草饲料处更名为草业饲料处，负责草原技术推广和服务等工作。2006年3月，全国畜牧兽医总站分设为全国畜牧总站和中国动物疫病预防控制中心，原中国饲料工业协会并入全国畜牧总站，2块牌子合署办公，草业饲料处更名为草业处。

全国畜牧总站草业处(2001年之前为饲草饲料处，2001—2006年为草业饲料处)自1982年成立以来，积极参与草原立法工作，认真组织实施草原鼠虫害防治和草原飞播改良项目，组织、指导草原牧草种质资源保护和管理工作，组织开展草品种审定和区域试验工作，开展草种生产经营许可证的审核和草品种质量监督管理工作，承担牧草品种及草原方面标准和技术规范的制(修)订工作，充分履行了技术推广和服务职能，为草原生态保护建设和草业发展作出了积极贡献。

中共十八大以来，习近平总书记从生态文明建设的整体视野提出“山水林田湖草是生命共同体”的论断，强调“统筹山水林田湖草系统治理”“全方位、全地域、全过程开展生态文明建设”。我国草原大多位于边疆、山区及少数民族地区，其发展对维护生态安全、巩固社会稳定、提升牧民生活具有重要意义。在此背景下，2018年初的政府机构改革组建了国家林业和草原局，设草原管理司[6]，其职能主要是负责全国草原行政执法监督工作，指导草原保护工作，负责草原禁牧、草畜平衡和草原生态修复治理工作，组织实施草原重点生态保护修复工程，监督管理草原的开发利用，负责全国草原资源动态监测等。

1.3 农业部草原监理中心

进入21世纪以来，草原执法监督工作作为草原产业发展不可或缺的一部分逐步被提到重要议事日程。2001年7月，经农业部人事劳动司批准，在全国畜牧兽医总站加挂农业部草原监理中心牌子，下设草原保护处、草原监理与监测处。2002年9月，国务院印发的《关于加强草原保护与建设的若干意见》明确提出，要依法加强草原监督管理工作，加强草原监督管理队伍建设。在这种背景下，2003年经中央机构编制委员会办公室同意，农业部正式成立草原监理中心。2003年4月，明确农业部草原监理中心是农业部直属事业单位，为正局级，财政补贴编制40名。农业部草原监理中心与农业部草原防火指挥部办公室合署办公，承担农业部草原防火指挥部办公室的日常工作，对外可使用“农业部草原防火指挥部办公室”牌子。2007年11月，经农业部批准，草原监理中心内设机构调整为办公室、执法监督处、保护处、防火处、指导处、监测处和宣传信息处7个处室。

农业部草原监理中心的成立，是我国草原执法监督史上一个重要的里程碑。草原监理中心成立以来，认真履行职责，在指导地方各级草原监理机构查处草原违法案件、开展草原监理人员培训和普法宣传、协调解决草原所有权和使用权争议、推进地方草原监理体系建设、推进草原立法、开展草原资源与生态监测、强化草原防火、落实草畜平衡等草原保护制度、开展草原野生植物资源管理，及草原生态建设项目的组织实施和监督检查等方面做了大量卓有成效的工作，对维护生态安全、保护草原资源、保障牧民利益起到了重要作用。

1.4 国家林业和草原局草原管理司

三是完善以岗位责任制为基础的生产运行管理制度体系。原油生产采取的是高度集约化的生产模式，涉及的工艺复杂、人员和设备众多。而以岗位责任制为主的生产运行管理制度体系是保证这个集约化生产模式高效运行的基础。因此，应当建立健全岗位责任制，并随着生产形势的发展及时进行修订，使之与生产运行保持协调一致。

总体而言，1949年以来，草原管理不断规范化，中央及地方管理机构逐步健全，在保护草原资源、提升牧民生活、推动生态文明建设等方面起到了重要作用。草原管理机构设置总体呈现出以下特点：1)草原管理机构设置级别主要由草原开发程度决定。草原作为最初的生产饲料，畜牧业在社会经济中的地位越高、作用越大时，则草原管理机构的级别越高、职能越广。2)草原管理机构设置职能由草原主要用途决定。1949年后，随着我国综合实力的不断提高和环境问题的日益严重，草原的生态功能逐渐得到重视，草原从以畜牧业生产饲料为主转为经济功能和生态功能并重。为了指导全国草原执法监督，草原监理中心应运而生。进入21世纪，实施可持续发展战略，同时也将保护资源和环境作为我国的基本发展战略，草原保护建设转为以发挥生态功能为主，草原管理机构也由农业部畜牧业司转为自然资源部下属的国家林业和草原局草原管理司。

