以教育督导助推大学章程实施

徐 靖

(中南大学 法学院， 湖南 长沙 410083)

大学章程作为高校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则，是中国特色现代大学制度的重要载体。目前，全国绝大部分高校均已完成章程的核准与发布工作，大学章程制度建设已正式步入全面实施阶段。2014年《教育部办公厅关于加快推进高等学校章程制定、核准与实施工作的通知》要求，“各地、各高校要高度重视章程核准后的执行机制建设，保障章程在高校管理和办学实践中真正发挥作用”；2020年《教育部关于进一步加强高等学校法治工作的意见》先后11次提及“章程”，并明确指出，“推动形成以章程为核心，规范统一、分类科学、层次清晰、运行高效的学校规章制度体系”。“章程的生命力在于实施，章程的尊严也在于实施”[1]，制定良好的章程若未能得到真正贯彻落实，则无异于“一纸空文”。可以说，章程实施是推动高校依法办学、提高治理水平的重要路径。然而，章程有效实施是多方主体合力之结果，政府在中国大学章程实施中所起到的积极作用不容忽视。因为“没有一个国家的政府会彻底地放弃管理高等教育系统的责任”[2]。大学章程实施中的教育督导即政府依据有关教育督导的法律法规规章对大学章程实施所采取的监督与指导活动。本文旨在探讨中国大学章程实施中教育督导的原理、问题与路径，试图以教育督导机制的完善助推中国大学章程实施。

一、教育督导与大学章程实施的基本原理

教育督导是我国教育法律规定的基本教育制度。《教育法》第25条规定：“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度。”2014年《深化教育督导改革转变教育管理方式的通知》将深化教育督导改革作为转变政府职能的突破口；2020年《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》进一步指出，“到2022年，基本建成全面覆盖、运转高效、结果权威、问责有力的中国特色社会主义教育督导体制机制”。教育督导在推进教育“管办评”分离、规范办学行为、监督教育法律法规规章及规范性文件实施领域具有举足轻重的作用。章程作为现代大学内部治理的“组织法”、“管理法”与“程序法”[3]，事关大学办学自主权的合法行使，以及内部行政权力、学术权力的有序运行；而政府作为大学的举办者，天然地负有监督、指导大学办学行为的职责与义务。

1. 教育督导在大学章程实施中的逻辑定位

“任何一个国家或政府创办大学机构，其根本目的是要求大学组织必须服务于国家政治集团的根本利益。”[4]大学章程的有效施行需要以教育督导为主要形式的政府监督，而教育督导的开展亦必须吻合大学这一“象牙塔”以自主治理和学术自由为标志的内在需求。根据中国大学章程建设与教育督导实践，教育督导在大学章程实施中的逻辑定位主要表现为以下两个层面：

(1)教育督导是大学章程实施的重要外部助推力量

中国大学章程制度建设采取的是典型的“自上而下”外推型模式。中国大学治理不同于西方大学自治。产生于西欧的中世纪大学一般均是通过皇室特许状赋予权力的形式制定章程，并由此开启大学自治历程；而我国《教育法》第27条虽将章程设置为举办高校及其他教育机构的法定条件，但事实上，在相当长的历史时期内，“有大学、无章程”现象比比皆是。2011年《高等学校章程制定暂行办法》首次确立大学章程的法定地位，其第3条规定，“章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则”。自此，中国大学方才陆续启动“如火如荼”的章程建设工作。在此层面上可以说，当前中国大学章程制度建设之所以能如期完成“一校一章程”的建设目标，其最大助推力并非来自高校内部，而是中央高层及国家教育行政机关的高度重视与积极促成。必须指出的是，该“自上而下”的外推型模式，不但应用于章程制定阶段，而且已延伸至章程实施阶段。“当前我国大学章程的实施面临着原有管理体制的强历史惯性自增强机制，具体表现为长期以来形成的‘强政府、弱学校，强监控、弱监督’的大学外部环境和同构逻辑。”[5]政府已成为大学章程实施的重要助推力量，其以行政强力的方式督促各高校将章程规定的规则与制度切实“落地”。事实上，不少省市(如北京、湖南、山东、福建、河北等)均已在管理实践中通过教育督导形式推动本地区大学章程的实施。值得注意的是，教育督导在大学章程实施中扮演的角色仅为“助推者”，其不可替代高校自身的“主角”角色；高校是章程实施的“内因”，政府是章程实施的“外因”；政府以教育督导形式的推动必须通过高校自主实施与“内化”才能发挥最大功效。

