人民政协专门协商机构的治理功能研究

黄颜飞

(中共漳州市委党校 统战理论教研室，福建 漳州 363000)

国家治理的本质在于发挥国家职能，协调社会矛盾，维持特定的秩序。实现国家治理的方式是制度治理，即通过制度设计来达到国家治理的目标。国家治理的制度应当是一系列相互联系的制度，形成一个系统，即国家治理体系。人民政协制度是国家治理体系中的一环。习近平总书记在2019年人民政协成立70周年大会上指出：人民政协是国家治理体系的重要组成部分。[1]同时，党的十九届四中全会对如何推进人民政协工作做了重要部署：“完善人民政协专门协商机构制度，丰富协商形式，健全协商规则，优化界别设置，健全发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力的程序机制。”[2]在现实情况下，人民政协制度与国家治理现代化的关系是什么，人民政协如何与国家治理现代化互动，如何通过人民政协的特点、优势为国家治理现代化服务，是当前的一个重要问题。

一、人民政协蕴含的价值基础体现治理的价值基础

制度设计有着自己的理论逻辑或者遵循一定的原则，是制度的价值基础。在人民政协制度中，治理现代化关注的是如何通过民主制度的安排达到国家治理体系和治理能力的提升，更好地为国家治理服务，这与人民政协的两个基本价值理念相关——民主与团结。民主代表着平等，团结代表着参与。人民政协与治理现代化的价值基础相关性就在民主性和参与性之中。

(一)人民政协的民主性与治理现代化的民主性耦合

人民政协和治理现代化的民主理论基础来源于马克思主义民主理论。马克思主义民主观最核心的要义是“人民是国家的主人”。马克思指出：“民主制独有的特点,就是国家制度无论如何只是人民存在的环节,政治制度本身在这里不能组成国家。”[3]因此在真正的民主制度原则中，人民民主是基础性价值。马克思还区分了资产阶级民主与无产阶级民主。他指出，资产阶级民主只是让人们实现了政治形式上的平等，因为其经济基础的天然资产阶级属性，并不能实现经济上的实质平等，也必然不可能实现人的全面解放。因此资产阶级的民主只是局限于身为统治阶级的资产阶级内部，只要资本主义私有制与社会化大生产的矛盾不解决，资产阶级剥削的天然属性便会一直存在，其他阶级也不可能获得实质上的平等与民主。马克思认为，解决这个问题的根本出路在于消灭阶级。他指出：“随着阶级差别的消灭，一切由这些差别产生的社会的和政治的不平等也自行消失。”[4]而这个历史任务由无产阶级来完成。因此在无产阶级民主之中，由于经济制度从私有制到公有化，阶级属性从资产阶级统治到无产阶级专政，建立起来的民主制度才是真正意义上的人民民主。

那如何保障人民民主呢？依靠的是制度，而且是人民自己创造的制度。马克思指出：“不是国家制度创造人民,而是人民创造国家制度。”[3]不同的保障人民民主制度的生成逻辑是一致的，即从人民到制度，但由于不同制度生成的历史条件、现实情况、实践要求有所区别，导致了不同制度生成的时间、模式的差异性，人民政协就是这样一种符合人民民主和中国国情的特色制度。1949年第一届全国政协大会召开便履行了人民代表大会的职责，毛泽东同志在大会上指出：“现在的中国人民政治协商会议……具有代表全国人民的性质，它获得全国人民的信任和拥护。因此，中国人民政治协商会议宣布自己执行全国人民代表大会的职权。”[5]随着我国在1956年完成对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，社会主义制度确立，人民代表大会建立，人民政协制度更专注于协商领域，成为专门协商机构。周恩来指出：“就是在普选的全国人民代表大会召开以后，政协会议还将对中央政府的工作起协商、参谋和推动作用。”[6]39