2 我国草原管理工作面临的国内外形势

经济全球化给人类生产生活带来了巨大影响，随着经济发展与环境保护的关系逐渐被认知，人类对人与自然的关系有了重新认识和解读，开始重视草原发展在生态环境保护中的重要作用[7-8]。当前，保护草原、减少毁草、应对气候变化等生态问题已成为人们的共识，绿色革命已成为历史的必然，成为全球性的运动，并衍生出了一系列新的国际规则，而这也给我国草原管理工作带来了机遇和挑战。

2.1 我国草原管理工作面临的国际形势

2.1.1 草业全球化进程日益加快

1) 草业生产的全球化。当前，世界各国和地区的草原产业生产过程逐渐形成了环环相扣、不可分割的链条，国际分工日益形成，跨国公司的全球化草业经营成为推动草业全球化的主体力量和表现形式。大型草业跨国公司和草业生产企业特别是饲草加工企业多从全球视角配置资源、组织生产和销售，在不断增加原料进口的同时，努力将草业生产转移到草原资源丰富和劳动力成本低的发展中国家。

2.1.2 世界草原资源竞争日益加剧

2) 草业投资的全球化。经济全球化的进一步发展带动了金融资本和运行机制的一体化进程。全球金融市场一体化极大推动了草业资本的全球性流动，形成全世界范围内的草业投资自由化，主要表现为发达国家草业跨国公司资本不断向发展中国家流动，从事资源培育、草原开发和饲草加工以及饲草产品销售；发展中草业大国的大型企业也不断增加海外投资，开展海外草原开发，配置资源。

3) 草业产品贸易的全球化。随着经济全球化进程的逐步发展，产品贸易的全球化和自由化也在不断加快，这种改变将推动草原产品贸易的区域化和全球化。总体上看，草原产品贸易总量和金额逐年增长，很多国家积极参与草原产品贸易活动，并在不断调整进出口关税等贸易政策，而这可能会调整草业投资的方向和模式，从而改变草业贸易的模式和方向[9]。

随着气候问题在国际政治议程中的地位不断提高，国际层面逐渐认识到草原等自然资源在环境保护中的战略地位，其产业得到普遍关注，已成为全球应对气候变化、治理环境、改善水土流失等的主要途径之一，草原产业发展也从较为单一的饲草生产模式逐步成为国际政治、经济、文化、外交等综合性的社会公益事业。同时，气候变化也是当前人类面临的最紧迫问题之一，各国都在尝试寻找解决气候变化难题的方案，草原在缓解气候变暖、改善二氧化碳排放、涵养水源等方面具有重要作用，哪个国家能有效保护草原资源，也就将抢占一定的竞争优势[10]。

近年来，地方政府的稳控风险明显增加：在农村，主要涉及土地承包纠纷；在城市，主要涉及城市建设征地和拆迁、社区物业纠纷；在企业，主要涉及用工中的劳工、改制中的职工权益纠纷；其他还涉及医患、消费、环境污染、涉法涉诉、移民等问题引发的矛盾纠纷。在社会矛盾事件和冲突中，很多地方政府选择盲目维稳来解决问题，他们一般使用三种方式：对小规模事件采取拖延方式，希望这些“小事”拖着拖着就算了；对过激事件采取强力压制方式，有的甚至限制媒体掩盖真相；对影响较大的事件采取利益诱惑方式，无原则一味妥协。这三种处理方式从行为逻辑上来说，都存在着明显的机会主义倾向，不与民众合作，不就事论事地解决问题。

随着草原产业快速发展，世界对草原资源的需求量越来越大，但可利用的草原资源供给量却越来越少。其原因主要为：一方面，世界草原在过去25年中呈减少态势；另一方面，随着生态环保意识增强，世界各国加强草原等自然资源保护，越来越多的国家对外国草业投资和干草等初级产品出口采取限制措施。这些因素造成世界草原资源供给缺口，加剧了主要草原产业大国的资源短缺和彼此之间的竞争。

2.1.3 气候问题在国际政治议程中地位不断提高

耳朵是一个很敏感的器官，出现以下几种情况时，就需要对老人的听力状况格外注意了：说话声音很大；经常侧着脸与人说话；说话时非常注意对方口型；经常要求别人重复所说的话；与人说话时经常“打岔”，答非所问；看电视时声音开得很大很吵了，他却才觉得刚好；要求别人站在自己的一侧说话。如果听力下降同时伴有耳鸣或者眩晕，更需要系统检查，早期干预。

2.2 我国草原管理工作面临的国内形势

2.2.1 建设生态文明迫切要求草原加快构筑生态安全屏障

草原作为生态系统的组成部分，是生态文明建设的主体，是陆地上面积最大的生态保护屏障，其特有的防风固沙、涵养水源、保持水土、净化空气以及维护生物多样性等综合功能，在保护生态安全方面具有不可替代的作用。生态环境问题已成为制约我国经济社会健康发展的主要因素，生态产品也成为人们急需的产品。草原是黄河、长江等重要江河的发源地，是巨大的碳库和重要的动植物物种资源库。草原生态状况的好坏，直接关系到国家整体的生态安全。

