碳中和目标下近城市生态公益型国有林场深化改革路径*——以昆明市西山林场为例

张佳德 李建钦

(1 西南林业大学林学院 昆明 650224；2 昆明市西山林场 昆明 650224)

森林兴则文明兴，森林衰则文明衰。建设生态文明，林业肩负着重大而特殊的历史使命[1]。国有林场是林业建设的实施主体之一，是国家为加快森林资源培育、保护和改善生态，在重点生态脆弱地区和大面积集中连片的国有荒山荒地上，采取国家投资方式建立起来的专门从事营造林和森林管护的林业事业单位[2-3]。在不同历史时期，为适应国家发展需要，国有林场先后开展了大规模植树造林、木材生产供应和生态建设等经营活动，在大面积消灭荒山荒地、供应木材、保护国家生态安全等方面发挥了重要作用。近年来，随着社会经济与生态文明建设的协调发展，保护培育森林资源、维护国家生态安全、提供生态公益服务成为国有林场新的发展目标；但长期以来国有林场功能定位不清、管理体制不顺、经营机制不活、支持政策不健全，导致其发展质量不高，影响了森林综合效益的发挥和新发展目标的实现。为加强国有林场管理、促进国有林场健康发展，中共中央、国务院于2015年批复了《国有林场改革方案》，围绕“保护生态、保障职工生活”两大目标，全面推行国有林场改革。改革确定95%的国有林场为公益性事业单位，解决了国有林场长期定位不清的问题，实现了保生态、保民生的改革目标；但由于改革后经营观念仍然陈旧、林权纠纷未彻底化解、改革配套政策不健全等问题，导致国有林场发展后劲不足。

当前，我国生态文明建设蹄疾步稳，美丽中国画卷徐徐铺展，在“天更蓝、山更绿、水更清”的生态环境保护成效的基础上，“走人与自然和谐共生之路”“构建人类命运共同体”的发展理念已成为实现人类可持续发展的必然选择。为在应对全球气候问题上交出中国答卷，2020年国家首次提出碳达峰、碳中和目标。同年，中央经济工作会议将“做好碳达峰、碳中和工作”定为2021年八大工作重点之一，碳达峰、碳中和成为我国经济社会发展的重要指标和战略目标。林业在实现碳中和目标中发挥着不容忽视的作用。实现碳中和是应对气候变暖的必由之路，通过林业措施增加森林碳吸收是达成碳中和的重要路径之一[4]。长期以来，我国持续推进植树造林和退耕还林还草，并取得了显著成绩。根据2014年国家温室气体清单数据，我国土地利用、土地利用变化和林业( Land Use，Land Use Change and Forestry，LULUCF)领域实现了11.1亿t净碳汇，其中林地和林产品碳汇达9.4亿t，占比85%[5]。国有林场既是林业建设的主阵地，也是培育和发展森林资源的中坚力量。探索提高森林生态系统固碳能力，努力提升森林生态系统服务功能，是有效推进现代林业事业发展的关键议题，也是碳中和愿景下国有林场的发展需要和使命担当。我国国有林场在地理位置上主要分布于山区、江河源头、沿海风口、水库周围、城市周边以及城市近郊区域[6]。随着城市化进程加快，原为城市周边和近郊型的国有林场逐步与城市经济圈在空间距离上更加接近，成为城市重要的生态安全屏障。这一类林场在全国各省均有分布，其场部及大部分经营面积均属于城市行政区划范围，随着城市生态、经济、社会和文化的建设需求，与城市间的关系愈加密切，并对发展低碳城市具有积极作用，本文中称之为近城市生态公益型国有林场。低碳城市建设是全球气候变化的重要对策之一，而增加碳汇能力是低碳城市发展的核心途径之一[7]。鉴于此，本文以近城市生态公益型国有林场为研究对象，在实现碳中和目标的发展背景下，针对国有林场发展和改革遗留的旧问题及当前面临的新机遇、新挑战，分析国有林场深化改革的必要性和重要意义；结合近城市区位特征，基于联系生态服务功能与城市发展的耦合协调度理论，总结当前昆明市西山林场存在的经营观念固化、森林资源基底薄弱、权属不明晰等问题，从生态、社会、经济三大维度探索精准提升森林资源质量、增加林业碳汇、开展场外造林和社区共管、提升生态感知力等深化改革路径，配套建立改革支撑体系，以期为近城市生态公益型国有林场现代化建设提供参考。