治理现代化的依托是制度，而制度的依靠是人民，因此治理现代化实质上是民主现代化的延伸，是人民当家做主的延伸，也是人民民主的应有之义。但治理现代化和民主现代化又有着不同的侧重面，治理现代化关注通过治理方式实现治理效能，民主现代化关注通过民主制度实现民主价值，通俗地讲，治理现代化关注的是制度的“用”的问题，民主现代化关注的是制度“体”的问题。通过保障人民的权利，才能实现人民权利的使用，才能发挥人民的主体作用。因此，治理现代化能够实现的根本保障在于“体”的保障，也就是制度民主性的存在，是治理现代化能“用”的基本前提。这也是人民先于制度、无产阶级民主优于资产阶级民主的原因。

(二)人民政协的参与性与治理现代化的参与性耦合

国家治理现代化强调治理主体的多元化和多元主体之间的互动合作，实现国家、社会发展的目标。公民参与既是治理现代化实现的重要标志，也是保障治理现代化的重要条件。广泛、真实、有效地推动公民参与，是治理现代化的基本要素和本质要求。因此，更多的参与渠道、更丰富的参与方式是国家治理现代化的重要内容。这一重要任务的一部分是由人民政协制度来实现的，具体体现在参与渠道的拓宽和参与方式的创新。

人民政协制度拓宽了参与的渠道。参与问题是国家制度的基本问题，在我国，人民代表大会制度和政治协商制度是两个最大范围的政治参与制度。但两个制度各有所侧重。人民代表大会制度侧重于参与的普遍性问题。人民参与是人民主权的基础，人民主权问题是普遍性问题，即制度设计要覆盖并且容纳任何一个人民的权利，以体现制度的合法性，即每一个人民权利的实现，也就是我们常说的人民当家做主。这项制度设计在我国是人民代表大会制度，由人民代表组成的群体代为参政议政，间接上覆盖了所有人的参与。而政治协商制度与人民代表制度侧重点有所不同，是解决特殊性参与的问题。这个特殊性主要针对人民中的特殊的固定的群体集合而言，这些特殊群体包括各党派、各民族、各界、各阶层等。这种制度设计和参与模式解决了两个问题：一是对所属群体而言，不同的群体有自己参与、表达的专门渠道；二是对国家而言，不同群体能够建言献策，共同致力于国家发展。因此在参与渠道方面，人民政协为人民参与多修了一条路，而且是专门的参与渠道。

人民政协制度创新了参与的方式。人民政协作为专门协商机构，是社会主义协商民主的重要载体，其主要的参与方式是协商。协商方式与治理现代化的要求是有共通性的。国家治理现代化，代表着治理主体的多元化，本质上是国家权力向社会权力、公民权利的回归，代表着更多的社会参与和公民参与。而多元主体之间的地位是平等的，也意味着不同主体之间的沟通与合作，这种方式实际上是由各主体之间的协商来完成，而非自上而下的命令。因此，治理的内在要素之一便是协商方式。人民政协通过协商参与来体现治理现代化。在中国共产党的统一领导下，通过人民政协这个专门协商机构，由各党派、各民族、各界、各阶层等群体，对国家的决策、方针进行讨论、协商，是我国民主政治的一大特色，也显现出人民政协对于治理现代化的三大优势：一是在国家和社会之间建立起良好的沟通纽带；二是在中国共产党党内和党外建立起良好的沟通纽带；三是在选举民主和协商民主之间建立起良好的沟通纽带。这也是实现国家治理现代化需要处理好的三对关系。

二、人民政协的运行方式体现治理的功能

人民政协的运行方式主要是制度的运行方式。在现代国家治理方式中，决策的整合和人员的整合尤为重要。决策整合意味着决策的科学性、民主性，人员整合意味着治理的人民性。在一个主体多元化的国家中，需要一个强有力的主导力量进行整合，同时又要有多元力量的合作参与，以此达到领导力量的唯一性和参与力量的多样性，形成国家治理的范式。人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，从其制度设计包括参与主体、参与内容、参与方式、运行模式的界定，展现出稳定的主导力量和强大的决策整合、人员整合的能力。人民政协制度系统地设计了从主题输入到成果产出完整的运行程序，从多个方面体现了治理的功能。