(2)大学章程实施与教育督导关系的核心主要体现为政府监督与办学自主的权力博弈

教育督导作为国家监督和指导教育事业发展的法定方式，核心任务即在于维持正常的教育管理与法治秩序。就大学章程实施而言，教育督导必须恪守教育行政管理权行使的底线，在宏观监督与指导的同时，把原本属于学校的权力还给学校，为大学章程实施留下尽可能广阔的空间。“学术性是大学区别于其他任何社会组织的本质特征。”[6]教育督导不得侵犯办学自主的核心领域——学术自由，它是大学生生不息的活力源泉。“为了保证知识的准确和正确，学者的活动必须只服从于真理的标准，而不受任何外界压力。”[7]以督导形式呈现的教育行政监督管理权在大学章程实施过程中必须保持必要克制，章程实施毕竟在本质上隶属学校内部管理范畴，教育督导仅是章程实施的外部推动力；各级教育行政主管机关及教育督导机构的基本职责应限于为章程实施提供思想向导、规则框架或评估指数。教育督导是宏观督导，而不是微观介入，章程实施中的具体事务或基本决策应属于高校自主管理领地。事实上，教育督导既不可能也无必要对章程实施的全部领域“事无巨细”地全方位介入，这亦有悖于教育督导的基本价值。督导是监督与指导，而不是监控与领导。在高等教育“管办评”分离制度改革的大背景下，“政府管理机制应当实现由直接管理向间接管理的转变，强化宏观调控”[8]，以教育督导形式推进章程实施必须与深化教育行政管理体制改革相结合。政府应简政放权，并加大章程实施宣传力度，从而为高校章程实施营造良好的行政环境与法治环境。

2. 教育督导之于大学章程实施的制度价值

制定大学章程是建立现代大学制度的需要，是加强政府宏观管理、落实大学办学自主权的需要，是大学自主发展、自我约束的需要[9]。大学章程实施将章程的“静态”文本规定转化为“动态”自主管理实践，此种自主管理实践不是高校单方面的工作任务，而是高等教育多方参与主体共同的责任担当。教育督导作为一种特殊的政府参与高等教育事业发展的形式，在大学章程实施过程中具有如下制度价值：

(1)确保教育法律规范在大学“落地生根”

2012年国务院颁布的《教育督导条例》第1条即阐明，教育督导的目的乃在于“保证教育法律、法规、规章和国家教育方针、政策的贯彻执行”；而大学章程制定的基本依据即国家教育法律、法规、规章，大学章程是国家教育法律规范在校内治理的具体化。在法律属性上，章程虽然是高校行使办学自主权的产物，是典型的内部自治规章，属于“软法”范畴，但其规则与制度建制等均不得与国家法律法规等“硬法”相抵触；教育督导通过对大学章程实施予以监督与指导，进而对章程治理所依托的教育法律规范在校内执行情况进行例行性检查，确保教育法治秩序在高校的有效形成。在大学章程实施过程中，教育督导主要是通过以下三种方式养成并维护高校法治秩序的：第一，检查其他校内规章制度是否存在违反教育法律法规及章程的现象。章程是校内“小宪法”，其他各项校内规章制度必须以教育法律法规和本校章程为“上位法”。章程制定完成后应及时进行校内规章制度清理，这实际也成为教育督导的重要内容。第二，检查校内法制机构的建立与运行情况，如学校是否设置了专门法治工作机构，法治工作是否明确纳入校领导分管事项范围，学校是否聘请了兼职或专职法律顾问，是否建立了校内规范性文件及重大决策合法性审查机制等。第三，检查章程的解释与修改制度，如章程是否根据教育法律规范的修订或国家重大教育政策的变更进行了相应修改，章程修改是否符合《高等学校章程制定暂行办法》规定的程序等。