1 研究地概况

1.1 西山林场基本情况

昆明市西山林场位于昆明市区西北部，地理位置为102°21′—102°53′E、24°59′—25°09′N，管辖范围属滇中高原浅切割中山地形、“湖泊高原”地貌，山脉南北延伸，地形变化起伏不大，海拔1 896～2 510 m。林区内有暖温性针叶林、落叶阔叶林、半湿润常绿阔叶林等。

1.2 森林资源及经营管理现状

1.2.1 森林资源现状

根据2019年森林资源主要指标监测报告，西山林场经营总面积为5 000.40 hm2；其中，林地面积4 121.40 hm2，非林地面积879 hm2。森林面积3 485 hm2，森林覆盖率69.69%；森林蓄积量239 860 m3；天然林面积1 653.50 hm2，人工林面积1 831.50 hm2。在武家箐、普吉、马街、黑泥凹、陷塘5个营林区中，黑泥凹林区林地面积占比最高(97.64%)，普吉林区林地面积占比最低(72.45%)。林场天然林主要优势树种有云南松、栎木、桤木、华山松等，人工林主要优势树种有柏木、华山松、蓝桉、桤木等。

1.2.2 森林经营管理现状

西山林场一直重视森林防火、资源林政检查、病虫害防治、古树群落保护等工作，初步建成了森林资源与防火监控中心，可实现林区降雨量、负氧离子、PM2.5等环境要素和覆盖率达95%以上火险高发区域的动态监测。同时，林场所处地理位置交通便利、城市人口流量大，是市民近距离出行休闲的优选场所，具备发展森林文化、康体、旅游等产业的适宜性条件，现已建成省级生态文明教育基地，可开展自然科普教育与宣传活动，规划建设城市西边生态天际线、都市生态会客厅和城市观景台等森林文化传播与体验基础设施载体。此外，林场持续发展林下经济，主要以林菌、林药和林果的试验开发为主，林场经营苗圃面积达1.40 hm2。

1.3 近城市区位特征

西山林场属典型的近城市生态公益型国有林场，场部位于西山区，经营范围分布在五华区、西山区和禄丰县行政区域内，涉及五华区的丰宁街道办事处、黑林铺街道办事处、普吉街道办事处、西翥街道办事处和西山区团结街道办事处、马街街道办事处，以及禄丰县勤丰镇。伴随着城市化进程的加快，西山林场森林生态服务功能与城市社会经济间的耦合协调性日益增强，其自身有序的发展对城市区域的生态、经济、社会和文化建设至关重要。林场现有眠山森林生态公园位于城市主干道人民西路和春雨路交叉路口，所辖区域方圆5 km内有昆明第一中学西山学校、西山区福利养老院、五星级酒店、西部客运站等，与昆明市社会与经济圈相融合。

2 西山林场发展存在的问题

2.1 森林资源基底薄弱

西山林场始建于1959年10月，2001年经昆明市机构编制委员会相关文件批准，定性为昆明市林业局直属公益一类全额拨款事业单位。建场初期，其使命是为城市郊区绿化荒山秃岭培育速生用材林，在近山、面山一带适当发展速生绿化树种，营林方式较为粗放，重面上覆盖、轻点上突破，重挖坑栽树、轻经营管理，重数量增长、轻质量提升，加剧了森林结构单一化、资源低质化、功能低效化和自然景观人工化；再加上林区内存在因城市开发建设遗留下来的采石场等生态修复地块和难造林地，给林场森林培育和提升森林质量带来巨大挑战，不利于生物多样性保护，也在一定程度上阻碍了森林旅游、康养、体验和林下经济等产业的发展。

2.2 森林经营管理观念固化

林场经营管理者对生态公益型概念的理解片面化、绝对化，认为生态公益型国有林场不能开展与经济有关的经营活动，将经济活动敏感化、边缘化，导致重公益性、轻科学经营，未能盘活森林资源。改革后，林场仍继续保持自上而下完成经营任务，管护资金和职工收入依靠财政供给的惯性思维依然存在，一些改革配套政策没有切实发挥效用，如林场经营管理者并没有通过森林资源资产有偿使用制度和国有林场收支两条线管理办法的施行提高森林资源利用效率、激发林场内生动力和造血功能，不利于森林资源综合效益的提升。