提升牧民生活水平是巩固脱贫攻坚成果、实现科学发展的根本出发点和落脚点。牧区低收入人口相对集中，经济社会发展相对滞后，民生问题更为突出。我国草原产业包含国民经济一、二、三产业门类，产业链条长、涵盖范围广、产品种类多，能够提供大量就业岗位。因此，发展草业是缓解社会就业矛盾、促进增收潜力最现实、最直接、最可行的渠道，拉内需、促就业、保民生需要充分发挥草业就业蓄水池和增收保障作用[11-12]。

公元618年，唐国公李渊长安称帝，建立了繁荣的大唐帝国，从此中国封建社会进入了最为强盛的时期。一个民族音乐文化的发展壮大，有的时候需要几个世纪的文化沉淀，而就在唐朝建立初期，这个漫长的音乐文化沉淀已悄然开始。它融会贯通、博采众长，造就出了历史上空前强盛的局面，为中国古代音乐文化做出了积极的贡献。唐代的音乐机构主要分由政府管辖和宫廷管辖两个不同的体系，其中太常寺是唐代最高的行政机构，大乐署、鼓吹署隶属于太常寺，属于政府管理的音乐机构，监管雅乐与俗乐。教坊和梨园则隶属于宫廷管辖。

2.2.2 保障和改善民生迫切需要发挥草原就业和增收潜力

同时，随着我国草原地位的逐步提升和发展目标的日益多元化，草原管理机构地位与其职责不对等的矛盾不断凸显。从草原管理机构的地位和承担的职责来看，是“小马拉大车”；从中央草原管理机构和地方草原管理机构的对比来看，是“头小身子大”。中共十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，赋予草原新的历史使命。伴随草原发展战略地位的不断提升，草原管理部门承担的责任更加重大，特别是在维护生态安全、发展生态经济和建设生态文明等方面的任务更加繁重，迫切需要不断强化草原主管部门的指导、协调与综合管理职能。基于此，笔者认为我国草原管理机构调整优化需要考虑以下5个方面。

生态文化是推进生态文明建设的强大动力，是传承中华民族优秀传统文化与生态智慧、融合现代文明成果与时代精神、促进人与自然和谐共存的重要载体。在人与自然关系的问题上，与其他区域文化相比较，草原文化诞生于相对艰苦的自然环境。特殊的客观条件和历史境遇催生了天人和谐的生态理念。这些优秀的生态文化不仅将人当作自然的一部分，而且将自然当作敬奉的对象，以一种敬畏的心情崇尚自然、护卫自然。草原在生态文化发展中具有重要作用，其中蕴含的生态理念在草原文化体系中居于统领地位，对于当今生态文明建设也具有重要的传承和借鉴意义。

3 新形势下我国草原管理机构调整优化的思考

应对气候变化，既要重视森林也要重视草原。草原植物对森林固碳有促进和补充作用；草原不仅是生态型碳库，更是经济型、社会型碳库，其固碳能力决不可轻视。草原在应对全球气候变化中有不可替代的作用。世界上很多国家早已认识到草原管理的重要性，分别设置了国家层面的草原管理机构。例如，美国国家草原是美国国家森林体系的重要组成部分，由美国农业部林务局管理，其主要职能是发放放牧许可证，并规定了美国内政部有责任保护、管理和改善放牧区[13]；加拿大的草地资源管理部门是农业和农业食品部，负责管理草原生态保护建设、畜牧业及草原野生动植物等方面的事务[14]；澳大利亚是世界上天然草地面积最大的国家，其草地资源由农业、渔业、林业部和环境部共同管理，职能主要是负责监督和支持私人农场的草地保护，不直接参与草地资源管理[15]。此外，俄罗斯的草地资源管理机构为自然资源部，新西兰的草地资源管理机构为农林渔部，荷兰的草地资源管理机构为农业、自然管理和渔业部(简称农业部)[16]等。这些国家的草原管理机构设置以及职能作用的发挥为我国草原管理机构的调整优化提供了一定的借鉴和参考。

2.2.3 推动社会文化大发展迫切需要繁荣草原生态文化

人力资源管理大师戴维·尤里奇提出，人力资源正在经历从HR 3.0(战略性人力资源管理)向HR 4.0(由外而内人力资源管理)的转型时期，“人才”“领导力”“文化”是打造出有能量的个体和组织的三大要素。人才是组织最宝贵的资产，为组织不断创造价值，而人才并不是单独存在的，领导力使得人才的合力“1+1>2”；德鲁克曾说过，组织文化比战略更加重要，它是让组织员工与管理者相互融合，茁壮成长的沃土，因而从这三个方面入手，共同打造高效赋能型组织。

