乌拉圭草原生态保护与治理机制

廖 望 陈 洁 徐 斌 颜国强 万宇轩 钱 腾 王 强 赵思琦

(1 中国林业科学研究院林业科技信息研究所 北京 100091；2 国家林业和草原局草原管理司 北京 100714；3 中国林业科学研究院资源昆虫研究所 昆明 650233；4 国家林业和草原局竹子研究开发中心 杭州 310012)

乌拉圭东岸共和国(简称乌拉圭，英文名Uruguay)位于南美洲东南部，乌拉圭河与拉普拉塔河的东岸，北邻巴西，西接阿根廷，东南濒大西洋，国土面积约17.62万km2，海岸线长约600 km，属温带气候。1—3月为夏季，气温17～28 ℃；7—8月为冬季，气温6～14 ℃。年降雨量由南至北从950 mm递增至1 250 mm。境内地势平坦，丘陵和草原相间，平均海拔116 m。草原主要分布于巴拉那河东部，属热带稀树草原区，80%草原处于永久性自然草原植被状态，20%草原用于发展种植业和畜牧业。

近年来，乌拉圭草原保护和治理工作取得快速进展。根据乌拉圭住房、国土管理和环境部的相关资料，其采取的主要做法有：1)在国家层面制定与草原保护相关的战略、政策，以此为指导开展草原保护行动，如2015年制定的《国家生物多样性保护战略》；2)创新、优化放牧模式，于2016年底施行“整体规划放牧原则”[2]，有效协调畜牧生产与草原保护的关系；3)加大草原治理力度，多部门联合参与草原治理，包括乌拉圭住房、国土管理和环境部，牧农渔业部，工业、能源和矿业部等国家部门；4)加大草原保护区的建立和管理力度，在提高保护区数量和覆盖面积的同时，通过法律等手段强化保护区的管理水平和质量。上述做法有效保护了乌拉圭草原生态资源，促进了生产与环境保护的协调，取得了显著成果。目前，乌拉圭草原总面积14万km2，草原覆盖率达79.45%；国家保护区体系内的保护区15个(包括罗查省的卡波波洛尼奥国家公园、圣卢西亚湿地资源保护区等)，总面积占乌拉圭国土面积的1%，有效保护了乌拉圭境内86%的生态区、92%的风景区、44%受威胁的生态系统和33%受威胁的物种。

此外，良好的草原保护带动了畜牧业的迅猛发展，畜牧业现已成为国家经济的重要支柱产业之一。据统计，在乌拉圭的出口产品中，牛肉、羊肉、羊毛、皮革制品等畜牧产品占绝大部分；2018年，乌拉圭羊业产品出口额3.28亿美元，其中羊毛及其衍生产品出口额达2.52亿美元，占总出口值的70%[1]；自乌拉圭1991年加入南方共同市场协议以来，牛肉出口大幅增加并远销国外，如亚洲的中国、日本等；至2017年，畜牧业每年提供产值约68万美元/hm2。

由此可见，乌拉圭草原对其环境、经济、文化和人民生活具有重大意义，其先进的治理方法和保护措施具有重要参考价值。鉴于此，文中在概述乌拉圭草原现状的基础上，总结乌拉圭草原保护与治理采取的主要做法，分析我国草原保护及治理工作面临的挑战，提出对我国草原保护的启示与借鉴。

1 草原生态保护与治理政策

1980年以来，乌拉圭制定出台了多项与草原相关的法律法规，以加强生态保护工作；同时，制定了《国家生物多样性保护战略》，为生态系统、物种和基因资源保护奠定了坚实基础。此外，还积极引入适合草原畜牧业发展的规划，对草原保护具有重要意义。