(一)协商主体界定体现治理现代化的要求

民主化是现代国家治理的重要目标，社会主义协商民主则是实现有效国家治理的重要路径，能够平衡和协调不同社会主体之间以及政府与社会之间的利益关系。[7]人民政协的制度主体是各个群体，主要是党外不同的群体，包括各党派、各民族、各界、各阶层等。这样的制度设计实际上考虑的是社会不同群体的利益表达，这与治理现代化需要协调社会各方利益是不谋而合的，同时也是人员整合、决策整合的重要方式。改革开放40多年来，社会群体不断分化和组合，不同群体产生了一致性的根本利益和多元化的自身利益，这些利益的表达需要一个专门的渠道，这个渠道就是人民政协制度。《中国人民政治协商会议章程》规定：全国政协委员由中国共产党、各民主党派、无党派人士、人民团体、各少数民族和各界的代表，香港、澳门、台湾同胞和归国侨胞以及特别邀请的人士组成。同时又规定：委员应当在本界别中有代表性，有社会影响和参政议政能力。这样既体现了参政主体的广泛性与代表性，也保障了参政主体的参政能力。这样的制度安排体现了在治理现代化中的两种优势。一是体现了不同群体的力量汇聚优势。在治理现代化中，不同主体的话语输出尤其重要，不仅是现代政治参与的重要内容，也是人民意志的集中体现。人民政协作为爱国统一战线的组织，长期以来吸收了各群体中的人才。这些人才通过建言献策等方式为国家决策提供参考，体现了社会多元力量通过政协这个特定的制度渠道参与国家治理，发挥了人民政协的治理作用。二是体现了广泛的社会基础。一个政权的合法性来自社会的支持率和支持程度，这种结果也是治理现代化的基础。在治理现代化的多元治理模式下，社会的整合难度上升，如果没有坚实的社会基础和社会支持度，国家实现治理现代化的难度无疑会大大增加。在这样的治理背景下，人民政协制度对于社会的整合和协调作用显得格外重要，既体现了中国共产党对于党内外、社会群体的领导，也体现了在国家治理现代化中，多元主体的参与和调节，才形成了在中国共产党执政体系下，各群体互相配合支持的现代国家治理体系。

(二)协商内容规定体现治理现代化的要求

人民政协的协商内容是公共事务，即涉及国家、人民公共领域的决策。这些事务包括国家政治、文化、经济、社会、生态等各领域的重要问题，以及人民群众普遍关心的、关系到切身利益的问题。人民政协讨论的这些主题，实际上就是国家治理所涉及的主题。换言之，国家治理通过诸多类似于人民政协等的不同制度，实现对国家公共事务的决策，达到治理的效果。因此，人民政协是实现国家治理的渠道之一。治理现代化包含两个层面的作用，一是对国家，二是对人民，二者互相联系。一方面，国家是人民存在的集合体和人民生活的保障机器，因此治理现代化必须服务好国家这个主体，促进国家发展；另一方面，人民是国家的微观视角，治理现代化最后的落脚点，实质上是人民，是满足人民的利益需求。因此无论是从宏观的国家视角，还是从微观的人民视角，治理现代化都应当同时为这二者服务，这恰好也是人民政协协商内容的体现。这种体现主要由人民政协的三种职能来实现。其一是政治协商职能。政治协商是对国家大政方针、重要举措的协商，并且要求协商要贯穿决策的始终，在决策前和决策中都应进行协商。其二是民主监督职能。民主监督是对法律、决策等实施、贯彻、执行的监督，也包括对群众利益相关问题的监督。其三是参政议政职能。参政议政是对国家和群众的重要问题进行调查与商讨，形成书面文件提交中国共产党和国家机关。一方面，对于治理中的国家而言，人民政协通过不同的主题设定，讨论国家社会事务，并以此促进公共决策，达到参与国家治理的效果；另一方面，对于治理中的人民而言，这些决策是事关人民切身利益的事情，必须通过慎重的调研、论证和征求意见做出，这也是人民政协协商内容形成的重要特点。因此不难看出，人民政协制度的协商内容，是关于国家和人民的内容，这也是治理功能的体现。