笔者通过预试验比较了分别以乙腈-0.05%磷酸溶液[15]、乙腈-0.1%磷酸溶液[16-17]、乙腈-0.75%冰醋酸溶液[18]作为流动相时对色谱图的影响，发现以乙腈-0.75%冰醋酸溶液作为流动相进行梯度洗脱时获得的色谱峰尖锐、基线漂移较小、分离度良好，且色谱峰信息丰富。故选择乙腈-0.75%冰醋酸溶液作为流动相。笔者还比较了221、230、254、275、300、330、365 nm各检测波长下获得的色谱图，发现在275 nm波长下获得的色谱峰分离度良好、信息丰富，指纹图谱的整体特征较稳定。故选择275 nm作为检测波长。

1) 外部经济性。政府在划分维护和服务基本职责时要区分对待，对于全体民众受益的公共服务如国防、外交、生态等应统一由中央政府负责，对于以特定区域民众为服务对象的公共服务如消防、治安等则应由地方政府负责，而对于外部性是跨区域的公共服务如环保、部分社保等应由中央政府和地方政府共同负责。草原属于公共产品，具有外部经济性，外部经济性存在受益或影响范围的差异，从而就存在一个事权分布的最适度。因此，草原管理机构的优化应充分考虑其正外部性，明确管理部门的职能范围，平衡权利和事务之间的关系，使草原管理机构真正做到“不越位、不缺位、不错位”，提高草原管理机构在草原发展中的指导地位。

后来母亲还告诉过，就是在翠姨还没有订婚之前，有过这样一件事情。我的族中有一个小叔叔，和哥哥一般大的年纪，说话口吃，没有风采，也是和哥哥在一个学校里读书。虽然他也到我们家里来过，但怕翠姨没有见过。那时外祖母就主张给翠姨提婚。那族中的祖母，一听就拒绝了，说是寡妇的孩子，命不好，也怕没有家教，何况父亲死了，母亲又出嫁了，好女不嫁二夫郎，这种人家的女儿，祖母不要。但是我母亲说，辈分合，他家还有钱，翠姨过门是一品当朝的日子，不会受气的。

2) 信息有效性。与其他部门相比，草原管理部门应更加了解民众对生态服务的特定偏好和不同需求，明确不同生态产品所对应的不同信息分散分布情况，合理降低草原的监督成本，尤其是信息成本。同时，下一步应建立更加垂直的草原管理机构体系，有效解决信息不对称、基层问题处理麻烦等问题，提高草原管理机构的管理效率。

3) 激励相容性。为有效发挥草原管理机构的协调、综合管理职能，我国相关部门应完善草原管理机构设置，有效保障权力责任的匹配，减少机构之间要权却不担责、互相扯皮推诿的现象，保证自上而下很好地执行诸多政令，将政策目标落到实处，使参与草原的各主体按照自身的目标和利益动机去运作，真正发挥中央和地方的积极性，从而实现激励相容，实现整体利益的最大化。

4) 主体能动性。在建设生态文明的新形势下，草原的职能越来越重要，使命越来越光荣，任务也越来越艰巨。作为生态文明建设的主力军，草原管理部门担负着防沙治沙、湿地保护、调节气候变化等方面的重要责任。基于此，草原管理部门应重视组织保障能力建设，明确各级政府间事权关系，注重基层管理工作，加强草业企业、草业科学研究与部门管理的结合，最大可能地动员、利用、组合、发挥各建设主体的能动性，更好地发挥主力军作用，同时也更好地带动其他部门的生态文明建设。

以习近平生态文明思想和长江经济带发展战略思想为指导，坚持“共抓大保护，不搞大开发”，坚持生态优先、江湖同治、远近结合、绿色发展，围绕“改善水质、修复生态、人水和谐”目标，坚持引水、蓄水、活水、清水、防水、节水“六水”联动，加强水陆统筹、建管并举、综合施策、系统治理，推动依法治湖、协同治湖、综合治湖、科学治湖，形成政府统领、部门协同、属地为主、全民参与、企业尽责、市场驱动的湖泊治理与保护工作格局，坚决打好洞庭湖保卫战，努力建设大美洞庭和全国大湖流域生态文明建设示范区。

5) 人才专有性。草原发展需要一批党性强、综合素质好、群众公认、乐于奉献、纪律严明的专业人才。因此，草原管理机构应积极培养一批数量充足、素质优良、结构合理的拔尖人才、紧缺人才和实用人才，在草原建设中发挥专家智库的作用，为实现务草人的全面进步和草原治理能力的快速提升奠定坚实的基础。