高职院校内部行政组织机构优化策略——基于高水平专业群建设的视角

高水平专业群建设是一项人才供给侧结构性改革，也是校企双元育人和推行现代学徒制培养模式的基础性工作，其实质是高职院校通过人才培养组织结构优化适应产业结构调整和转型升级的要求[1]。目前，关于高职院校专业组群方式的讨论，不仅涉及到了办学理念和服务方向问题，也涉及到了内部组织机构改革的重大问题。通过对一些高职院校的走访，发现高职院校内部组织机构建设存在一些薄弱环节，影响了专业建设和人才培养的效果，而且相关问题尚未引起学术界和政府行政管理部门的高度关注。本文通过对高职院校内部行政机构典型问题的分析，提出了一些相应的改革对策。

一、高职院校内部行政组织机构优化面临的问题

高职院校内部行政组织机构是内部治理结构的重要组成部分，是决定行政管理效率的重要基础。高职院校内部组织机构设置具有明显的路径依赖特征：一是模仿普通高校组织机构形式，不适应产教融合、校企合作的需要；二是延续中职学校简单化的“直线制”机构设置特点，不适应精细化、科学化管理的需要。高职院校内部组织机构存在的根本问题是缺乏自身特色，未能将“高等性”特征与“职业性”特征融为一体；恰恰相反，一些高职院校兼备了中职学校和普通高校组织机构的缺点，导致组织效率低下。更为令人担忧的是，高等职业教育界尚未充分认识到高职院校内部组织机构优化的急迫性和改革主体素质的决定性作用，许多人虽然强调了外部需求因素变化和办学理念转变，但并未触及内部因素优化改进和教学管理的核心问题。全面梳理高职院校管理层面存在的突出问题，同步推进教学改革与教学管理改革，是实现产教融合、校企合作的内部管理基础。

当前，高职院校内部组织机构的主要缺陷包括：

（一）专业教学组织构建方式趋于招生导向

高职院校的专业教学组织一般按照专业群的形式组建，具体行政建制为系或二级学院。由于目前公办高职院校的经费来源为“生均拨款”，导致部分高职院校以专业招生规模作为专业设置和院系设置的基本依据，考生数量较大的专业得到优先发展，而招生较为困难的专业逐步“关、停、并、转”。在这种招生驱动发展模式下，专业教学组织出现了两个明显弊端：一是专业设置与产业发展需求脱节，一些产业发展急需的人才不能满足（如现代农业人才、化工产业人才、养老产业人才等），而一些受到考生追捧的热门专业出现过剩（如财经、法律、信息等）；二是由于经费供应的强大刚性，一些培养能力严重过剩的专业仍可以维持下去，需求信号不能有效地反馈到专业设置调整环节，以致于各个高职院校之间出现了专业设置雷同的现象[2]。一些高职院校毕业生不能顺利实现对口就业，同时存在一些行业和工作岗位人才紧缺，是专业设置不合理的直接后果。由于公办高职院校人事制度的僵化，一些毕业生供给过剩专业的教师无法流动，进一步加大了专业结构调整的困难。

（二）职能管理机构过度行政化

职能管理机构是管理职能专门化和管理工作精细化的产物，是高职院校建设高水平专业群的重要保证。在发展水平较低时，计划、组织、协调、控制等管理职能可以由学校行政负责人和专业教学组织负责人行使；当学校发展目标较高时，就需要建设一支专业化的管理团队。合理的职能管理机构应该依据学校内部人才培养和社会服务的实际需要来设置，从而对未来工作制定规划、对当前工作进行协调、对过去工作开展评估，指导各个专业群高质量地工作。因此，有效的管理机构应该是高水平专业群建设的服务机构，以提高专业建设的效率为基本目的。但是，由于目前政府主管部门直接干预较多，高职院校的内部行政职能部门设置采取了与政府部门相对应的方式[3]，教务、学务、总务、财务、人事等部门在很大程度上要依据政府相关要求开展工作，失去了基本的服务职能和创新职能。由此造成的后果是，高职院校职能部门只需机械地、被动地执行主管部门的文件要求，对专业化管理能力和自主改进能力的要求降低，极大地弱化了高职院校的办学自主权。