(三)协商程序设定体现治理现代化的要求

协商主体和协商内容的实现，离不开协商程序的保障。协商程序使得协商过程具备规范性、有序性，也使得协商成果具备合法性、可执行性。当前，人民政协的主要程序形式有：全体会议、常委会会议、主席会议、专题协商会、双周协商座谈会、网络议政远程协商会等。这些具体程序丰富了人民政协的协商形式和渠道，是国家治理体系的重要组成部分，也成为人民政协参与国家治理的重要抓手。国家治理现代化是以运用具体制度为基础的，国家治理体系就是国家制度体系。习近平总书记指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括……各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”[6]547-548因此，协商程序的实施过程实际上就是治理现代化部分领域的实现过程，协商程序的决策结果就是治理现代化部分领域的成果展现。协商程序对于治理现代化的益处主要体现在两个方面。一是保障了人民的持续参与治理。国家治理以人民参与为重要前提，制度的设立能够容纳具体的人民，并且规定了人民在其中的权利和义务，使其固定化与规范化。接着，制度的长期性和稳定性为人民长期参与治理提供保障，形成人民的参与习惯，形成一种制度惯性。当人民习惯使用这种方式解决问题时，治理现代化中的人民参与部分也就完成了。因此人民政协的多样化会议安排，能够在不同群体、不同时间段、不同主题等方面保障人民的参与权利，也同时保障了持续的决策形成，是治理现代化的重要内容。二是保障了程序运行的有效性。人民政协的程序运行必须符合民主法治、开放透明、制约监督、双向参与和公平正义的要求。在固定的运行逻辑中不断产出可见的结果，同时保证运行过程的公平公正性，能够极大地激起参与主体的积极性，形成可循环的制度闭环。要避免程序的设定流于形式，同时程序的决策应当是有效的，而这些都依靠人民政协具体的会议形式来实现。这些制度规定了问题的提出、实际情况的调研、意见建议的总结、决策结果的产出、决策执行的监督等，对于一个主题的所有环节都能涉及，极大地保障了协商程序的真实性和有效性，是治理现代化的重要成果。

三、人民政协的成果产出体现治理的功能

区别于人民政协的价值层面和制度层面，成果产出主要是指制度的效果层面。人民政协以党外力量为主体，以协商为途径，成为国家治理体系中的重要内容。这种党内外的良性互动形成了国家治理新的方式。因此，这种功能既是人民政协自身的功能，也是其作为国家治理一环的治理功能。

(一)为治理现代化汇聚力量、凝聚人心

“面对国家治理复杂的各种对象……往往就需要通过共识以形成国家治理的强大合力。”[8]思想政治共识是政治稳定发展的基石，也是治理现代化发展的重要基础。这种共识是人们对共同体的相似看法，是一种认同，进而会维护它，减少政治体系的运行成本，达到优化治理的效果。而思想政治共识的形成又是一个长期而又复杂的过程，包括相互了解、互相沟通、政治参与、观念内化、行为外化等行为，并不是一朝一夕的事情。这些任务如果单独由治理现代化来完成，将是一个长期的难题。因此，人民政协的共识属性，为治理现代化提供了思想政治的现成基础。换而言之，人民政协为治理现代化打好了凝聚共识的基础，设计了未来继续增进共识的制度安排。在人民政协制度中，一方面，人民对制度的运行往往有认同的成分，并存在一定的底线，这种认同和底线体现着人民政治认同的一致性；另一方面，社会的多样性衍生出群体的多样性，也形成了思想的多样性，而国家社会有序发展离不开思想共识一致性对多样性的引领，这种思想的一致性和多样性关系在政协制度之中得到体现。因此，人民政协制度是双向发力的。这既是执政党将政治主张转化为各党派、无党派人士、各界共识的过程，也是听取党外各方面意见完善执政党政治主张的过程。通过协商凝聚众志，找到最大公约数，成为国家社会发展的向前推动力，也成为治理现代化的重要内容。这种关系存在共同的思想政治基础，拥有共同的发展方向，能够调节不同阶层内部的意志，最终形成共同的意志，即人民的意志。

