土地流转的现状、问题及对策研究

郭洁萍，王慧青

（中南林业科技大学，湖南 长沙 410004）

中国作为一个农业大国，土地问题与人民的衣食住行息息相关，一直是人们关注的重点。20世纪初，国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定》，允许农村土地依法进行使用权转让，从此打开土地流转的大门，土地流转有利于增长农民收入、完善城镇化的进程、优化农业发展结构。土地流转即是土地承包经营权拥有者保留土地承包权，依法将土地经营权流转给他人的行为。传统的土地流转的方式包括出租、转包、互换、转让、股份合作等。根据土地利用类型不同，分为耕地、林地、草地、建设用地，本文研究的土地主要指农村耕地。

1 土地流转的现状

1.1 土地流转面积不断增加

从2016年起，虽然农村土地流转增速较之前有所放缓，但每年流转比例仍以2%的增幅增长，每年的基本能增加0.2亿亩左右，2018年末，全国土地流转面积总和为5.39亿亩，占总土地面积约25%。2020年10月30日，农业农村部发展规划司针对十三届全国人大三次会议第4520号建议回复中表明，目前全国家庭承包耕地流转面积超过5.55亿亩，农村土地经营权流转服务中心已有1200余个县（市、区）、近2万个乡镇被建立。在土地流转的过程中，存在不少没有签署正式合同，私下转让的情况。另外大部分土地流转后用于农业，也有小部分是用于建设工厂。

1.2 流转模式多样化

随着社会注意经济的发展，全国各地开始出现一些新的流转模式。天津推行“宅基地换房”政策：鼓励村民搬至附近的城镇，以农村用地换置拥有产权的楼房；湖南益阳推出土地信托流转：由政府出资设立土地信托流转机构，农民直接与信托机构签订合同，将土地流转交易托付给信托机构办理，想获取土地经营权的企业直接与信托机构进行对接，即可租赁土地进行经营。浙江嘉兴推出“两分两换”模式，分即是将宅基地与承包地分开，将搬迁与土地流转分开。换即是用宅基地换城镇房产，用土地承包经营权换社会保障。

2 农村土地流转存在的问题

2.1 农民土地流转意识不够强烈

土地作为重要的生产要素，农民的生活来源基本来自土地，同时世世代代传承下来的小农思想早已在一部分农民的脑海中深深根植，导致农民对土地的依赖程度很高。政府相关部门没有完全深入到村民中去解读宣传土地流转相关政策，因此农民对土地流转的认识和了解不够全面。对于土地流转“两分两换”模式，不少农民持犹豫态度。相比搬入城市楼房居住以及去到企业工厂上班获得收入的生活，他们认为农耕生活更能给他们带来踏实感。

2.2 土地流转过程缺乏有效的监督

不少农户因为缺乏法律意识或者出于对受让方的信任，土地流转的协议方式多以口头协定为主，没有正式的书面协议。还有一部分农户则选择通过土地信托机构进行土地流转，而一些无良土地信托机构只为牟利，虽然签署了书面合同，但合同条款不平等，细则不明晰的情况屡屡出现。关于信托和土地流转的法律，我国在2001年出台了《中华人民共和国信托法》，2005年出台了《农村土地承包经营权流转管理办法》，但单针对土地信托的法律国家尚未制定。土地信托机构行为没有明确的法律进行规范和约束，农户通过土地信托进行土地流转却没有获得应有的收益时，也难以通过法律手段来维护自己的正当权益。还有一些基层机关部门为了完成工作业绩，强制农民进行土地流转，这一行为严重违反了《农村土地承包法》中规定的自愿原则。同时监管机构存在工作疏忽，没有制定完善的监督流程，导致农户无法通过有效的维权途径来维护自己的权益，这对农户的利益造成了较大的损失，使得农户进行土地流转的积极性有所降低。

2.3 缺乏可靠的农业和社会保障机制

农业受自然环境，气候资源影响较大。如果遇到自然灾害，农作物的产量会受到极大的影响。通过土地流转获得大片土地经营权的种植大户可能会面临颗粒无收的惨淡情况，因为没有切实可行的农耕保障制度，造成的损失极大可能需要自己承担。另外，农作物的价格也会随着市场需求变化而变化，市场需求量降低，农作物价格下跌，种植户可能会面临难以保本的惨淡局面。虽然国家有相关的救济补贴，但补贴对于损失来说作用微弱。因此，土地经营权流转的转入方会更为慎重地考虑，土地流转难以打开广阔的市场。2009年推出新型农村社会养老保险，农村居民的社会养老问题有所改善，但农村养老体系仍然存在不健全的地方。对于持续上涨的物价水平来说，社会养老保险还是难以保障基本生活的需求。并且有些偏远地区还存在没有普及农村养老保险的情况，没有稳定的生活保障，让农民对于土地流转抱有顾虑，他们担心等自己选择返乡重新以农耕为生的时候，转手给他人的土地经营权没有办法及时转回到自己手中。

2.4 土地“非粮化”现象普遍

通过土地信托进行土地流转，进入农村承包大面积土地的种植大户越来越多，随着土地流转规模不断扩大，土地租金、人工费用日益上涨，单纯靠种植粮食作物获得的收益并不理想。相同面积的土地，种植非粮食作物的收益比种植粮食作物的收益要更高，种植大户选择转变目标，种植蔬菜、水果、药材等经济作物，开办休闲农庄，发展旅游业等。更有严重者，以套取农业补贴为目的，占用土地长期不使用，或者将土地用于建厂。随意改变土地用途，导致粮食种植的面积不断减少，而我国人口众多，粮食需求量大，这对粮食安全在一定程度上会造成威胁。