(2)推进现代大学治理体系和治理能力现代化建设

大学内部治理虽以自主治理为主导，但不能完全依靠自身力量，政府已成为现代大学治理不可或缺的基本主体之一。“学校发展自主性的形成并非完全是一个纯粹自觉的过程，在很多情况下都是在外部因素的规制与引导之下所构建与产生的。”[10]大学章程最核心的内容即确定大学内部治理结构，其重点包括党委领导下的校长负责制、学术委员会、教职工代表大会、教师与学生权益保障、纪检监察等多项制度规则。教育督导通过对大学章程实施的监督和指导，对上述制度规则的运行提出意见或建议，并最终促成大学内部治理结构随着大学章程的实施而不断臻于完善。事实上，2020年《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》在“加强对学校的督导”部分明确要求，“指导学校建立自我督导体系，优化学校内部治理”。如果说，“推进大学治理能力和治理体系现代化的核心是正确处理政府、大学和社会的关系，并建立完整的大学法人治理结构”[11]，那么，政府以教育督导形式对大学章程实施的监督与指导则构成现代大学治理体系和治理能力现代化的重要因素；教育督导机构从国家高等教育事业发展大局出发，在结合高校办学实践以及尊重大学办学自主权与学术自由基础上对大学内部治理提出的宏观指导意见，能在最大程度上促进章程相关条款的合理修改。

(3)评估、反馈与纠正大学自主办学中的失序行为

《高等学校章程制定暂行办法》第31条规定：“高等学校的主管教育行政部门……对高等学校不执行章程的情况或者违反章程规定自行实施的管理行为，应当责令限期改正。”据此，矫正章程实施过程中不执行章程或超越章程规定实施的自主行为，是教育督导的重要内容。教育督导机构在对大学章程实施状况进行检查监督的过程中，通常会使用评估与反馈两种机制：“大学章程评估是章程评估主体依据一定的标准与程序，对章程系统、过程及结果的质量、效果、效益等方面进行判断或评价的一系列活动”[12]；评估之后的反馈则是教育督导机构将评估中所获取的信息、收集的问题、评估的结果告知被评估的高校，使后者能及时根据评估结果作出管理行为的相应调整；反馈是评估的后续环节，是教育督导机构与被评估的高校之间的沟通桥梁。在教育督导机构对章程实施进行评估并反馈相应问题后，高校应列出问题清单并纠正自身办学行为中对章程规定执行不到位或明显违背章程规定的做法。评估、反馈与纠正构成了教育督导与大学章程实施的良性循环系统，其对于高校良好、规范、有序行使办学自主权之价值是不言而喻的。教育督导之所以能够起到如此秩序矫治效果，根源乃在于教育督导的法律属性是以具有一定强制性的教育行政管理职权为后盾的行政监督行为。作为相对一方的被督导高校有义务接受督导机构的监督、指导。根据《教育督导条例》第6、7条规定，督导机构聘任的从事督导工作的督学一般均熟知国家教育法律法规及其他教育政策，以及具有相对丰富的教育行政管理经验或教学、教育工作经验，能良好协调教育行政主管机关与高校的关系，能有效发现高校自主办学过程中未能自主发现的各种问题。

二、教育督导在大学章程实施中存在的问题

教育督导在大学章程实施中的基本定位是监督高校依章办事、依章办学，指导高校依法行使办学自主权、完善校内治理结构。章程制定并核准后，其关键即在于实施。不少学者认为，在章程实施过程中，存在章程被“束之高阁”，“学校的运行和管理与章程制定之前别无二样，章程成了可有可无的东西”[13],部门与部门、学院与学院、学术组织与行政组织之间的利益冲突影响了章程实施的协同度，师生对章程的认同度不足制约了章程实施的协同度等问题[14]。这些问题的产生，一方面与高校自身对章程实施的重视程度不够有密切关系，另一方面亦与作为外在监督机制的教育督导执行不力或机制不健全存在一定关联。根据笔者对管理实践的考察分析，教育督导在大学章程实施中存在的问题主要表现在以下几方面：

1. 督导方法与成员组成不健全

教育督导的方法主要包括文献查阅、实地考察、访谈、问卷调查、评估检测等[15]；《教育督导条例》第18、19、20条将现场考察、被督导单位自评、征集公众意见、座谈会等予以法定化。而在督导机构具体人员结构组成方面，《教育督导条例》并无明确规定，仅在第16条对最低人数作出限制性规定，即“督导小组由3名以上督学组成”。具体至大学章程实施中的教育督导实践，不难发现，督导方法和督导组成员构成均存在一定缺陷：

