论空间建设用地使用权地下空间界限的明晰

晏子璇

（中央财经大学 法学院，北京 100098）

当今世界，各国在重视经济发展的同时，都将生态环境的保护摆在了重要的位置。我国《民法典》确定绿色原则为基本原则，对土地资源的集约利用成为城市建设用地开发过程中不可忽视的重要因素。基于近年的实践经验，在签订土地使用权转让合同之前，根据事先的行政规划得以对该土地建筑物高度进行限制，而地下空间的开发边界却鲜有可依据的规定。随着《民法典》的出台，理论界和实务界都需进一步明确空间建设用地使用权地下空间界限的问题。

一、问题的提出：空间建设用地使用权理论与实践脱节的困境

当下的土地利用方式日益多元化，地铁、高架桥、高层建筑、地下通道等基础设施的建设随着城市化快速推进已经实现了大规模覆盖，土地空间二维利用向三维利用的转变成为土地集约利用的基本方式之一。《民法典》345条和348条规定了空间建设用地使用权，但实践中相关法律的落实情况却不尽理想，存在理论与实践脱节的情况。具体而言，《民法典》第348条规定，建设用地使用权出让合同中应当明确“建筑物、构筑物及其附属设施占用的空间”。土地空间可分为横向空间与纵向空间，横向空间即土地水平范围的空间，其在地图上表现为清晰可见的地界；纵向空间包括地上、地表、地下空间。在建设用地使用权出让的实务操作中，建设用地使用权出让合同中对土地空间界限的约定多局限于横向空间的界限，纵向空间仅依赖城市规划范围内对建筑物高度的限定，即地表和地上空间的限制。关于纵向空间中地下空间界限的规定，至多于合同中进行地桩起始深度等模糊约定。受建设技术等限制，空间建设用地使用权出让合同难以真正落实关于地下空间界限的规定。在各地方行政法规中，亦很难找到关于建筑物地下深度限制的规定。因此，明晰空间建设用地使用权的地下界限难以落实。

空间建设用地使用权地下界限模糊的实践难题，是过去高速高效城市化、工业化进程的结果之一。地下空间无序利用已经与日益成熟的城市化水平和集约利用土地的要求存在矛盾，尽管《民法典》对空间建设用地使用权的空间界限作出指向性规定，实践中却难以真正予以实施。但是，理论层面的发展方向与实践操作难题的间隙并非难以磨合，可以确定的是，中国特色社会主义法治体系中对于空间立体利用的立法模式是符合我国土地公有制基础的，实现空间建设用地使用权的有效落实，需要基于实践需求对法律规定进行更深入的理解、阐释及灵活运用。

从理论构建来看，《民法典》对空间建设用地使用权的规定存在符合国情的合理性，亦存在可进一步完善的空间。为实现实践需求与理论的衔接，有必要通过司法解释、学理解释对法条进一步地细化说明，明确空间建设用地使用权地下空间的界定，从而更好地实现空间建设用地使用权的运用与发展。

二、理论层面：我国关于空间立体化利用的立法选择

（一）空间建设用地使用权的权利构成

空间建设用地使用权作为用益物权的一种，是以利用他人土地的上空或者地下一定空间范围为形式的定限物权。在《民法典》的规定中，空间建设用地使用权主要是指两类：一是在土地地表、地下、地上分层的空间中，赋予不同的权利主体建设用地使用权；二是赋予同一权利主体不同性质、不同用途的空间建设用地使用权。空间建设用地使用权的立法目的是将对土地的利用由平面转向立体化发展，增强土地利用效率和价值[1]。

空间权利与传统的物权区别之处在于，传统的土地上的权利囊括该块土地的地表、地下、地上各个层次空间的权利，而人类社会发展到近代，人与资源的矛盾日趋激烈，在探索各种途径开辟新资源和空间的同时，在固有土地上最高效、多层次的利用也成为开发利用的焦点。权利的确定是根据经济社会发展不断提出需求的过程中调整社会关系的手段之一。追根溯源，我国学界主流的观点将空间权进行了划分，根据权利的性质和内容将空间权分为所有权和利用权两大类，利用权层面又可以划分为物权性质的利用权和债权性质的利用权。实践中，物权性质的空间利用权有空间地上权、空间地役权等，债权性质的空间权包括空间租赁权、空间借贷权等。除该主流观点之外，也存在依据其他标准进行分类的观点，比如根据是否具有可转移性、根据存续期间的不同对土地空间权进行划分[2]。