(二)为治理现代化优化决策，推动执行

国家治理的有效性是衡量国家治理体系与经济社会发展互动效果的标准，换而言之，制度对于治理现代化的作用在于制度优势如何转化为治理效能，转化的程度是多少。现代国家治理的重要内容是决策中的意见收集。从国家层面看，决策意见的汇聚，体现了决策的专业性、科学性与合理性；从社会层面看，通过广泛协商、意见表达使得汇聚的意见和建议覆盖更多阶层、群体的利益诉求，也能够最大限度地协调各方利益，使决策更具备平衡性与协调性；从人民层面看，建言献策的汇聚，体现了对人民意见的采纳，不仅能够优化决策，还能够提升人们的参政积极性。因此，建言献策的过程，既是发扬民主的过程，也是协调利益的过程，还是科学决策的过程，这也是人民政协的制度逻辑。以政治协商会议为组织依托,执政的中国共产党、党领导下的政府与各民主党派、各社会团体和界别展开协商,以便形成科学合理的决策。[9]人民政协的重要作用，便是推动决策。政协委员履行政治协商、参政议政、民主监督职能，直接目的就是优化决策。从协商层面看，政协委员参与到国家治理环节中，通过献策帮助决策；从监督层面看，又能通过建言、反馈的方式优化决策。此外，经过商讨形成的结果更能得到落实和推行。协商不同于被动接受决策结果，而是主动参与决策过程，其一决策的内容更符合自己的预期，其二更能体现“我”在决策中的作用，是“我”同意的决策结果。那么其中蕴含的逻辑是：我参与，我协商，我同意，我执行。因此，这是有利于推动决策优化和执行的。

(三)为治理现代化加强监督、提供约束

国家治理体系中，监督体系是必不可少的，它是促进国家治理体系优化，促进国家治理能力提升，最终达到国家治理现代化的鞭策力。在国家监督体系中，人民政协监督发挥着不可替代的独特作用。人民政协的民主监督有其独特属性和优势，属于协商性监督。一方面，这种监督源自革命时期中国共产党与各民主党派的友好互助关系，形成当下荣辱与共、肝胆相照的监督模式，是对于执政党的监督；另一方面，这种监督又在国家政治生活中发挥作用，既包括对重要决策、重大问题等“事”的监督，也包括对国家工作人员“人”的监督。人民政协民主监督的特殊地位，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供监督支持。同时，人民政协的监督有其自身的独特优势。其一是监督主体的多样性。政协委员来自不同的党派、民族、界别、阶层，社会基础十分广泛，同时委员们又是社会群体中的代表性人物，具有一定的专业水平、社会影响力，将大大提升人民政协整体的监督能力。其二是监督内容的广泛性。人民政协既涉及执政党与参政党之间的党派监督，又涉及国家决策、重要问题的事务监督，还涉及国家工作人员的效能监督，内容十分丰富。其三是监督方式的灵活性。人民政协的监督方式是协商性质的，具体有会议、视察、提案、专项、其他形式五类监督，主要反馈方式是提出意见、批评、建议，也体现了政协监督的独特性与灵活性。其四是监督目的的特殊性。不同于其他监督方式，人民政协民主监督常常与批评建议、政治协商相互联系，其主旨是合作性而非惩罚性，是为了完善执政党和国家的发展而非对抗。这种合作性监督、协商性监督也是中国特色监督体系中的独特形式。