2.3 林场发展短板仍未补齐

一是基础设施历史欠账久。建场初期，林场基础配套设施以服务生产为主，总体水平简陋。经过历次改革后，基础建设条件虽得到改善，但以零星工程居多，系统改造提升不强，基础设施水平依旧不能满足现代化生产生活需求。二是建设资金缺乏。现阶段，林场仍属于国有贫困林场，资金来源单一，经营管理资金全部由财政拨款，不仅增加财政负担，而且也无法满足自身建设需要。三是人才队伍建设不科学。林场具备高等学历的职工中，本科学历占比50%以上，硕士学历占比约23%，但由于长期以来森林经营管理观念固化、林场建设发展动力不足等问题，导致职工缺少锻炼平台，工作积极性不高，成长缓慢，懂技术、懂管理的职工仅占少数，形成大部分职工高学历、低业务能力的局面，人才队伍建设难以满足建设科技林场和智慧林场的需要。

2.4 林地权属不明晰

蒋凡等[8]在对现有国有林场森林资源产权制度的研究中指出，国有林场由国家授权委托各级地方政府管理，这种委托管理权的行使，导致缺乏地方政府对森林资源明确有效的监督和管理机制，对国有林场重视程度不够，对林地确权发证等需解决的困难和问题缺乏具体部门承担相关责任和义务。西山林场于1964年与周边共34个村社、生产队签订了36份《山林权协议书》，报区政府备案，确定了林场大致边界和管辖范围。1983年，林场开展林业“三定”工作，但由于政策性强、牵动面广，缺乏经验和办法，没有得到村社及村民的理解和支持，“三定”工作没有达到预期目的，林场管理的山林没有获得林权证，管理依据仍是1964年签订的《山林权协议书》。2008年，随着全国集体林权制度改革工作的开展，经区政府、区林业局确权后为林场正式颁发了第1本林权证，面积789.76 hm2。目前除征占用林地585.96 hm2外，仍有3 624.68 hm2经营管护面积未获得林权证。随着经济社会的发展，大部分村社或村民已不认可《山林权协议书》，林权纠纷时有发生，林场缺少林权证为法律依据，严重影响了森林资源可持续经营。

2.5 林场发展进程与近城市区位属性不协调

西山林场的区位属性决定其肩负的生态安全责任和发挥的生态服务功能较地处城郊或偏远的国有林场在时空上具有更强的耦合协调性，对城市生态战略意义十分重大；但由于林场发展瓶颈制约以及当地政府对林场重视程度不够等原因，作为近城市生态公益型林场，场部和林区公益型基础配套设施规模小、分布零散、可用度低，缺乏科学和系统规划，职工生产生活设施建设水平偏低，生产生活用水不能完全保障，林场发展进程缓慢，从而导致其与城市发展水平不平衡、不协调，处于空间上与城市相连、发展上与城市脱节的尴尬局面。

3 西山林场深化改革路径

3.1 深化改革的原则与目标

西山林场以实现碳中和愿景为林场发展新契机，以“保生态、保民生”为基本原则，通过深化改革，提高森林生态系统服务功能与城市社会经济发展的耦合协调度，促进二者产生良性互动，达成彼此和谐统一发展，实现生态、社会和经济三大效益最大化，将林场建成资源良好、管护科学、管理先进和经济富裕[9]的现代化国有林场。

3.2 深化改革路径

从生态、社会和经济三大维度深化改革，建立三者间的往复、螺旋上升机制。以生态维度为基础路径，巩固森林资源基底，精准提升森林资源质量，有效增加森林碳汇，开展场外造林模式探索，实施固本、增绿、提效，从而实现良好的森林资源生态效益，为社会效益和经济效益的发挥提供物质基础。以社会维度为反馈路径，增加森林生态系统非碳汇效益(如生态文化传播)，提高公众生态感知力、自然教育、社区生计等[9]，发挥近城市区位优势，从而对生态效益的构建和生态价值的体现产生胁迫效应；同时，结合林权纠纷问题，开展社区共管模式可行性研究，推动林场走管护科学和管理先进之路。以经济维度为动力路径，以政策为导向，有效实施森林资源有偿使用制度，把握林业碳汇项目相关政策，发展林业碳汇项目，实现经济富裕，为生态效益和社会效益提供经济保障基础[10]。此外，以支撑体系为保障路径，为深化改革进程提供系统支持(图1)。