在学界一直饱受争议的是，土地分层利用的制度是否会违背一物一权这一大陆法系重要原则。一物一权原则的法理基础在于，对权利进行清晰的界定，保证权利人按照自身意志完全、排他地支配所有物，从而促进贸易流通，维护正常的市场秩序。

笔者认为，在生产力低下的时期，一物一权原则对物的划分局限于人们对物品的整体利用方式、生产技术条件以及社会观念。随着人口密度与有限地表空间矛盾的日益突出，固有的模式已经不能满足人们生产生活的需求，因此，突破固有空间的限制是发展趋势，对土地利用方式的规制也应当因时而变、随之调整。将地下和地上分层多样的空间进行分别利用并各自创设物权，目的是将土地资源利用效率最大化。将土地按照纵向和横向进行空间独立化使用对物权的创设提出了新的要求，其基于空间的特殊性，实质上并不是对一个所有物的重复设权，而是基于不同空间范围、不同用途和性质对权利进行设定。这既是对整体社会发展效率的保证，也是对权利人特定利益的保护。基于现实需求，应当对传统物权中的“物”进行反思，由土地归属中心主义向土地利用中心主义转变，为空间建设用地使用权的发展奠定理论基础。

（二）我国空间建设用地使用权的立法选择及原因分析

回顾我国建设用地使用权确立的过程，在《物权法》第一次确认空间建设用地使用权之前，关于土地地表、地上、地下空间利用的权利理论，主要以“空间利用权”为代表。“空间利用权”理论分为“独立说”和“从属说”。

“独立说”认为，空间的利用以登记公示的方法予以确立，可以像物权一样独立的设立和变更。因此应当将该种权利作为一种与传统用益物权并列的新的用益物权类型。“从属说”认为，“空间利用权”与传统物权没有本质的区别，都是对土地承载空间设定物权的综合表述，应当将其纳入传统物权体系中，作为用益物权的一种表现形式。我国《民法典》未照搬“空间利用权”或“空间权”等表述概念，也未采纳“独立说”的主张对相关权利单独成章予以规定，而是放在物权编建设用地使用权章节中加以规定。此种立法形式系基于我国土地公有制的国情，当事人通过用益物权的方式取得使用土地的权利而不能获得土地所有权，因此土地上的法律问题用使用权的方式可以得到解决，不涉及私人所有权的问题，无需在使用权之外再设立其他类型的用益物权对土地的利用方式予以规制。

关于土地利用空间有限和无限的讨论亦持续了相当长的时间。土地利用空间有限说主张，在国有土地上设立的土地利用权是有限的，应当以实际利用的空间为限，而非此水平划分的地表范围中，上下空间的无限延伸。垂直空间的有限性与国有土地上设立利用权防止土地私有化的原则保持一致。

土地利用空间无限说主张，土地使用权人对于该土地地表、地上、地下的垂直空间具有完整的空间使用权。尽管存在高度限制等土地规划的要求，然而并不能因行政规划的要求而否定使用权人对该土地垂直空间的权限。该学术主张的出发点在于对土地开发者开发热情的激发和对土地的信赖利益保护。笔者不赞同该观点，在土地使用权出让合同中明确建筑物高度、深度并不代表限制了建筑物的合理利用，该规定正是基于城市规划要求与该土地利用效率最大化双重标准制定的，并未浪费空间进行建设。再者，在合同约定之处明确建筑物高度和深度，给予了使用权人预期范围，因此土地开发空间存在限制并未对土地开发者的信赖利益造成损害[3]。

在我国土地公有制的基础上，土地利用空间有限说是唯一的选择，否则将存在以土地使用权代替所有权实现土地私有化的风险。建设用地使用权本身属于定限物权的一种，其权利覆盖的空间范围不能与土地所有权相当。应当明确，土地公有制下，城市土地使用权出让后，其余空间可利用的权限应当归国家所有。

我国引用空间建设用地使用权相关体系，出发点在于节约资源、保护环境，最大化集约利用空间。其立足点在于土地公有制的基础，如果地上权或者地上、地下空间利用权利的设立权限不归土地所有者所有，容易造成国有土地流失的风险，因此不能照搬他国的模式。