1.1 与草原相关的法律法规

草原保护治理并非仅局限于草地，水、森林、土地等均是草原保护中的要素。乌拉圭在开展草原治理的同时也不忽视对其他相关生态资源的保护。乌拉圭基于所签署的与环境相关的国际协定制定和实施国内法律，包括《联合国湿地公约》《濒危野生动植物国际贸易公约》《生物多样性保护公约》等，其中与草原生态保护相关的法律法规多集中于水土保持、森林保护、自然保护区等方面。在水土保持方面，乌拉圭加大土地管理力度，调整土地利用和水土资源保护措施，强调土地和水资源管理者在“土地和水资源保护、使用以及开发利用”方面与政府开展合作的义务，并进一步强化水资源的管理；在森林保护方面，乌拉圭严禁各种危害森林资源的行为，包括非法采伐、毁林开垦等；在自然保护区方面，乌拉圭加强保护区的开发与规划工作(表1)。

表1 乌拉圭针对生物多样性保护制定的法律法规

1.2 国家生物多样性保护战略

2015年，乌拉圭制定了《国家生物多样性保护战略》(简称《战略》)，旨在从国家发展和部门规划层面整体考量乌拉圭生物多样性保护与可持续利用的目标及其对《联合国生物多样性公约》所做出的承诺，为人类社会提供福祉。该《战略》原则是以国家对环境的立法为基准，在联合国生物多样性协定的框架内开展生物多样性保护和可持续利用。

草原是乌拉圭面积占比最大的生态系统，《战略》对草原生态保护具有重大意义。《战略》以4年为一个周期，2015年制定的《国家生物多样性保护战略(2016—2020年)》是最新战略，增加了生物多样性与气候变化的关系以及应对外来物种入侵等内容，针对乌拉圭生物多样性保护面临的主要压力及其产生原因制定了战略目标，具体包括：1)减少乌拉圭主要生态系统的衰减与破坏；2)推动生物多样性及自然资源的可持续利用战略与实践；3)控制外来物种入侵；4)加强管理及生物多样性知识的运用；5)回顾并更新包含生物多样性内容的国家法规，加强法规运用机制。基于上述目标，确定了生物多样性保护与可持续利用的主要任务：1)保护生物多样性，推动生物多样性的可持续利用；2)履行乌拉圭所签署的公约协定；3)最大程度确保现在以及未来的居民生活质量，保证社会公平。

根据战略目标与主要任务，乌拉圭参考《生物多样性管理准则》，以“生物多样性衰减的问题及成因”为依据，针对生物多样性保护与利用问题，确定了生物多样性保护战略框架(图1)。该框架明确了2016—2020年国家生物多样性保护和可持续利用的宗旨及生物多样性协定战略计划。整个战略基于生态资源保护和可持续利用的国家目标，分为生物多样性保护和各部门全面规划生物多样性2条主轴。

图1 生物多样性保护战略框架注：资料来源于文献乌拉圭住房、国土管理和环境部。

《战略》从国家层面为草原环境治理、草原生态系统保护政策制定提供了参考依据，是乌拉圭草原保护最宏观、最具指导意义的政策。

1.3 沃伊森合理放牧原则与整体规划放牧原则

乌拉圭农牧场主要遵守沃伊森合理放牧原则(Voisin Rational Grazing，西班牙语为PRV)，其旨在保护草原土地不被开垦，控制放牧时间，设定牧场恢复期以最大限度发挥草地光合固碳作用，并控制牲畜密度，借此增加牧草产量、保持草原恢复力和草原中的土壤有机物和水分。沃伊森合理放牧原则的推行为之后引入的国际层面的整体放牧规划(Holistic Planned Grazing，HPG)做了很好铺垫[2]。