（三）规划和评价职能薄弱

在目前高职院校的各项管理职能中，规划和评价是最为薄弱的两个方面。目前，高职院校较为普遍地缺乏高度专业化的发展规划职能部门，许多学校发展规划职能名存实亡；另有一项调查表明，对高职院校内部管理积极评价度最低的就是“绩效考核评价制度”和“第三方监督评价制度”[4]。由于长期以来只注重规模扩张和数量增加，忽视教学质量改进和管理水平提高，许多高职院校出现了“没有发展的增长”局面，管理工作的重点是办学资源的获取和分配，而不是要素重组和流程重构。这种“面多加水、水多加面”的粗放管理方式，在常规的招生、教学、后勤和学生管理等方面并没有太大的问题，但在涉及到教育信息化、教学诊断与改进、技术技能积累、社会服务能力提升和教师发展等方面，创新能力不足的弊端就暴露无遗。监督评价制度的缺失与规划职能的缺失有着密切关系，由于缺乏科学的发展目标和评价标准，工作绩效的评价只能采用带有强烈感情色彩的主观评价方法，导致评价结果不准确。

（四）行政职能部门协同性差

由于高职院校缺乏长远而明确的组织目标，导致部门之间协同性差，经常出现相互掣肘、推诿扯皮、自我中心的现象。例如，诊断改进部门希望根据实际情况的变化不断优化项目方案，而财务部门则强调预算的刚性执行；业务部门习惯按照业务性质分类估算所需费用，而财务部门则要求所有部门按照经济科目进行经费预算；教学改革需要具有较强改革意识和实践经验的创新型教师，而人事部门则强调高学历”，等等。高职院校组织机构存在的系统性、结构性缺陷在信息化建设过程中表现得淋漓尽致，各个部门都建立相对独立的信息系统，数据重复统计、互不统一，形成了一个个“信息孤岛”；业务流程随意改变，软件版本反复更新，原始数据的可靠性、真实性难以保证，统计结果只能作为参考数据。部门之间的各自为政，进一步弱化和掩盖了总体规划和长远目标对学校发展的引领作用，在低水平上形成了一个较为稳定的组织生态。规划部门的虚位、诊断评价部门的无力，是整个组织结构低效化、附庸化的集中反映。

（五）行政管理人员非专业化

许多高职院校将教学工作与教学管理工作相混淆，甚至错误地认为教学工作需要教学人员来管理、高技能人才培养需要高技能人才来管理，致使管理工作的专业化、科学化发展遇到重大阻力。尤其是在管理信息化的大背景下，一些人认为加大管理软件的投入就可以提高教学管理水平，只要能够操作管理软件就可以从事管理工作，在改革路径上陷入了工具主义的泥潭。事实上，管理软件的正常运行依赖于科学的管理流程和准确的数据基础，离开人的管理思想和数据的真实可靠性，管理信息系统只会“假数真算”，不可能对管理改进产生任何积极的影响，而且还会空耗大量的人力和财力。管理人员非专业化的根本原因在于缺乏高水平发展的目标导向，只希望维持现状，按照组织惯性和业务惯例开展工作，将管理人员视作一种无差别的通用性工作人员，以至于有些学校将职能部门负责人轮岗制度化。

二、高职院校内部组织机构形式的选择

组织机构形式是指一个组织内部分工协作的基本方式，由组织规模和组织活动复杂程度等因素来决定。合理的组织机构形式是提高组织效率的关键，也是发挥组织机构优势的基础。在管理现代化的发展进程中，企业组织已经出现了直线制、职能制、直线-职能制、事业部制、矩阵制以及多维立体组织等基本形式，其中目前采用最多的是直线-职能制。在目前的高职院校中，一般都设有校级职能部门和二级教学院系；职能部门的设置大体相似，但由于服务面向和学校规模不同，对于专业教学组织形式出现了不同的探索。