三、实践层面：空间建设用地使用权的地下界限难以确定

（一）以南京地铁建设为例，“事先规划”难以弥补空间建设用地使用权不足

在实践探索方面，南京市在地铁的建设用地相关制度探索方面取得一定成就，在地铁建设土地供应、登记等方面创新性地探索出了一套方案，其解决相关法律问题的思路可为更多地区地下空间的开发利用提供借鉴。

从1990年开始筹建的南京地铁是分层利用建设用地的成功典范，地铁站的建设落实了分层利用原理的同时，实现了地铁站与站外其他空间场所地表、地下功能区的协调配合。纵向的地表和地下分为商业性质和公共基础设施性质的空间，交通线路部分为公共基础设施用地，其余可利用空间用于零售商品区域，并且实现以部分中心站点为核心的综合商业区，与周围商业区相连。以百家湖地铁站为例，其地表为百家湖商业区，地下一层为安检设施、自动售票机以及部分零售商品亭，地下二层为地铁线路。在新街口等更大规模的地铁线路枢纽，换乘地铁的走廊已经建设成为繁华的商业贸易区，涵盖餐饮、服装、美妆、电子产品等各种类型的商品零售区，并直通大型商场的地下区域。

南京地铁在实践探索中实现了突破，也存在未能解决的问题。建设过程中，地铁建设所需地下空间的利用未按照法律规定办理登记手续。其困境并非当时条件下可以短时间解决的，从客观条件来看，南京地铁的四通八达特性，决定其必定会从城市大规模区域建设用地的地下穿过，过程中很难避免完全不对地表用益物权造成障碍或损害。并且，地下空间建设利用受制于当时的技术条件，必须要在施工过程中根据地质条件适时调整修建的范围和具体线路走向。因此，只得采取先期规划预供地的方式，先办理预供地手续，在施工过程中根据实际情况边建设边调整，最终供地的实际情况与预先规划不可避免地会有所不同[4]。

客观条件制约造成的法律问题主要有两点。第一，预供地的程序并非法律规定的供地手续，其在法定程序和权源上缺乏完整性。第二，关于地铁站中的商业区域合法性问题。应当明确的是，商业用地和公共基础用地办理手续不同。商业区的占用必须获得《商业配套物业建设工程规划许可证》方可将该区域用于商业用途。地铁建设的预先供地模式是以划拨、出让的方式推进的，在先期规划过程中只能按照公共交通用地来进行用途规划，受制于边建设边勘测调试的特点，商业基础设施区域必须要纳入整体规划中考虑，然而先期规划中不包括商业配套设施用途。这样一来，日后建成的地铁站中商业区域配套设施的建设和确权就面临着障碍①参见施建辉《建设用地分层使用权的实践考察及立法完善——以南京地铁建设为例》，载《法商研究》2016年第3期，第38～45页。。

基于以上两点，可以看出空间建设用地使用权在固有法律体系中的尴尬处境。尽管南京地铁工程验收合格，但是站内的商业配套基础设施仍面临着合法性争议的问题。南京地铁建设面临的问题是我国空间建设用地使用权相关系列问题的一处映射，为解决遗留法律问题，南京市政府特地成立了南京地铁用地物权研究课题组，对相关问题进行研究探索以求解决。2014年国务院办公厅《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》中肯定了南京市政府的做法，并对土地空间的分层利用登记确立的具体规则给出了指导意见，对于公共基础设施建设和商业配套基础设施建设分开办理手续造成的法律问题，南京市政府给出了解决方案。在预先规划时期首先以全线路进行用地规划用途审批，在建设完成之后，就商业用途的配套设施空间利用，以协议的方式办理有偿出让手续。对于建设过程中对地表的用益物权权利人造成的损害，基于公平原则给予合理的等价补偿。根据时序原则，对于同一块土地地表和地下的空间权利进行权利范围和界限的登记确认，具体登记操作中，以虚线的方式标明空间的分层利用情况。

值得注意的是，预先整体规划和事后补充协议的方式并未能从根本上解决空间建设用地使用权的问题，其思路仍停留在过去二维空间的土地权利层面。

（二）“事先规划”制度局限性分析

《城乡规划法》第38条明确了对于城市土地建设用地使用权的设立，应当符合城市规划的相关规定和要求。因此，该土地的使用权出让合同签订时，存在对建筑物纵向空间的限制，符合城市规划规定。