(1)师生参与程度不够，难以真实全面了解章程实施情况

目前，督导机构主要采取高校自评估、座谈会、查阅资料、现场验证、理论测试等方式对章程实施情况予以监督、指导。这些方法虽能在一定程度上反映被督导高校章程实施的基本情况，但督导过程难免“挂一漏万”，特别是在高校自身并未高度重视章程实施或仅将接受督导作为行政任务完成，甚至模式化撰写自评估材料的情况下，督导往往难以发挥预期价值。大学章程最核心的内容是大学组织建构、行政权力与学术权力运行模式及师生合法权益保障。其中，师生作为大学章程最直接的实践主体，理应成为督导过程中最应被关注和最需要被倾听意见的对象。师生对大学章程的认同程度、对所在高校行政与学术管理的感知程度，以及自身诉求的被接纳或纠纷解决程度，均与大学章程的实施情况密切相关。在督导过程中，督导方法的合理适用与督导结果的客观性、公正性紧密相连。虽然督导组在部分高校举行的座谈会中邀请少数被“遴选”的师生代表参加，或随机访谈部分学校领导班子成员、职能处室负责人、教代会代表、学术委员会代表，或抽调20—30名管理人员进行章程知识测试等，但这些措施从根本上说并不具有典型代表性与普遍性①。章程实施应注重听取最广泛的师生意见。在互联网技术迅猛发展的当下，仍然采取常规模式的纸质问卷、测试或小范围座谈、访谈，往往难以真实全面了解章程的实施情况。

(2)督导组成员组成缺乏专业法律人士及其他利益群体代表

《教育督导条例》第16条第2款规定：“教育督导机构可以根据需要联合有关部门实施专项督导或者综合督导，也可以聘请相关专业人员参加专项督导或者综合督导活动。”教育督导人员构成的合理性直接关系评估、反馈结论的科学性。在大学章程督导实践中，督导机构实施专项督导或综合督导时，一般由省级教育行政机关主要负责人牵头，邀请高校中具有丰富教育教学管理经验的专家、教授参与②。此种人员构成主要限于教育系统内部，较少涵盖教育系统外部的专业人士，特别是法律专业人士及其他利益群体代表。需要这些专业人士参与的理由是：其一，现代大学章程治理既是政策治理，更是法律治理。虽然教育行政机关设有专门法制工作部门，但其工作人员毕竟不是专业法律工作者，而精通国家法律法规规章，特别是教育类法律法规的专业法律人士，如律师、法学教授等，则能从国家教育法治角度为章程实施“把脉”，能为师生合法权益保障提出更为精准的法律意见或建议。其二，章程实施是涉及政府、社会与高校等多元主体的活动。政府、社会与高校的关系也是章程本身的重要内容之一；教育系统外部的社会成员代表在章程实施督导过程中理应扮演重要辅助性角色，如校友、高校所在社区作为高校生存与发展的外部环境组成力量之一，均具有充分的资格与能力对章程实施表达自身看法。

2. 督导内容设计不周延

章程实施是章程内容与精神内核付诸实践的重要阶段。“后章程时代的大学治理为依章而行的治理，大学治理的过程就是章程实施的过程。”[16]章程实施中的教育督导，实质上即教育督导机构以章程为载体对高校内部治理情况所施行的监督与指导。因此，督导内容的设计应当围绕大学治理而展开，但实践中，督导内容却往往出现偏离治理内容核心的情形。

(1)重制度形式，轻制度施行

根据部分省市开展章程督导工作的相关资料发现，目前章程实施督导的主要内容限于章程相关配套制度的制定与完善情况，如北京市对市属高校章程执行情况检查内容中涉及校内制度制定或调整的内容多达22项，包括是否有党委会议、校长办公会议议事规则、学术委员会与学校理事会章程、教学科研管理办法，有无制度规定立改废明细清单等③；湖南省章程实施工作专项督导指标体系中涉及制度建制的评分选项为11项，涵盖是否成立章程实施机构、校友会，是否制定党委领导下校长负责制实施细则、学术委员会章程、教代会相关工作制度、学生与教职工权益救济程序制度等内容④。这些内容虽涵盖大学治理组织建构的绝大部分，具有一定科学性，但必须指出的是，督导机构对此类制度建制的监督检查往往只停留于“是否建立”或“是否制定”层面，且在评分选项中甚至存在制度是否制定的分值高于制度是否真正被执行的分值的现象。如，湖南省章程实施专项督导指标体系中，“已制定了学术委员会章程并得到有效执行，未制定的扣12分；条款内容与学校章程条款不相符的，一处扣1分，最多扣4分；学术委员会章程未得到执行的，一处扣2分，最多扣6分”。学术委员会作为大学治理中学术管理的重要制度承载体，规则制定固然重要，但规则执行更为重要。督导指标体系中执行分值低于制定分值的设计容易让被督导高校产生“重制定、轻执行”的思维意识。与此同时，章程作为校内其他制度规则制定的基本依据，督导过程中对发现其他制度规则内容与章程不符合的扣分值仅为1-4分，实难起到让章程真正落实执行的效果；依章制规、依章治校是章程实施的最基本宗旨，违反章程的其他校内规则从本质上说是无效的，对此类无效规则若再施行所谓的执行评估，实则存在逻辑上的悖论。

