职业教育治理现代化的理念与路径

陈 瑞，苏莉莉

（1.百色学院，广西百色 533099；2.右江民族医学院，广西百色 533099）

党的十九届四中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革的总体目标，这是我国改革发展的经验总结，也是为了适应新时代经济社会发展而提出的重大理论创新。职业教育是国家体系中的一个子系统，在国家教育体制改革发展中处于重要地位。社会的发展离不开制度的支撑，而制度改革带有全局特性，是推动经济社会发展的重要战略资源。职业教育治理体系现代化的目的就是对当前职业教育存在的弊端进行全面深入的改革和创新，构建适应当前经济社会发展需要的教育体系，从而推动职业教育的高质量发展。

一、职业教育的政策演进

改革开放以来，国家高度重视职业教育现代化发展，将其视为促进教育公平、提高办学效率、化解教育矛盾、提高教育质量的重要抓手，陆续出台系列政策。1985 年，《中共中央关于教育体制改革的决定》强调“教育要面向现代化，改革与社会脱节的教育体系”。1991 年，《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》提出“采取大家办的方针，通过政府统筹，联合企事业单位和各方面力量联合办学”。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》提出“大力发展职业教育，到2020 年形成适应经济发展方式和产业结构调整要求的现代职业教育体系”。2014 年，《现代职业教育体系建设规划（2014—2020 年）》强调“建立现代职业教育体系，是促进现代职业教育发展的制度性安排”。2019 年，国务院印发的《中国教育现代化2035》以及《国家职业教育改革实施方案》等系列文件中，从制度框架、培养体系、国家标准、产教融合、校企合作、多元办学、评价体系等阐述了职业教育现代化的战略意义、预期目标和推进路径等方面明确了职业教育治理现代化建设的方向。

高密度的政策性文件出台，表明职业教育治理现代化建设是国家治理现代化的重中之重，并提高到与人才强国、科教兴国等重要的国家战略层面上来。职业教育治理体系现代化无论是政府还是在学术界，都是关注的热点，成果较多，但研究的空间依然需要深入和拓展，为了使政策落地，深入系统的研究尤为紧迫。

二、职业教育存在的现实问题

(一)职业教育治理体制不完善

健全的治理体制有助于提高职业教育治理的能力和水平，然而我国职业教育治理体制仍然存着以下问题。首先，法制体系不健全。现有的职业教育法制体系对教育治理主体存在着角色不明、权责不清，对政府相关部门的职业教育职责缺乏明确的规定。教育行政管理部门在行政执法时或失职，或越权，或侵权，以致滥用权力的问题时有发生。同时，职业教育相关法律法规应有的权威性不强，违法成本较低，导致有法不依、追责不力。其次，缺乏有效的监督体系。职业学校行政权力缺乏有效监管，出现泛行政化现象。能够体现多元共治精神的董事会制度尚未真正建立起来，导致社会力量、广大师生等主体难以寻求有效的渠道来监督、约束行政机构的行为。最后，信息公开反馈机制不完善。由于缺乏有效的约束，职业学校往往不愿意向社会公开透露学校办学的相关信息，使各利益相关者难以了解学校办学情况，缺乏有效参与学校监督与评价的途径。

(二)职业教育治理结构不完善

我国职业教育处于改革发展过程之中，其治理结构尚需不断完善。首先，由于信息的不对称性，政府注重教育的投入，却无法准确获取学校发展的具体情况，也缺乏对社会、学生、家长等群体的具体利益诉求的了解，因此难以判断教育的产出，出现政府“失灵”问题。[1]其次，由于学校行政体系秉承科层化的组织架构，在学校中层及以上领导的任命上，往往由政府来主导，因此学校在面对政府施加压力时，只能被动地接受并执行上级行政部门的命令和指示，而出于管理上的便利性，政府通常倾向于采用统一的“标准”模式来管理学校，导致各个学校千篇一律，缺乏特色，无法满足社会多样化以及个性化差异的需求。