我国在建设工程施工以及其他用地使用情况等方面早就存在用地复核验收制度，简称验收制度。验收制度就是在建设工程竣工后，由行政主管部门对工程质量、土地利用合理性等方面进行复核、验收，合格的工程投入使用，对于不合格的工程，其建设单位受到责令整改等行政处罚。杭州、上海等各个城市也先后出台了《杭州市土地管理规定》《上海市国有建设用地土地核验管理规定》等一系列关于用地核验的规范性文件②《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）第二十条规定：“完善建设项目竣工验收制度。要将建设项目依法用地和履行土地出让合同、划拨决定书的情况，作为建设项目竣工验收的一项内容。没有国土资源部门的检查核验意见，或者检查核验不合格的，不得通过竣工验收。”。2008年，《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）第二十条对用地复核验收制度进行了规范，但目前用地符合验收制度还未纳入我国法律规定。

事前规划主导的建设用地利用方式存在一定的局限性。《民法典》物权编将空间建设用地使用权的纵向空间范围限定在“建筑物、构筑物及其附属设施占用的空间”，实践中通常运用为该土地上建筑物、构筑物实际建设所需占用的合理的利用空间，建筑物、构筑物最高高度以上和最深深度以下的空间不属于土地使用权人的可利用范围。该种限制更多依靠于城市规划的指标来进行地表、地上空间的约束。除了少部分城市规划对地下空间进行限制之外，关于纵向空间的约束一般取决于建筑物、构筑物实际建设的需要，仅局限于地表和地上空间。

该模式下，建设用地使用权人在取得该土地使用权时，土地地表、地上、地下空间界限能够得到大致的确认，但该界限难以在更大行政区划范围内实现统一、科学、标准的参考和规划。并且，城市规划的空间限制更多用于建筑物高度限制，建筑物的地基深度等因素少有涉及。在过去城市建设初期，基于技术限制和城市化、工业化迫切发展的需要，该模式可以在短时间内实现土地利用效率的最大化。而今面对着有限的土地资源和城市进一步智慧化发展的趋势，地铁、地下通道、高架桥、天桥等设施建设如火如荼，尤其是城际地铁线路的建设，对地下空间的合理利用提出了更高的要求，过去行政规划限定空间的模式难以对土地的地下空间加以规范。

四、明晰空间建设用地使用权地下空间界限的思路与建议

（一）在学理层面明确地下空间的限制

我国法律规定将地下空间统称为“地表以下的空间”，在理论界未给予更为权威、详细的解释和说明。在实务界，各地方往往采用以实际利用占用空间为限的模糊规定。尽管在理论界不存在统一的标准与指导，在过去的城市化快速发展中也顺利开展了相应的地下开发。但是随着城市化日益成熟，地下空间的规范利用是必然要求，理论界应当对实务中的潜在隐患予以查漏补缺从而防患于未然。国际上对于地下空间界限的处理方式分为两种：一种是以瑞典等国家为代表，即确定地下开发的统一深度标准，将土地上下空间进行标准化分层利用；另一种以日本等国家为代表，以该土地建筑物实际需求深度为限。两种方式皆具备一定的合理性与局限性。就我国当前实践中的做法来看，采纳的是后者的做法，这与我国多年来城市化迅速发展有关，若重新制定固定的地下开发纵向界限，就我国较为饱满的城市用地情况而言，很难改变现有利用情况，推定空间极小[5]。因此，我国应当基于实践的选择和未来发展规划，将空间限制的标准以明文的方式进行符合实践需求的解释与细化规定。

空间建设用地使用权区别于土地所有权的绝对性，虽然我国对于空间权限范围并未进行统一标准的界定，但是基于前述行政规划等方式可以确定空间建设用地使用权存在空间上的限制。从理论层面出发，应当对空间建设用地使用权受到横向、纵向的限制及其法律上的依据进行明确。具体而言，首先，应当明确空间建设用地使用权具有限制性、边界性的原则。鼓励城市土地的开发利用不等于放任开发，建设用地使用权人必须在行政规划范围内对土地进行特定性质、用途的利用和开发。其次，空间建设用地使用权受到法律法规、行政规划和使用权出让合同的多重限制，使用权的权能空间以该土地的有效利用空间为限。