HPG是一种轮牧模式，旨在解决牲畜管理者生产与环境保护之间的冲突，并确保土地持续更新、牲畜健康及农牧场主盈利能力，有助于农牧场主在合适的地点、时间放牧以实现效益最大化。乌拉圭于2016年底在埃斯特角举行世界肉类大会后，大力推行HPG。因与沃伊森合理放牧原则大致相似，HPG迅速被乌拉圭农场主接受，具体包含以下原则：1)每片牧场供养牧群的数量要尽可能少，尽量一片牧场为一个牧群提供草料，使其拥有足够的恢复时间。2)规划放牧期前，需对植被恢复期做出规划。先前放牧期通常按照“轮牧制”进行规划(即从某个放牧区或围场划分区域，并按时间顺序顺时针在不同区域间轮换放牧)，而整体规划以恢复期为轮换标准，并绘制标明植被恢复期的图表以辅助规划。此外，如牲畜处于产仔等特殊时期，轮转应有所延后。管理人员还需保留一些区域以备特殊情况。3)将放牧密度调整到最大，将放牧期控制到最短。这是因为牲畜蹄能够刨削土壤表面，使空气和水进入，促进新植物生长，若放牧密度过小，则牲畜蹄刨削土壤表面的影响较小，仅会产生较少的残屑覆盖土壤表面；然而，若牲畜(无论群聚或分散)停留在一个地方太久，将会过度破坏牧场草皮。4)根据可用草料数量评估一段时间内的基础载畜率(为避免过度放牧而承载的合适牲畜数量)。5)根据时间来规划应对干旱时期储备的草料(简称“干旱储备”)。6)制定牧草生长期规划，在植被生长季期内种植尽可能多的草皮，使牲畜全年有足够的食物，不会因无限制放牧而破坏牧场[3]。

沃伊森合理放牧原则与整体规划放牧原则对可持续放牧起到了有效的指导作用，尤其是整体规划放牧原则配以图表，浅显易懂，达到了良好的教育和宣传效果。2项原则的运用较为成功地协调了乌拉圭草原生产与环境保护之间的冲突，同时也确保了土地持续更新、牲畜健康及农牧场主盈利能力。

2 草原生态保护与治理机制

2.1 管理机构

作为以草原为主的国家，乌拉圭草原保护基于“各部委联合参与，共同保护”的原则，具有一定特色。主要负责草原保护和可持续利用的部门有住房、国土管理和环境部，牧农渔业部，工业、能源和矿业部，其草原管理职能和管辖范围互有不同，且相互协作[2]。

乌拉圭住房、国土管理和环境部是负责监督国家住房政策、国土规划和环境保护的主导部门，其下属的环境保护局负责国家自然保护区系统保护、生物多样性保护、沿海地区和海洋保护，重点工作领域为生物多样性及生态系统保护和可持续利用，同时开展环境评估和管理以预防潜在危险。此外，其下属的国土管理局负责国土管理工作，对草原进行规划与管理[4]。

乌拉圭牧农渔业部是草原保护的主要部门，下设乡村发展局、农场局、自然资源局、农业服务局、畜牧业服务局、林业局、水力资源局和秘书局，主要职责是管理国家的草原、森林、自然保护区并制定保护制度，监督和管理种植业、畜牧业、渔业、农垦、农业机械化、农产品质量安全和农业投资，对进口的农、牧、林、渔产品进行检疫检查等。其下属的自然资源局和水利资源局重点负责草原和草原水资源保护，实施草原等自然资源管理和可持续利用、农牧业可持续发展等相关项目[5]。

乌拉圭工业、能源和矿业部的主要职责是针对矿产部门、工业部门、能源部门、远程通讯部门、微小中型企业制定政策并监督其实施。在全球化及区域一体化的大背景下，该部门负责制定矿产开采政策，改良国家生产设备、能源基础设施建设和通信系统，以构建可持续发展的法治社会，并制定前瞻性规划。其下属的地质矿业局负责对草原的地质、矿产进行勘探和开发，并制定合理的土地利用计划以保护草原。此外，其下设环境保护院针对草原保护进行研究[6]。

多部门合作、分类管理的工作机制，使乌拉圭草原保护工作具有“跨领域、全方位、立体化”的特性，各部门各司其职，从国家层面共同杜绝各类草原退化的诱因，为草原保护和治理工作提供了坚实保障。

2.2 草原生态保护措施

乌拉圭政府重点从以下3方面开展草原保护工作：1)草原保护政策的制定；2)草原保护区的建立与规划；3)保护区景观、生态系统保护。其草原保护范围包括：1)因土地利用导致面积持续锐减的草原；2)各类草原中的生物群落；3)具备中高生产力的天然牧场。