3.2.1 生态维度

1) 有效巩固森林资源基底，精准提升森林资源质量。一是创新森林经营理念，淘汰“重数量、轻质量”“重栽树、轻经营”“重单一改造、轻系统治理”的粗放经营管理模式，借鉴先进生产经验，通过科学的管理措施与合理的经营方式，维持森林生态系统的健康、活力，以及增加生物多样性[5]，提升森林培育效率和质量；二是在碳中和目标下，以国家、省、市出台的相应政策和林业发展形势为导向，科学调整和制定森林经营方案和中长期规划，细化树种更替、林分改造、景观提升和生态脆弱区植被恢复等营林措施的时间节点和目标任务，做到林场森林经营有具体的目标和明确的方向，精准指导林场增加森林蓄积量，提升森林资源质量，建立健康、稳定、高效的森林生态系统，有效提高森林固碳潜力。

2) 增加森林碳汇。一是保护好现有森林资源，加强森林火灾预防、毁林案件管理和林业有害生物防治，避免森林退化和死亡导致的森林碳汇能力减弱，确保森林生态服务功能的有效发挥；二是根据单位面积森林年度生长量指标、树种结构、层次结构、树种年龄分布等衡量森林质量的重要因素开展森林可持续经营管理，采取科学有效的措施管护人工林、天然林，建设国家储备林。根据2019年森林资源调查数据，西山林场幼、中龄林面积和蓄积量分别占林地面积和蓄积量的26.63%和44.41%，大于近熟林、成熟林和过熟林占比，固碳增量潜力大。

3) 探索场外造林模式。长期以来，林场林地权属不明晰导致森林资源经营管理不顺，争议双方均不能从中获益，林地得不到有效利用，森林生态系统服务功能不能有效发挥。比如，权属明晰的黑泥凹林区森林植被良好，林地面积占比较高，生态服务功能和森林产业开发潜能很大；而权属争议较大的普吉林区林地面积占比最低，辖区内很难有序开展森林经营活动。场外造林是将国有林场的人才、技术、资金、管理优势与乡村集体的林地资源优势进行整合，促进国有林和集体林产业各种要素有机融合，实现双赢发展[11]；推进国有林场场外造林，对进一步拓展国有林场发展空间、形成再造林规模化和集约化经营管理模式、巩固脱贫成果和乡村振兴具有重要意义。林场应通过政策导向在可行性范围内探索场外造林模式，根据林地权属不明晰地块的争议程度进行分类，对于争议程度较大且双方均无林权证和其他林权所有权协议书的地块，林场做出让步，划给周边村社、社区为集体所有。同时，林场再通过场外造林模式，遵循“生态优先，保护发展，风险共担，利益共享”的原则[11]，在合作协议中予以明确，保障林场、林农及相关利益主体的合法权益，彻底解决林权纠纷问题，释放争议地块生态红利。

3.2.2 社会维度

1) 发挥近城市区位优势，提高公众生态感知力。第七次人口普查结果显示，昆明市人口达860多万人，成为特大城市，且正加快建设区域性国际中心城市步伐，这将对林场森林资源社会效益的发挥产生胁迫效应。林场应抓住机遇，在国家加快林草大数据管理应用基础平台建设的大环境下，利用遥感、5G、人工智能等新一代信息技术建立森林资源动态监测体系，精准摸清生态家底，实现生态服务功能可计量化，定期向社会公布，让公众能够直观了解林场对城市的生态价值贡献，使其认识林场、肯定林场，感知生态，重视生态建设，认可生态价值化。同时，林场应对林区道路、水、电、网络等基础设施建设进行系统升级，加强生态研学基地、生态文化传播、自然科普教育等活动的硬件设施建设，全面发挥生态服务功能，创建近城市生态公益型国有林场示范。