（二）结合相邻关系规则完善空间建设用地行政规划制度

为了确保法律体系的稳定性和完整性，笔者赞同大多数学者主张的在普通建设用地使用权的基础上对空间建设用地使用权进行完善和补充。我国实行土地公有制，城市中的建设用地所有权归国家所有，农村的土地归集体所有。

我国《民法典》规定，只有土地所有权人可以设立该土地上的用益物权，所有权人在土地上新设立用益物权无需征得原有用益物权人的同意。对于该土地上已经取得用益物权的权利人而言，其没有设立空间建设用地使用权的权利。一块土地上不同的用益物权人的关系，一般采用相邻关系的相关规定加以解决。《民法典》第288条至第296条详细规定了相邻关系的法律规则，明确新设立的建设用地使用权人不得损害已有的用益物权。传统的相邻关系规则关于横向层面相邻关系的规制是有限的，纵向空间相邻关系产生的新问题尽管可以通过双方的地役权合同得以解决，在使用过程中一方对另一方的权利造成损害后，受害方有权请求排除妨碍、赔偿损失、恢复原状等等，但是很难起到防患于未然的作用。

笔者认为，将相邻关系的规则适用于立体空间下的空间建设用地使用权相关规则较为妥当。相邻关系规定下，先后设立的用益物权间关系的调整，既适用于横向空间的权利关系，亦适用于纵向空间的权利关系。在修建地铁、高架桥等立体空间基础设施的行政规划中，可以尝试预先在规划中确认清楚可能存在的空间建设用地使用权之间的用益物权冲突。在行政规划中事先进行利益协调安排，结合相邻关系规则，依法协调各个空间建设用地使用权的权利关系。简言之，在土地集约化、立体化利用的今天，为避免空间建设用地开发利用过程中横向、纵向间的用益物权冲突，应当在过去的行政规划制度基础上加以补充完善。依据相邻关系规则和地役权规则，在行政规划中补充、细化相关利益协调规则，加强整体规划管理，提高行政效率与空间建设用地开发质量。

（三）确定“事先规划”与“事后验收”相结合的地下空间界限确定模式

有学者提出，可采用通过“事后验收”界定建设用地使用权的纵向界限，即在建设用地上的建筑物、构筑物建成之后，通过行政部门的审核验收确定建筑物、构筑物实际占用的土地纵向深度、高度来确定该建设用地使用空间的纵向界限[6]。

笔者认为，“事先规划”与“事后验收”缺一不可。可采用“事先规划”与“事后验收”相结合的方式确定建筑物的地下空间界限。《民法典》第348条明确建设用地使用权的出让合同应当约定清楚“建筑物、构筑物及其附属设施占用的空间”除了出让合同中的约定，事先规划环节必不可少[7]。其原因在于，实践中建筑物高度与深度限制关系到城市整体规划，在未来地铁、地下通道、管廊等基础设施开发建设时，可节省大量的时间成本和技术成本。但是基于事先规划的部分不可预见性特质，建设过程中根据实际情况进行的调整空间也是必要的，给予开发建设者一定的调整空间既有利于鼓舞开发者的建设热情，也有利于基础设施自身的安全性和质量保证。因此，事后核验时对地下空间界限的确定更符合实际情况、更精准。

“事后验收”符合制度，弥补了“事先规划”存在难以预见的局限，二者相互配合、互为补充，能够进一步推动土地开发的科学合理化。

五、结语

空间建设用地使用权在我国的确立体现出中国特色社会主义法治体系的特征，与公有制的土地所有制相匹配，与绿色原则相一致。在实践过程中，地下空间的开发利用是大势所趋，对长久以来在城市开发建设中忽视的地下空间限制问题应当予以重视，对于空间建设用地使用权的地下限度应予以明晰。城市建设的行政规划在土地空间利用的过程中起着重要作用，但其局限性在于预先难以全面覆盖实践中遇到的难题，土地立体化开发的过程中不可避免会出现建设成果与规划要求不一致的情况。基于此，在空间建设用地地下空间的认定规则方面，可采用“事先规划”与“事后验收”相结合的地下空间界限确定模式。进一步确认和强调空间建设用地使用权具备法律上的空间限制这一原则，在事先的行政规划中，预先协调好同一单位土地不同立体空间的用益物权冲突，在验收复核工作完成后确定更为精准的空间界限。