(2)重学校层面，轻学院层面

二级学院治理是现代大学治理的重心，负责具体执行学校依据章程制定的行政管理与学术管理规范性文件，“离开二级学院，大学的知识生产活动、大学的职能实现就成了空中楼阁”[17]。如果说章程制定是以学校为主导，那么章程实施则应“下沉”至各二级学院，二级学院应成为除学校行政职能部门之外的章程实施的重要主体。但诸多省市在章程实施督导工作中并没有二级学院抽检选项，如北京市、福建省等。湖南省作为为数不多的在章程实施督导指标体系中设置了二级学院选项的省份，其二级学院评估选项也仅为2项，仅占评估选项总数的9%。该省章程实施督导指标体系中二级学院评估选项为：“二级教学科研单位的管理职权按章程规定得到落实，共6分。一处未落实的扣2分，扣完为止。二级教学科研单位党政联席会议制度得到执行，共6分。一处未执行的，扣2分，扣完为止。”④也就是说，对二级学院实施章程的评估仅涉及管理职权和党政联席会议制度，至于民主管理制度、教授委员会或学术委员会制度、教师与学生合法权益保障制度等是否在二级学院得到落实则未涉及；与此同时，该指标体系对二级学院的评分方法主要采取查阅相关文件及签发单、查阅党政联席会议记录及访谈相关人员等，这也难以真正考察章程各项制度在二级学院施行的实际情况，毕竟书面审查与极个别访谈是有局限性的。

3. 督导结果缺乏必要的刚性与执行力

督导结果是教育督导机构对被督导高校章程实施情况完成考察、访谈、评估检测等系列步骤后所形成的结论，它是对被督导高校章程实施情况的总体性评价，包括章程实施的成绩、缺陷及改善建议等；被督导高校需根据督导结论，特别是其中所提出的问题与意见或建议进一步完善章程实施工作。但章程实施督导实践中，督导结果缺乏必要的刚性与执行力的情况并非鲜见。

(1)督导流于形式，追责不到位

教育督导机构对高校章程实施所进行的监督与指导行为能否产生预期效果，关键在于督导结果能否得到贯彻执行。《教育督导条例》第22条明文规定：“被督导单位应当根据督导意见书进行整改，并将整改情况报告教育督导机构。”但事实上，部分高校仅将章程实施督导视为上级教育行政主管部门指派的行政任务，在座谈会、访谈、自评等工作结束后，对督导机构提出的意见或建议并未真正执行到位。这与督导行为本身被定位为行政监督行为具有密切关联。教育督导机构虽然具有一定的教育行政管理职权，但其对被督导高校所提出的意见与建议并不具有强制执行效力，不能直接针对被督导高校创设新的行政法上的权利义务关系，也不具有《行政处罚法》所规定的行政处罚职权。《教育督导条例》第25条规定：“被督导单位及其工作人员有下列情形之一的，由教育督导机构通报批评并责令其改正；拒不改正或者情节严重的，对直接负责的主管人员和其他责任人员，由教育督导机构向有关人民政府或者主管部门提出给予处分的建议……”被督导高校即便未执行章程实施督导结论报告书中所提出的整改意见或建议，督导机关也至多向上级教育行政主管机关，如教育部或省级教育厅提出处分建议。这在一定程度上将导致督导结论流于形式，从而形成督导结论与实际执行、责任追究“两层皮”的现象。