（一）专业群组织机构

专业群组织是直接实现高职院校职能的基本单位，也是当前内部机构改革中的焦点。特别是在“双高”建设实践中，高职教育界围绕专业群建设的方式，形成了“以群建院”和“以院建群”两种不同的建设思路[5]。所谓“以群建院”，是在按照服务面向组建专业群的基础上，以每个专业群作为学校内部的一个专业教学和社会服务单位，其最大优点是便于实现专业与产业、教学与生产的对接[6]，缺点是需要对现有教学组织进行重组，容易造成短时的不稳定状态。所谓“以院建群”，就是在不打破已有院系设置的条件下，对专业设置进行合理调整，其优点是改革阻力小，可以保持教学稳定，缺点是不能实现教学系统的整体优化。事实上，专业教学组织改革的重要目标就是实现产教融合，“以群建院”和“以院建群”都不涉及问题的实质。这里从专业化分工的角度对专业群的组建方式做一些分析。

1.服务对象专业化方式。所谓“服务对象专业化”，是依据所服务的区域产业、行业和企业的实际需要，合理设置专业群组，形成岗位链与专业链、职业链与课程链的对接。这种方式的显著优点是以需定教，有利于提高毕业生就业质量；缺点是专业群组综合性强，专业跨度大，对教师和管理人员素质要求较高，办学水平较低的学校一时难以适应。比如，港口类专业群可以包括港口机械与自动控制（600305）、港口电气技术（600306）、港口与航道工程技术（600307）、港口物流管理（600309）、轮机工程技术（600310）、集装箱运输管理（600313）等，服务面向就是港口和水上运输企业；从企业需求的角度看，希望形成业务管理、设备维修、装卸操作等方面的合理人才结构，并能够同步完成人才规划和聘用工作，若在高职院校内部将这些专业划入同一个教学院系，形成服务对象专业化的专业组群，可以在不同专业之间有效利用教学资源，促进学生复合知识和复合能力的形成。

对于地级城市举办的综合性高职院校而言，按照服务对象专业化方式组建专业群，可以进一步明确办学定位，实现学校专业结构与区域产业结构的协同一致，提高专业教学的针对性和有效性，从根本上改善人才培养质量。服务对象专业化方式符合产教融合、校企合作的办学方向，有利于提升行业企业参与职业教育的积极性，体现职业教育的类型特征，应该成为高职院校专业教学机构改革的主要方向。但是，由于传统的高职院校多为“内向型”，与行业企业隔离时间较长，专业设置主要从招生市场需求出发，与产业需求结构差距较大，且学校之间专业结构雷同，完成专业结构调整和专业重组需要做好产业需求调研、专业组群规划、教师团队组建、教师能力培训、人才培养方案调整等一系列改革工作，这对于管理能力普遍较为薄弱的高职院校来说，无疑是一个巨大的挑战。当前，许多高职院校对“以群建院”存在畏惧心理，主要原因就是尚未形成有效的管理系统，特别是院系和专业层面缺乏规划、协调和评价的管理职能。

2.教学内容专业化方式。所谓“教学内容专业化”，就是依据不同专业教学资源的共享程度，合理组建专业群组，按照教学内容的类别实现教学人员的专业化分工。这种方式的显著优点是组织简单，便于操作，适合多数高职院校的管理水平和教学水平，适合于大规模的人才培养；缺点是未能充分考虑外部的人才需求和校企双主体协同的需要，培养质量和就业质量难以有效提升。比如，将机械设计制造类的机械设计与制造（560101）、机械制造与自动化（560102）、数控技术（560103），水上运输类的港口机械与自动控制（600305）、轮机工程技术（600310）、船舶检验（600304），化工技术类的化工装备技术（570208）等，凡是涉及机械类课程的专业都归入到机械工程系，从而实现课程资源的共享；再如，将汽车营销与服务（630702）专业归入到市场营销专业群，重点培养学生的市场策划和客户沟通能力，就是典型的教学内容专业化方式。

行业性高职院校服务产业领域较为单一，专业与产业对接度较高，按照课程专业化组建专业群有利于提高课程共享程度和资源利用效率。特别是在高职教育发展的初期，各地高职院校办学资源相对不足，提高资源共享程度就成为扩大办学规模的重要手段。但是，当办学效益与企业需求发生矛盾时，学校内部专业组群方案应该优先满足外部需求。在人才供给严重不足的条件下，用人单位对人才的专业要求不高，高职院校专业设置与外部需求的矛盾并不十分突出；随着高职院校规模的迅速扩大和企业对人才素质要求的显著提高，人才供给侧结构性改革的重要性已经凸显出来，专业群组建就是专业结构调整的具体实现形式。