建立国家保护区是乌拉圭草原生态保护的主要方法，并以此作为协调环境与国家经济和社会发展之间关系的重要工具，便于开展休闲、旅游、研究和开发，以及开展相关生产活动。乌拉圭国家保护区的核心理念是“在保护中生产，在生产中保护”，保护区建立目标已由先前的“保护草原免受外界破坏”转变为“监测草原区域动态以充分发挥有利因素保持草原生态”，不仅保护生物多样性，还承担向社会提供维持生态系统服务和文化服务的任务。近年来，经过不断探索，乌拉圭建立了一套完善的国家保护区管理体系：一是指定主管部门开展管理。国家保护区的建立和管理工作由乌拉圭住房、国土管理和环境部环保局及国家保护区管理局共同协作开展，其运作资金2/3来自公共预算资金，1/3来自国际合作资金。二是制定法律保障国家保护区的建设和管理。2000年，乌拉圭政府通过了“创建国家保护区体系”法律(第17.234号)，于2008年成立第1个国家保护区，2013年成立了乌拉圭国家保护区管理局，2014年制定实施《国家保护区体系战略计划(2015—2020年)》。三是积极开展保护项目及保护区建设。乌拉圭通过国际合作、政府资助等方式实施了多个草原保护相关项目，具体包括2014—2018年与全球环境基金会共同实施的景观项目、2017—2020年乌拉圭国家保护区体系内的保护区及其周边地区管理项目、2018—2021年智能化畜牧业及草原恢复项目、生物多样性保护与荒漠化治理项目(2020年开始实施)等，这些项目的实施对乌拉圭草原保护与恢复起到了示范和推动作用。四是加大草原生态保护与治理的宣传力度。乌拉圭积极开展草原管理相关宣传活动，针对草原管理工作展开技能培训及研讨，如在生产机构中开展会议交流和技术培训活动。

在管理权属方面，自然保护区可由政府或其他机构甚至私人管理，具体可分为国家部委、私人土地所有者、保护区内土著居民、地方政府以及相关非政府组织，按管理主体可大致划分为4大类管理模式，即政府主导管理模式、政府各部门间合作管理模式、政府与私人合作管理模式以及私人管理模式。政府主导管理模式主要是以国家政府部门为主体(如乌拉圭住房、国土管理与环境部)，制定自然区保护战略和规划。政府各部门间合作管理主要体现在住房、国土管理和环境部，牧农渔业部和工业、能源和矿业部相互协作开展保护工作，以及同地方当局合作制定土地管理计划。政府与私人合作管理模式主要以法律为依托，乌拉圭第18.564号法律要求所有人员有义务在土地和水资源保护、使用及开发利用方面与国家开展合作；此外，政府主管部门为农牧场主或从事养蜂、捕鱼业的人员提供技术支持。私人管理模式主要体现为私人土地所有者和土著居民自发的管理。

完善的保护区管理体系可以有效提高草原保护力度，防止草原受到外界破坏和污染。多元化的管理模式有助于乌拉圭根据不同情况因地制宜选择最为合理的管理办法，其丰富的草原保护经验及实践取得了良好效果。

3 我国草原保护及治理工作面临的挑战

3.1 草原退化形势严峻

温性草甸和草甸草原是我国生产力最高的草原类型，75%的温性草甸草原、50%的温性草甸分布在内蒙古东部及东北地区。20世纪80年代至今，这一区域的草原面积减少近28%，90%草地有不同程度的退化[7]。我国草原退化的主要原因在于畜牧业迅猛发展导致的草原资源被过度开发利用,可大致分为2个阶段：

1) 改革开放后至2010年。在这一阶段，我国草原管理模式由社区管理变为家庭承包制，畜牧产品贸易由原来的社区统购统销变为按市场价格自由出售，牧民的牲畜饲养积极性大幅提高，牲畜数量逐年上升，草原面临空前压力，大部分牧场尤其是北方牧场的载畜量曾长期处于超负荷状态。全国畜均占有草场由1949年的6.20 hm2减至目前的约1.33 hm2，草地生产力普遍下降30%～50%，牧区退化、沙化草地面积占可利用草地面积的42%，且每年曾以超过133.33万 hm2的速度扩展[8]。