(2)督导报告未及时向社会公布，章程实施动态缺乏必要更新

督导报告作为章程实施督导的结论性成果，不但对被督导高校完善内部治理行为具有重要意义，而且对其他高校治理依据也有借鉴价值。这些结论性成果事实上也将成为日后教育科学研究、政府部门决策的重要参考资料。《教育督导条例》第23条规定：“专项督导或者综合督导结束，教育督导机构应当向本级人民政府提交督导报告；县级以上地方人民政府负责教育督导的机构还应当将督导报告报上一级人民政府教育督导机构备案。督导报告应当向社会公布。”但从目前督导实践看，鲜有教育督导机构主动将督导报告以便于社会公众查阅的方式及时公布，如通过报纸、官方网站、新媒体等，互联网上可供搜寻的章程实施督导讯息主要限于督导机构在正式开展督导工作前所签发的通知性文件或××大学接受××教育督导机构开展章程实施督导等新闻报道。与此同时，被督导高校的信息公开事项中也缺乏章程实施动态的必要更新，如诸多高校官网有关章程建设的栏目建设严重滞后于章程实施的实践，到目前为止仍然停留在章程制定阶段，既未发布本校章程实施自评报告，也未公示章程实施督导的结果。

三、以教育督导助推大学章程实施的路径选择

“大学章程的制定执行在某种程度上也是对国家顶层设计思想的贯彻落实。”[18]无论是章程制定，还是章程实施，从来都不仅仅只是大学的内部事宜。大学所承担的社会公共职能，以及政府对高等教育事业发展的规划与支持，决定着政府不仅是大学章程的核准者，更应成为大学章程实施的推动者。在党中央与国务院高度重视教育督导在教育事业发展中重要性的当下，高校亟待通过教育督导这一强大“外力”助推本校章程实施。具体而言，以教育督导形式助推大学章程实施应从以下几方面着手完善现有制度规则：

1. 科学处理高校、督导机构与其他利益相关者的关系

如前所述，教育督导机构是大学章程实施的重要助推力量。这也就意味着督导机构并非助推章程实施的唯一主体。大学治理是大学、政府与社会多方主体合作的结果，章程实施同样也需要多元社会力量，特别是大学治理中的各利益相关者。根据利益相关者理论，大学治理中的利益相关者主要包括教师、行政管理人员、学生、董事、校友、捐赠者、科研经费提供者、产学研合作者、贷款提供者、社会公众、社区、媒体等[19]。督导机构在指导与监督大学章程实施过程中，必须科学有效地处理与上述利益相关者的关系，进而形成以高校为主、以督导机构为助推、协同其他利益相关者的章程实施格局。

(1)科学处理教育督导机构与高校自身的关系

大学章程实施中的教育督导体现了政府监督与办学自主权的博弈。教育督导机构对高校进行督导时必须把握好行为界限，在充分尊重高校办学自主权的基础上宏观指导和监督章程实施。督导不是对大学治理的直接介入，而是以行政监督为方式、以章程实施为载体引导大学治理。章程实施督导过程中必须有效吸纳高校内部教职员工、学生的建议，通过科学测评与意见采集方式在最广泛程度上倾听师生对本校章程实施的真实声音。高校亦应积极配合教育督导机构的工作，提高对督导工作及章程实施工作的思想认识，将督导视为监督自主办学行为的重要力量，坚决杜绝章程制定出来后即“束之高阁”或认为“没有章程亦能办好高校”的错误思维，认真贯彻落实章程中所确立的大学治理基本规则，将章程实施作为提升大学治理能力的重要方式，在督导机构的监督和指导下提高办学水平。

(2)科学处理教育督导机构与其他利益相关者之间的关系

此处的其他利益相关者主要是指除高校教师、行政管理人员、学生之外的校友、社区及社会组织等。其他利益相关者尽管不是大学治理的直接主体，却也是大学治理的重要参与者。绝大部分高校章程条款中均有高校与其他利益相关者关系的表述，这也充分说明大学治理是一种多元主体治理。在章程实施督导过程中，督导机构可根据督导活动的要求，邀请校友代表、社区代表、家长代表等作为督导组成员直接参与对章程实施的监督与指导，或通过适当方式有效听取他们的意见或建议。其他利益相关者在章程实施督导中是教育督导机构的协同力量。吸收其他利益相关者参与章程实施督导，既是开放式督导发展的必然趋势，亦是增强督导活动公开性与公正性的有效方式。

2. 依法行使行政权力和学术权力

章程实施督导内容即教育督导机构可从哪些层面与向度对大学章程实施督导。《高等学校章程制定暂行办法》第5条规定：“高等学校的举办者、主管教育行政部门应当按照政校分开、管办分离的原则，以章程明确界定与学校的关系，明确学校的办学方向与发展原则，落实举办者权利义务，保障学校的办学自主权。”该条明确了教育行政主管机关与高校之间的关系。这也是教育督导机构在章程实施督导过程中应遵循的基本规则，即督导的最终目的是保障学校的办学自主权有效行使。章程实施督导既不能侵犯学校的办学自主权，亦应为办学自主权的行使把握正确方向。在高校内部，办学自主权内容可分为行政事务与学术事务两部分。这两类事务的有效处理，事实上涉及行政权力与学术权力的依法有序行使，也是章程实施督导内容的主体组成部分。具体而言，章程实施督导应侧重以下几方面内容：