(三)职业教育治理主体单一

社会力量参与教育治理是推进教育现代化的重要途径之一，国家也出台了相关政策来大力支持，但是治理主体的单一性仍然没有得到根本性的改变。一方面，职业院校的法人地位尚未得到有效落实，职业院校在很大程度上缺乏自主办学的权利、责任和能力，远未达到“管办评”相分离的要求。[2]另一方面，由于法律制度体系和行业企业自身因素等多方面的原因，行业企业等利益相关者在教育决策过程中，仍然缺乏话语权，被排斥在学校的管理和决策之外；此外，学校内部管理体系上存在着泛行政化现象，民主参与不足，学术权力弥散，学校难以对社会和家长的合理利益需求做出及时有效的回应。

三、推进职业教育治理现代化的理念

为了更好地推进职业教育治理现代化进程，需要以清晰的理念来指引，要牢固树立“法治”理念，落实“共治”理念，秉持“善治”理念。

(一)树立“法治”理念

“法治”理念强调把法律制度作为规范教育治理的最高标准，主张完善的法律制度是提升教育治理现代化的法规保障。[3]一是建立健全职业教育治理相关的法律体系。坚持立法先行，重视法律制度的立、改、废、释等举措，对职业教育治理中法律制度上存在的空白，加快推进立法力度，对现有法律制度上不合时宜的内容进行修订和完善。[4]二是严格实行依法治理。尊重法律权威，将法律作为推进职业教育治理活动的准绳，在法律制度框架内构建和完善适应时代发展的职业教育治理体系。第三，提高执法的能力和水平。加强法律的宣传和教育，强化法治意识，各治理主体严格实行依法履职，把权力约束在制度的笼子内，规范和完善教育治理过程中的执法范围和程序，杜绝人为因素的影响。

(二)落实“共治”理念

共治的目的是治理的民主化，共治的理念主张治理主体多元，治理方式平等合作，最大程度发挥各方力量在治理过程中的作用。一是主体构成的多元化。多样化的职业教育发展方向让决策越来越难，依靠单一组织或个人都难以胜任，需要更多专业组织和人士参与，不仅要有“公”利代表，更需要“私”利代表，倾听不同的意见和声音。二是治理方式的民主化。与传统管理体制自上而下的一元治理方式不同，民主化的治理方式强调平等合作、沟通协商。理顺各治理主体之间关系，通过采取合作治理模式、第三方治理模式，拓宽广大师生和社会组织参与教育治理的渠道，获得社会对职业教育的支持。实行信息公开制度，健全问责机制，自觉接受社会监督。

(三)秉持“善治”理念

善治即良好的治理，是寻求治理体系达到最佳的状态。[5]教育治理的改革和发展的最终目的是为了促进教育更公平和更高的效率，实现公共利益最大化。一是要树立科学治理的原则，用科学精神武装头脑，遵循职业教育的发展规律，利用科学技术和方法来处理职业教育体制机制等深层次的问题，不断提高治理主体的能力和水平。二是要掌握辩证治教的思维方式，职业教育是一个完整和互相联系的系统，对待职业教育中所出现的新问题和新矛盾善于用辩证的思维来看待和处理，用从全局考虑，不能将问题单独割裂开来，从而出现脚痛医脚或头痛医头的问题。三是要善于抓住主要矛盾，职业教育治理体系现代化的影响因素很多，如果不善于甄别根本性和决定性的影响因素，则会出现眉毛胡子一把抓的局面，不利于职业教育的发展与改革。因此，科学是治理的首要原则，职业教育治理体系每一方面都要体现和考虑科学因素。

四、推进职业教育治理现代化的建议

职业教育治理现代化不仅需要有理论方面的指导，还需要有实践方面的路径。基于前述理念，本文从三个方面提出改进路径。

(一)建章立制，健全职业教育治理制度

良法是善治的前提，教育制度是职业教育治理的核心内容。科学合理的政策法规既是加强顶层设计的重要方面，也是教育现代化治理的重要前提。目前，职业教育治理体系上出现诸多问题，如政校不分、管办不分等问题，尽管我国已经建立了《中华人民共和国教育法》《职业教育法》等法律法规，职业教育“有法可依”成为现实，但不可否认，部分法律法规条文存在与时代脱节、内容不全、法律效力较低等问题。[3]如政府、学校、社会的权责如何协调，教育拨款谁负责分配与管理，职业学校校长如何遴选等问题亟须法律制度层面的完善。因此，政府在制定政策法规过程中，要认真分析，科学研判，合理制定，将科学性、有效性和可操作性进行充分考虑。同时，进一步强化治理过程规范化。加强教育执法，严格遵从在法律法规框架下行使权力，加大对违法行为的问责力度，以法治来规范教育治理程序。加强执法是依法治教的关键，教育治理需要强有力的教育执法工作的保障；对教育治理过程中存在的违法乱纪行为的强有力惩处，有助于打击教育治理过程中的不作为和乱作为。[3]