2.5 农民就业转型情况不容乐观

通过宅基地换房，农户住上了楼房，成为了城市居民，就业问题逐渐暴露出来。因为农村居民普遍接受教育的程度不高，就业选择范围窄，大多只能从事收入较低的工作。还有一些人群因为年龄性别的原因无法找到工作，导致农村居民失业率上升。另外城市生活的成本比农村要高出很多，这对于新进入城市的农民来说生活压力增大了。

3 土地流转的完善对策

3.1 提高农民参与土地流转的意识

农民作为土地流转的主体，其地位在土地流转中是十分重要的。农民对土地流转的认识对土地流转工作的进展有所影响。鉴于农民受教育程度普遍不高，学习了解国家农业政策的途径比较单一，相关政府机构应该有组织、有计划地下乡深入到农民群众中去，积极地向农民群众宣传和讲解土地流转的政策，及时解决农民群众对政策的疑惑。让农民放心、主动、自愿地参与到土地流转工作中去。

3.2 加强对土地流转流程的规范和监督

“无规矩不成方圆。”只有按照合法合规的土地流转流程开展土地流转工作，土地流转工作的路才会越走越顺利。规范土地流程应从以下几个方面进行：一、严格规范开展农村土地承包经营权确权颁证手续。做到地块、面积、合同、证书具体到户，面积、合同、登记簿、证书全部一致。这样有利于保障农民的权益、便于土地管理、还为土地流转的后续工作奠定了良好的基础。二、相关监管部门在进行土地流转中应当引导农民签署正式规范的合同、协议。确保土地流转的双方权责明晰，流转价格明确，如若事后出现分歧的时候，能做到有据可依。三、尽快出台有关土地信托流转的相关法律，规范土地信托机构运营。土地信托机构是独立于政府和村委会的机构，主要的职责是提供土地流转信息、负责监督或者经营土地流转等。只有合法合规的土地信托机构才能更高效地给流转双方提供有效的市场信息，更专业地引导土地流转交易进行，保障农户通过土地流转能获得实实在在的收益。四、基层政府应该秉承土地流转原则开展土地流转工作。《农村土地承包法》第三十二条规定：土地流转应该坚持平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转。对于被迫进行土地流转的农户应当利用法律手段维护自己的正当权益。五、加强土地流转监管部门人员素质的提升。监管部门人员作为土地流转工作的保卫者，应该制定完善的监督制度。让参与土地流转农户的利益真真正正得到保障。

3.3 健全农业和社会保障机制

农业健康稳定发展需要健全的农业和社会保障机制来保障。健全保障机制主要从以下几个方面着手：一、建立土地流转风险保证金制度，土地流转转入方在租赁土地的初期需缴纳相应比例的保证金。如果因为经营不善或自然灾害，导致无法履行合同规定的义务，按时支付租金，可以先使用保证金支付租金，这样能保障农民按时获取土地流转带来的收益。二、完善农村社会养老保险制度，切实做到农村社保全面覆盖。农村社会养老保险作为农民养老生活的基本保障，有了完善的农村社保体系，农民才更有底气将自己的土地流转出去。农村社会养老基金包括个人缴费部分、集体补助部分，政府补贴部分。国家可以适当调低个人缴费比例，提高集体补助和政府补贴比例，减轻农民养老负担。

3.4 遏制农业非粮化现象

农业非粮化问题对国民粮食安全会造成严重的威胁，因此对于非粮化现象一定要严查严打。一，政府应当制定出台相应的政策。2020年11月17日，国务院办公厅发布《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》，就解决“非粮化”问题提出有效的解决措施，为解决“非粮化”问题指明了方向。二，加强对土地种植情况的监管。可以利用先进的科学技术对各区域的土地种植情况进行监测，做到及时发现异常情况，及时处理违规行为。对于未能按合同履行使用流转土地的行为应及时制止，对于情况严重者应予以惩罚。三，提高粮食种植补贴，切实将补贴交到种植户手中。出现非粮化的根本原因是种植粮食作物获得的收益比较低。提高粮食种植补贴能让种植户有底气地选择种植粮食作物，种植粮食作物有了资金保障，改变土地用途的情况能得以缓解。国家给予种植户的种植补贴应该由资金拨款机构直接将资金发放到种植户的银行账户上，防止种植补贴在中间环节出现被扣压的情况，做到切实保障种植户的权益。

3.5 政府要积极引导农民就业转型

为了解决搬迁到城市居住的农民的就业问题，保障生活基本水平。政府应该积极组织相关的职业技能培训，提升农民职业素质，让农民获取更多的就业机会。还可以定期组织对口人才招聘会，让农民有更多机会获取就业信息。对于有自主创业想法但缺乏资金支持的农民，政府可以通过政策扶持引导农户进行自主创业，通过财政资金补助缓解自主创业的资金压力，让农民能获得更高的收入，能够没有后顾之忧地参与到土地流转中去。

4 结语

在政府的正确引导和群众的不懈努力下，土地流转在中国已经走过了近二十年的发展道路。虽然已经取得了一定程度上的成功，但还是有需要改进的地方。只有解决现存问题，才能更好地推动农业发展、提高农民生活水平、稳定社会经济发展。