(1)校内规范性文件的形式与内容审查

校内规范性文件清理是章程实施督导的基本内容，也是监督行政权力、学术权力是否依法依规依章行使的第一步。自主制定校内规则权是学校办学自主权的重要组成部分，校内各项规范性文件必须严格依据国家法律法规规章及本校章程制定。章程实施督导过程中，不仅要检查高校是否根据章程所设计的治理结构制定了具体施行的制度规则，更重要的是，必须审查这些制度规则的内容是否合法合规合章。前者为校内规范性文件的形式审查，后者为校内规范性文件的内容审查，二者缺一不可。前者决定校内行政权力与学术权力行使是否有规则可依，后者决定校内行政权力与学术权力能否合法合理行使。校内规范性文件的形式与内容审查工作应由教育督导机构或督导机构委派的督导团队中专业法律人士(如律师、法学专家等)承担。

(2)党委领导下的校长负责制、学术治理、民主管理与纠纷解决机制的落实

“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”是章程构建的现代大学制度的核心内容，也是大学内容行政权力与学术权力行使的重要制度载体，更是章程实施督导的主要内容。章程实施是否落地，其关键评估点即在于以上制度是否执行到位。

其一，章程实施必须坚持党的领导，校党委书记和校长为章程实施的第一责任人；校党委会、校务会以学校的名义执行章程、负责学校重大事务决策。督导过程中需从党委会、校务会执行章程的情况入手，监督检查党委领导下的校长负责制的落实情况。

其二，学术委员会、学位评定委员会、教授委员会等学术组织需严格按照学校章程，以及根据章程制定的委员会章程或规则负责学校学术事务决策。督导过程中应对纯学术事务保持必要的克制和尊重，即重在监督学术权力是否按章程及学术组织规则所规定的程序行使。与此同时，对在督导过程中发现的校内行政机构僭越行使学术权力的情况应及时提出整改意见。

其三，校教职工代表大会、学生代表大会等是校内民主管理组织形式，校内重大决策、章程修改等均应通过民主管理形式实现。章程督导应重在监督校内民主管理组织制度中的人员组成、议事规则、议事程序等内容，同时考察民主管理形式是否在校内行政事务与学术事务决策中真正落地。

其四，纠纷解决事关校内和谐秩序构建，章程实施督导不仅需监督检查校内教师与学生纠纷解决机制(如教师申诉委员会、学生申诉委员会)等是否构建，还应检查纠纷解决率、师生对纠纷解决机制的满意程度等。

(3)最低限度的正当法律程序

最低限度正当法律程序是教育督导机构对高校章程实施所提出的权力运行程序层面的基本要求。章程实施涉及高校行政权、学术权的运作，而二者在行使过程中均涉及正当程序问题。程序是当下高教管理的“软肋”，正当程序的缺失往往使高校在行政复议或行政诉讼中处于不利地位。督导机构对章程实施的监督与指导必须注重程序理念在高教管理中的适用，但此种程序仅限于最低限度的正当程序，即高校行政行为，特别是学术行为的做出仅需符合一般的程序制度要求，如信息公开、重大决策听证、案卷笔录、说明理由、听取申辩等。督导机构对各种程序制度的构建与实施进行监督，这要求高校在做出相关管理行为时须施行“程序痕迹管理”，以书面材料或录音录像等形式展示程序行为做出的过程。

(4)二级学院管理

二级学院管理是大学章程实施中的特殊问题，“学院为大学组织之内设机构，它不具有法人资格，具有依附性；但它同时又具有一定的独立性和自主性”[20]。如前所述，随着大学治理重心的下移，二级学院成为大学治理的重要因素。在大学章程实施过程中，一般均忽略二级学院对章程的执行情况，这种现象应当通过章程实施督导的形式予以纠正。章程实施督导不仅应重视上述行政机制、学术机制、民主管理机制，以及纠纷解决机制在学校层面的执行，也应考察这些机制在二级学院的施行，特别是二级学院基于相对独立自主性而制定的本院学术与行政管理规则条款，不能与学校其他规范性文件相抵触和违背，更不能超出学校授权制定可能侵犯学生或教师合法权益的条款。章程实施督导过程中，应特别重视对此类条款的监督与检查。