2) 探索社区共管模式。西山林场与城市行政区6个街道办事处、34个自然村接壤，涉及人口多、面积大。有必要通过社区共管模式探索，实现对森林资源的有效保护和利用，维护林场周边环境和谐。社区共管是国际国内普遍认同的先进自然保护管理模式，有助于实现生物多样性保护和可持续社区发展。林场应通过定期召开防火会议，成立防火联防组织，合作用工，开展技术培训，联合管护森林资源，合作造林，合作开发森林旅游、康养和体验，成立社区共管小组等形式开展社区共管模式的探索[12]；但前提条件是社区认同林场1964年签订的协议书内容，通过签订协议明确林地权属，在林场统一组织下，参照场外造林“生态优先，保护发展，风险共担，利益共享”的原则开展合作。通过共管，发挥林场周边社区的积极性，使其从被动转变为主动，成为参与者和保护者，提高整体生态环境保护意识，协调林场与周边村落双方的利益关系，解决林权争议，构建和谐林场。

3.2.3 经济维度

1) 探索森林资源有偿使用机制，推进改革配套政策发挥效用。优化森林资源收益分配和森林资源配置作用必须建立在产权明晰的基础上，否则将无法实现有偿使用。首先，林场应通过探索场外造林、社区共管模式等创新方式，分类解决权属争议问题，明确产权，降低有偿使用成本，吸引社会资本参与森林资源科学利用；其次，林场经营管理者要转变思想，重新认识并加强研究生态公益型国有林场的“生态公益型”概念和实现机制，改变“公益型”就是不能与经济挂钩、不可尝试探索经济活动的属性，认识到“公益型”的普惠性质是为社会公众提供优质的公共产品，这就需要盘活森林资源；再次，林场需深入研究森林资源产品价格形成机制与有偿使用制度的联系，依据效用价值理论，对森林资源利用价值进行合理定价，在此基础上全面推行森林资源有偿使用制度[8]。森林资源有偿使用机制的探索实践，有利于打通有偿使用收益分配中反哺林场建设资金的通道，使林场收益用于林场，减轻财政负担。

2) 发展林业碳汇项目。林业碳汇项目开发具有较高的技术性，发展林业碳汇项目受政策引导，且需方法学、技术等作为支撑。林场一要借鉴塞罕坝机械林场、千松坝林场、洋口国有林场等已实施林业碳汇项目的国有林场的先进经验和做法；二要因地制宜，通过建立森林生态站，实施长期观测点与样地实测，对森林碳汇进行监测，掌握林业碳汇项目的方法学(如已在我国备案的造林方法学和森林经营的碳汇方法学)，积极争取作为地方开展林业碳汇交易的试点国有林场，重点探索发展地方碳抵消机制的林业碳汇项目；三要以政策为导向，解决林权争议问题，明确可进行林业碳汇项目申请的森林范围以及CCER林业碳汇项目开发流程。同时，结合近城市区位特点，积极为地方碳排放交易市场建设提供力所能及的支持和力量，引导高等院校、科研院所出技术，林场出资源，建立森林碳汇科研示范基地，为实现碳中和目标作出贡献。

3.3 加强深化改革支撑体系建设

3.3.1 健全政策支持

森林资源有偿使用制度、场外造林、林业碳汇等政策不断完善，为林场经营和发展指明了方向。《“十四五”林业草原保护发展规划纲要》明确提出国有林场经营机制完善的重点任务，为林场增加资金投入、系统提升森林质量和基础设施条件、解决长期改革难题创造了有利条件。此外，为确保森林资源的有效保护和利用，需建立健全相关政策推进林地权属问题得到彻底解决；同时，林场应主动作为，加强与相关部门的协调联动，推进改革发展政策落地。

3.3.2 多渠道筹措资金

一是争取将近城市生态公益型国有林场保护发展作为地方财政重点支持部分；二是争取项目资金开展林场建设项目；三是鼓励和引导社会资本参与林场建设，提高林场经营收入；四是实现经营收支分配合理化，贯彻落实《收支两条线管理办法》。

3.3.3 加大科技力量投入

以稳定、准确、高效、科学的信息资源感知技术服务于林场现代化建设。充分依托上级部门信息化建设基础平台，以资源共享为核心，主动融入、积极对接，提高信息资源效益。同时，按照国家关于森林防火信息标准化建设的最新标准，利用遥感、无人机、监控等技术完善森林防火调度管理综合信息平台[13]。

3.3.4 加强人才建设

一是有针对性和持续性地开展职工培训，提升现有人力资源素质；二是营造良好成长环境，提供发展平台，提高职工获得感和归属感；三是开展“走出去、请进来”双向学习模式，组织职工外出学习，增加见识，邀请社会各界专家到林场调研指导，汲取先进发展管理知识，为林场又好又快发展提出宝贵意见。