（二）学校整体组织机构形式

为解决高职院校管理职能部门过度行政化、政府附属化和职能孤岛化的问题，应彻底摆脱小型中职学校所采用的直线制管理方式，合理设计管理层次结构，探索适合产教融合类型特征和高职教育层次特点的组织机构形式。目前，在高职院校行政管理机构改革中，具有两种较为典型的改革思路：一是强调管理重心下移，扩大二级院系管理职权，适应规模迅速扩大和服务面广的特点；二是强化校级管理职能部门的顶层设计功能，为专业发展构建良好平台，适应高职院校发展历史较短、管理能力整体较弱、人员水平整体较低的阶段性特点。尽管两种思路的视角明显不同，但总体方向都是增强高职院校的内部办学活力，调动各个方面的办学积极性。从高职院校当前改革与发展的实际来看，组织机构设置可以采取以下几种现实选择。

1.直线-职能制。直线-职能制是目前各类组织中采用最多的一种管理组织形式。这种形式充分考虑了管理影响因素的复杂性和教育教学活动的高效性，既强调校级管理职能部门的规划和协调作用，又强调二级学院的执行力，较为适合目前大多数高职院校的发展水平。通过行政管理职能机构的完善和管理水平的提升，可以有效提高资源利用效率；通过二级学院执行力的提高，可以落实学校整体规划目标和改进计划，从而体现稳中求进的发展思路。在高职院校办学实践中，直线-职能制组织形式容易出现两种弊端：一是将专业群视作教学管理职能部门的下属机构，将专业群和二级学院作为单纯的“教学单位”；二是条块分割，各个职能部门不能发挥协同作用，造成二级学院疲于应付。克服这种弊端的基本途径是通过联席工作会议统一布置工作，防止各个职能部门单独下达工作任务。

2.二级学院制。当高职院校规模较大、综合性较强，专业群组之间独立性较强时，采用类似集团公司中“事业部制”的管理组织形式是恰当的选择。这种方式在遵循总体办学方向的前提下，将二级学院作为相对独立的办学实体，与企业联合共建，既发挥了专业群组织的积极性，又加强了校企之间的联系；随着办学规模的不断扩大，整所学校就会变成一个职业教育集团。但是，这种方式对专业群自身的管理能力和高职院校规划、协调和评价能力提出来了很高的要求，需要在各个二级学院分别构建管理职能部门，简单的权力下放可能会造成办学活动的失控和教学质量的下滑，甚至会出现专业群之间恶性竞争、损害社会利益的现象。比如，一些专业群不顾自身实力，盲目地承担过多项目，由于力不从心大量借用外部力量，造成学校整体工作的不协调。

3.矩阵型组织。矩阵型组织形式是在传统的直线-职能制基础上，根据需要在重点领域组织实施专项计划，解决发展中存在的少数薄弱环节和重点问题。项目组是一种临时性的工作机构，根据需要在全校范围内筹集资源，带有“突击队”和“大会战”的性质。需要注意的是，重大建设和改革项目应该在全校范围内配置资源，一般应该避免由一个二级单位单独承担重大项目，或者同时开展大量的重大项目，以免由于资源和力量不足造成项目搁浅。例如，已在高职院校开展的示范校建设项目、现代学徒制试点项目、章程制定项目等，一般都要成立临时工作办公室，抽调相关人员参加。

（三）专业群与校级管理职能机构的协同

专业群的发展需要依靠全校各个部门协同实现，如果学校管理职能部门不能为专业群的发展服务，就变成了直线制组织形式，不利于提高资源利用效率；如果各个职能部门之间不能有效协同，就可能出现工作效果相互抵消的情况（比如学生社团的课外活动如不能结合专业特点，就会影响培养目标的实现）。