3. 通过双层监督进行督导问责

章程实施督导中的问责机制是督导的落脚点，是章程督导法治化，以及大学治理法治化的重要表现形式。通过督导，大学章程实施中存在的问题得以呈现；通过问责，督导中发现的问题能够得到及时纠正。一般而言，章程实施督导问责主要分为两方面，即内部问责和外部问责。前者由校内专门负责章程实施的机构实施，后者由教育行政主管机关实施。

(1)章程实施委员会问责

章程实施委员会是高校内部专门负责章程实施的机构，在部分高校亦被命名为“章程执行审查与督导委员会”。根据《高等学校章程制定暂行办法》第30条的规定，章程实施委员会的主要职责是监督章程在本校的实施、受理相应纠纷、纠正违反章程的行为。章程实施督导委员会在校内组织机构设置中应具有相对独立的地位，只有地位相对独立方能确保其公正行使职权。在督导工作中，章程实施委员会是教育督导机构的有力辅助力量，既要向督导机构如实汇报本校章程实施情况，又要将督导机构检查监督后的反馈意见执行落实。对于学校行政管理人员或其他师生员工违反章程所实施的行为，章程实施委员会应根据校内管理规则追究相关人员责任，如涉及纪律处分问题，还应会同校纪律检查部门协同处理。当然，如若督导机构在章程监督检查过程中有侵犯高校办学自主权的现象，章程实施督导机构也可向督导机构直接提出意见或向上级教育行政主管机关提出申诉。

(2)教育行政主管机关问责

《教育督导条例》第12条规定：“教育督导机构实施教育督导，可以行使下列职权：(一)查阅、复制财务账目和与督导事项有关的其他文件、资料；(二)要求被督导单位就督导事项有关问题作出说明；(三)就督导事项有关问题开展调查；(四)向有关人民政府或者主管部门提出对被督导单位或者其相关负责人给予奖惩的建议。”据此，不难看出，教育督导机构在督导过程中仅享有调查、监督和奖惩建议权，对于章程实施过程中违反章程的行为，应根据该条例第25条和《高等学校章程制定暂行办法》第31条规定，由相应教育行政主管机关“责令限期改正”或予以行政纪律处分。教育行政主管机关和章程实施督导机构并非上下级行政隶属关系。根据《教育督导条例》第4条规定，督导机构“在本级人民政府领导下独立行使督导职能”。在大学章程实施督导过程中，二者应定位为行政合作关系，督导机构负责章程实施的具体检查监督指导工作，教育行政主管机关负责行为问责与追责。对于高校领导人员或其他工作人员主观故意不执行章程的，教育行政主管机关应按照相关行政问责规定责令纠正或追究内部纪律责任。此外，教育行政主管部门还应建立章程执行情况的考核监督机制，将所辖高校章程执行情况作为学校书记、校长述职的重要内容，纳入学校领导班子任期考核；对于高校因违反章程而在行政诉讼中败诉的，书记和校长在年度考核中应扣除相应分数，直接责任人员应承担相应纪律责任。

注 释：

① 参见：南华大学章程实施工作接受专项督导[EB/OL].[2021-03-30].https://uscnews.usc.edu.cn/info/1025/31433.htm；湖南中医药大学接受湖南省高校章程实施工作专项督导[EB/OL].[2021-03-30].https://fgc.hnucm.edu.cn/info/1004/2137.htm。

② 参见：福建省教育厅办公室关于开展高等学校章程执行情况抽查检查工作的通知(闽教办法[2016]6号)[EB/OL].[2021-02-15]. http://jyt.fujian.gov.cn/xxgk/zywj/201610/t20161018_3180900.htm；湖南省教育厅高校章程实施工作专项督导组来校督导章程实施工作(湖南工艺美术职业学院)[EB/OL].[2021-02-15]. http://www.hnmeida.com.cn/info/1060/3383.htm。

③ 参见：北京市对市属高校章程执行情况监管检查单[EB/OL].[2021-02-15]. http://jw.beijing.gov.cn/xxgk/xkbayssjygk/201909/t20190925_1444319.html。

④ 参见：《关于印发〈湖南省高等学校章程实施工作专项督导办法〉的通知》(湘教发[2017]12号)。