2) 2010年至今。经过近10年的努力，我国天然草原理论载畜量实现了大幅度增长，涨幅突破10%，但是年增长量相对较少，甚至出现了一定程度的反弹[9]，这意味着尽管近年来草原超载情况有所减少，但部分牧场草原资源仍未恢复。我国天然草原理论载畜量从2010年的24 098万羊单位增至2015年的24 943万羊单位，约增加3.50%，增长比较缓慢，而且2014—2015年出现小幅下降情况[10]。可见，畜牧业的过度发展仍为草原带来巨大压力。

除此之外，滥樵、滥挖、滥采、滥垦、滥用水资源等不合理开发方式也是导致我国草原退化的诱因。

3.2 畜牧模式存在缺陷

除了牲畜数量增长带来的影响外，现行畜牧模式的弊端也是草原生态治理问题凸显的一大要素，不仅导致生产力水平、经济效益较低，还导致草原生态环境持续恶化[9]。其原因为，我国多数牧民仍采取自由放牧的原始放牧管理方法，尽管在国家项目支持下小部分牧民实行划区轮牧，但由于未能采取科学合理的轮牧模式，加之围栏造价高、实用性差等原因而始终无法普及。

3.3 矿业对草原形成威胁

煤炭和化工工业的快速扩张，不仅从采矿环节破坏了草原土壤，而且在生产环节也对草原生态带来不可预估的污染。我国部分草原因富含矿物质而饱受化工产业的摧残。以呼伦贝尔大草原为例，其富含铅、锌、银、铜、铁等有色金属，以及丰富的煤炭资源，目前已探明煤炭储量约1 000亿t以上，其中大部分为褐煤(一种较好的煤化工材料)。各大能源公司曾纷纷进驻呼伦贝尔进行煤矿开采并兴建化工企业，矿区探井的废液均存放在废液坑内，基本未采取治理措施，其对土壤的破坏及长期影响致使未来的植被恢复十分艰难[11]。

3.4 牧民生态保护意识淡薄

我国对与草原保护及相关生产、建设等方面的法律法规宣传教育力度不足，覆盖范围较窄且形式单一、方法落后，无法取得应有的宣传效果，从而导致我国农牧民对草原生态保护重要性的认知不足，缺乏必要的生态保护意识，为了追求更多的经济效益过度利用草原，甚至会出现偷牧现象，这对相关政策的落实会造成巨大的阻碍[9,12]。

4 启示与借鉴

1) 积极采取多部门联合管理模式，明确划分各部门草原保护职能，对草原生态资源进行共同监管、治理。除了国家林业和草原局外，草原保护也涉及化工管理部门、土地利用部门等。可借鉴乌拉圭多部门联合管理的模式，合理分配各部门草原保护的职能，从多方面建立草原的“保护墙”，增强草原保护效果。同时，加强政府部门与区域管理部门的沟通与连接，二者通力合作，共同参与草原保护治理。根据地方管理部门的经验和实际情况，出台相应的保护措施与政策，使其能更贴近实际，适合当地条件。

2) 借鉴乌拉圭整体规划放牧原则，优化轮牧模式，在牧场载畜量、畜量密度、放牧时间、草料准备等方面因地制宜进行合理优化，并形成易懂的规划方案，配以图示讲解，以便牧民完全理解操作流程，进而协调生产与环境之间的关系。

3) 推进能力建设及宣传工作，以牧民为目标主体，就草原管理开展研讨、培训及相关合作等，向牧民传授科学、合理的畜牧模式和方法，并对草原资源的重要性和作用进行宣传，以培养牧民环境保护的意识；如有必要，可制定一定的奖惩措施，以激发牧民自发进行草原保护活动的积极性。

4) 加大对以草原为主的国家公园、国家保护区的投资和建设力度，扩大国家公园、保护区的数量和面积，以保护更多的草原生态和珍稀物种。此外，应进一步加强对国家公园及保护区的监测、管理力度。

5) 在草原保护中推广高新技术，积极开发精确度更高的数字化检测系统，并将其推广到各草场、草原保护区中，为草原治理与保护提供信息与数据支持。