传统的高职院校常常模仿普通高校的办学模式，专业结构主要依据学校内部条件决定，专业设置较为稳定，教学工作和各项管理工作都形成了常规，遇到的问题一般都有可供遵循的惯例，管理组织机构处于一种僵化状态，整项人才培养工作也变成了一种封闭系统，以至于完全不熟悉管理知识的教师都可以成为教学管理职能部门的管理人员；管理部门与教学部门之间形成了一种“指挥”关系，而不是“服务”关系。专业群的组建，主要依据产业发展需要调整专业结构，人才培养成为一种开放系统，要求教学创新、技术创新与管理创新伴随进行。专业群是高职院校与产业对接的实体，管理职能部门则是产业需求的预测者、专业结构的设计者、办学资源的配置者和办学效果的评估者。比如，位于临港地区的高职院校需要开发轮机工程技术专业，规划部门需要预测轮机技术人才的需求规模和基本规格，为制定招生计划和人才培养方案提供依据；人事管理部门需要设计该专业的教师结构，为该专业配备数量充足的教师；设备管理部门需要调研相关实训设备的来源和产品结构，为专业建设构建实训条件；质量监督部门需要制订相应的毕业生追踪办法，等等。如果仅仅将专业开发看做二级学院和教务部门的责任，就很难达到预期效果。

三、高职院校内部组织机构的优化策略

高职院校内部组织机构优化的基本原则应该是依据外部需求，兼顾内部条件；遵循科学规律，整体系统设计；办学主体优化，内部素质提升；专业群组突破，职能机构协同。组织机构优化的最终目的是提升专业设置与产业发展、教学过程与生产过程的对接程度，提高办学资源配置和利用效率，形成高职院校的管理特色。在实践过程中，需要防止出现因循守旧和盲目行动两种倾向。从高职院校目前存在的突出问题来看，应采用以下有效的优化策略。

（一）强制性政策与诱致性政策相结合

高职院校是一种具有特定职能的社会基层组织，既要在政府引导下坚定不渝地遵循社会主义办学方向，又要在市场调节下开展自主办学。首先，高职院校应该按照政策规定强制性地设置学术委员会、学生申诉处理委员会、教师申诉处理委员会等机构，保障师生的合法权益，体现以人民为中心的办学思想；其次，高职院校应积极探索混合所有制办学模式，构建理事会、董事会等法人治理结构，重点实现专业结构与产业结构的吻合，提高专业群服务产业发展的能力。

（二）全面推进与重点突破相结合

由于目前我国高职院校治理水平较低，特别是管理职能部门人员专业化差距很大，需要解决的管理问题很多，应充分考虑组织优化的渐进性，不能期望在短期内一蹴而就。在组织机构优化的过程中，应该全面梳理和分析存在的问题，剖析成因，按照难易程度和重要程度对所有问题进行分类排序。对于重要而容易的问题优先解决；对于重要而难度较大的问题，制定科学的解决方案，集中力量重点解决；对于难度较大且较为次要的问题，可以创造条件逐步解决。当前，专业带头人和管理职能部门人员的管理能力及专业化水平是影响高职院校发展的最关键因素，是需要优先解决的重要问题；二级学院建设应该率先在管理水平较高的专业群进行试点，逐步形成可推广的高职院校二级管理模式。

（三）反馈控制与前馈控制相结合

人才培养质量是高职院校的生命线，也是检验组织机构是否合理的判断标准。构建反馈控制与前馈控制相结合的人才培养质量监控体系，是高职院校内部管理机构优化中的一项重点内容。所谓反馈控制，是指通过对结果的检查来发现和矫正偏差，是一种“亡羊补牢式”的事后控制方式，也是高职院校目前质量监控体系中最常见的控制方式。反馈控制是质量保证的重要手段，但并不能避免重大教学事故的发生。前馈控制是一种事先控制方式，是指通过观察现场情况、分析教学规律、预测发展趋势，科学地判断未来将会发生的问题，预先采取必要的预防措施，从而避免重大事故的发生。前馈控制并不是等问题发生后再采取矫正措施，而是通过遇见未来结果而发现方案中的缺陷，及时修正方案，努力实现防患于未然。前馈控制通常由规划和研究部门实施，是高职院校管理水平提升的重要标志，也是实现教学组织实现服务对象专业化的基本条件。我国台湾地区的科技大学无一例外地设置了研究发展处，这一经验非常值得大陆高职院校借鉴。