(二)“管办评”分离，完善职业教育治理结构

职业教育治理体系现代化需要各方的通力合作，理顺相关主体之间的关系。一是借助政府之力，转变政府治理职能。对中国而言，在推进职业教育现代化进程中，政府的作用是显而易见并且是非常关键的。但是面对环境和时代的变化，政府也需要转型和改革，以应对职业教育发展的新情况，需要建设有效和有限的政府主导模式。有效政府意味着政府在主导职业教育治理的过程中，具有制定和有效贯彻政策的能力。做正确的事和正确地做事是高绩效政府的核心要素，因此，在职业教育现代化治理中，政府应该重点做好宏观调控，保证教育公平公正、营造良好的教育环境，和保证政策能有效地得到贯彻落实。而“有限政府”强调政府行使教育权力的合法性，政府必须守法，在教育治理过程中，凡是没有法律明文规定的事情，政府不能去做，但凡是法律授权的事情，政府一定要做。有限政府意味着政府要向职业教育利益相关者放权，赋予他们独立的地位和权责，充分发挥社会办学力量，提升他们的责任感和积极性。

二是汇聚社会之力，发挥社会对职业教育的支持和评价作用。建立社会专业组织对职业教育进行评价体系，让“管”“办”“评”保持相对独立，使教育评价科学客观。理顺产学研合作机制，推动校企合作，企业行业是毕业生的就业去向，组织协调企业行业参与学校在人才培养、专业设置等有关提高人才培养方面的合作与交流，充分发挥企业行业在人才需求和培养方面的专业优势。加快信息公开制度，推行教育部门、职业院校权力清单制度，打通社会了解办学情况的通道，拓宽社会监督路径，规范办学行为。同时，职业教育中的重要改革方案、重要政策等方面要经过向社会公开征求意见后方能实施，让社会通过公开的信息中进行监督。

三是增强职业院校自主办学能力。理顺政府与学校关系，实现政校分开，政府简政放权，赋予学校在人员招聘、岗位设置人事任免等方面的自主权；完善学校法人治理结构，坚持党委领导下校长负责制，界定党委和校长的权力和职责，构建起权力制衡机制；强化内部治理顶层设计，加快职业院校章程的制定与核准工作，并将其作为办学的基本依据和准绳，利于学校内涵发展，凸显学校办学特色。克服行政化倾向，赋予师生主体地位，倡导教研民主，自主探索，发挥专家学者在教学科研方面的专业能力，推进民主治理模式。

(三)监督问责,强化职业教育督导

督导即监督指导，是有效促进教育改革发展的重要抓手，完善的教育督导体系对推进职业教育治理现代化有着重要的作用。教育治理是否合法合规，教育方针政策能够得到贯彻落实，关键都要靠严格的监督和科学的评价。一是创新教育督导方式。为了保证客观公正，有针对性地组建由政府、学校、家长和社会共同参与督导的多元化格局，采用约谈、公众满意度测评、监督举报、结果通报等系列强有力的督导方式，对职业教育进行监督检查。二是健全教育督导主体和范围。不仅要对学校的办学条件、师资队伍等软硬件条件进行综合的评估，而且也要对地方政府在贯彻落实教育方针政策情况进行客观的评价，规范和约束政府的办学行为，有效地对政府教育权力进行监督。三是加大督导问责力度。建立健全相关督导问责制度，依法向社会公众公布评估结果，将其作为有关责任单位领导的考核、奖惩的参考，同时也作为对学校进行拨款的依据，形成一种自下而上的改革“倒逼机制”，有力推动职业教育治理现代化建设。