（四）转变理念与创新机制相结合

完善高职院校内部行政组织结构，打破僵化状态，需要从转变思想观念和工作思路入手，强化教师和管理人员的社会担当意识，将服务区域发展作为根本价值导向。如果一味地眼睛向内，就可能不顾社会利益和学生利益采用成本最低化的专业组织方式和功能简单化的管理组织方式。比如，一些地方举办的综合性高职院校出于成本控制的需要，将两类毫不相干的专业组在一个专业群内，或是压缩甚至撤销具有研究发展职能的管理部门，就是一种仅仅考虑内部利益的短视行为，是缺乏服务观念的典型表现。

为了形成组织机构优化的动力机制和监督机制，高职院校需要在完善章程的基础上，大力加强研发职能机构和人力资源管理机构的力量，在组织机构建设上形成闭环机制。研发管理部门的基本职能是在充分调查研究的基础上制订高职院校的中长期发展规划，形成内部发展与区域发展相统一的可行性目标，为组织机构优化提供基本依据；人力资源管理部门的基本职能是完善专业群组建方案和职能部门设置方案，合理规划和配置人力资源，创新具有中国高职教育特色的组织机构形式。特别是在政府实行“放、管、服”的大背景下，高职院校应该组建具有权威性的章程建设委员会，保证社会发展需求能够传递到校内各级组织部门，避免组织设置和调整上的随意性。

（五）上层组织与下层组织相结合

目前高职院校较为普遍地扩大二级院系的管理权限，这是管理发展的一种具体体现。但是，实行“二级管理”需要有完善的改革方案和前提条件，如果学校整体管理水平较低，实行二级管理就可能造成更大的混乱。完善的二级管理需要具备两个基本条件：一是学校制定了科学的发展规划，并具有强有力的研发职能部门，对改革方案进行了充分的科学论证；二是二级实体单位具有较强的管理能力，能够有效地发挥第二级管理职能。看似显而易见的两个基本问题，却往往会在改革实践中被忽视。比如，有的高职院校只是依据系部人员的诉求就盲目加大二级教学组织的责权，没有做好相应的培育和准备工作，结果导致系部之间争资金、争项目、争专业，但又无法保证项目质量。

（六）守正与创新相结合

在长期的改革发展中，高职院校专业群已经积累了大量的成功经验，需要总结、归纳和继承。比如，通过建设职教集团形成跨界的管理组织，通过现代学徒制委员会形成专兼结合的教学组织，等等。但是，由于新一代信息技术应用带来的企业转型升级，高职院校的组织机构又必须进行适应性调整。高职院校应该在全面总结集团化办学和现代学徒制试点经验的基础上，以专业群为载体探索建设混合所有制的二级学院，建设校企“双元”的教学创新团队[7]和实习实训基地，并有力推进职教集团的实体化、信息化和常态化，形成高职教育的组织机构特色。

四、结论

当前许多高职院校内部行政组织机构处于一种僵化状态，整体管理水平较低，不适应新一代信息技术驱动下企业转型升级的需要。高职院校内部行政组织机构的显著缺陷是：专业教学组织注重内部教学过程的经济性，而忽视外部服务的有效性；学校职能部门过度行政化和政府附属化，规划、协调和评估职能缺失严重；职能部门之间协同性差，处于“1+1<2”的状态。

专业组群可以采用服务对象专业化和课程教学专业化两种基本方式。服务对象专业化组群方式有利于专业与产业的对接，构建起适合现代学徒制人才培养模式的双元教学团队和企业实训基地。目前高职院校一般宜采用直线-职能制组织结构形式，辅以临时性的重点项目机构；随着改革的不断深入和规模的逐步扩大，可采用相对独立的二级学院管理模式，构建紧密型的职业教育集团。

高职院校内部组织机构的优化应采用强制性政策与诱致性政策相结合、全面推进与重点突破相结合、反馈控制与前馈控制相结合、转变理念与创新机制相结合、上层组织与下层组织相结合、守正与创新相结合的策略，重点强化研发和规划职能，保证人才培养质量的不断提升。