“一带一路”背景下社会组织在对外援助中的作用及实现路径

沈海燕

(闽江学院 马克思主义学院，福州 350108)

对外援助是大国外交的一项重要内容，是大国承担国际义务、树立国家形象的重要途径。我国虽然是发展中国家，但自从1950年向越南和朝鲜提供援助物资起，我国对外援助工作一直没有中断，始终坚持对经济困难的其他发展中国家提供力所能及的援助，援助范围也越来越广。随着“一带一路”倡议的提出，我国秉持“合作-发展”理念，积极在沿线国家开展对外援助，极大地增进了我国与沿线国家人民的感情，促进了“一带一路”建设的实施。正因如此，2018年国家国际发展合作署在《对外援助管理办法(征求意见稿)》中，明确提出要利用对外援助推动“一带一路”建设。在开展对外援助工作中，既需要发挥政府和企业的作用，也应充分发挥社会组织的作用。社会组织在对外援助中有着独特的优势，发挥着不可替代的作用。

一、社会组织在对外援助中发挥重要作用

相较于政府的双边援助渠道，社会组织以其民间性、专业化、公益性等特点，在对外援助中发挥重要作用，具体表现在以下几个方面。

1.直接承担对外援助项目，为政府分担工作

从1950年到2016年，我国对外提供援款4000多亿元，实施援外项目5000多个，举办培训班11 000多期，为发展中国家培训人才26万多名。[1]“一带一路”倡议提出后，我国对外援助以更快的速度推进。从2014年到2017年，我国对外援助共实施了964个成套项目，培训各类人才共计22.4万名。[2]我国对外援助规模与成果达到了历史上的高峰期，步入了新的发展阶段。

如此大规模的对外援助，单靠政府部门力有不逮，需要企业、社会组织等机构的参与。当前，我国社会组织普遍建立起较为完善的治理结构，具备了初步参与对外援助的业务能力。2017年5月，“一带一路”国际合作高峰论坛期间，我国80多家社会组织与150多家中外社会组织共同成立了“丝路沿线社会组织合作网络”。近些年，我国政府越来越重视社会组织在对外援助中的作用，正在着手建立相应的工作机制。商务部、外交部、中联部等主管对外援助的部门，已经采取了很多有力措施鼓励、支持、引导社会组织参与国家的对外援助。政府通过委托执行、购买服务等方式对社会组织参与对外援助予以资金和项目支持。特别是在新冠肺炎蔓延全世界时，我国社会组织积极发挥作用，他们通过与企业合作、与政府合作等形式，向100多个国家伸出了援手。[3]在对外援助中，社会组织承担的公益项目，立足于基层社区，专业性强、效果较好，获得老百姓认可。

2.协助政府执行项目，提高对外援助效果

我国对外援助范围广泛，包含教育、医疗、扶贫、人道支援、环保等众多领域。在援助方式上我国一直是以政府为主体，受援国也是以政府为主要合作对象。这种援助方式固然必要，也非常重要，但由于这种援助方式比较注重国家层面的联系，与受援国民众、非政府机构联系相对较少，常常存在援助效率偏低、项目效果与策划者的目标有一定差距等问题。同时，我国援助的项目集中于大型基础设施和一些标志性建筑，这些与普通民众需求的契合度不高。

社会组织参与对外援助，能够协助政府提高效果。首先，社会组织直接面对受援国社区公众，基层经验丰富，能够倾听当地群众的呼声，将群众的愿望及时反映给项目执行部门，增加项目的亲和度。其次，社会组织可以与受援国地方政府、社区和社会组织合作，统筹运用各种资源，提高项目的效率和效果。再次，社会组织参与对外援助，可以以中立、平等的身份与国际社会组织和受援国民间组织沟通，使他们更加支持我国的对外援助，也听取不同的声音，降低援助项目的风险。最后，社会组织还可以承担工程完成后提供公益服务和公共产品的任务。以往我国对外援助项目完成后，基本都是直接交给当地政府，很少再过问，这使得项目的最终效果受到影响。如果能让社会组织持续关注，对于存在的问题及时沟通、解决，就能使我国对外援助的目标得到完全落实。

3.配合企业履行社会责任，扫清对外援助障碍

我国对外援助的大部分是优惠出口信贷和大额信贷，这些信贷主要是帮助受援国进行生产型项目、基础设施项目建设，并提供大型成套设备或产品，这些援助项目大多由国企完成。接到任务的国企，通常按照在国内的程序来实施，普遍对受援国情况、可行性、实施效果等情况未进行全面评估。由于对当地群众、环境并不熟悉，因而在实施过程中，往往存在资源浪费、效果不佳等问题。甚至，一些企业因未全面履行在受援国的社会责任，而受到个别西方媒体和国外非政府组织的攻击和责难。这些现象不仅影响了我国对外援助的效果，抵消了我国对受援国进行的帮助，而且对我国的大国形象十分不利。

社会组织来自民间，在与别国同类组织、群众进行接触时，容易让人感觉亲切，能够配合企业更好地完成对外援助工作。首先，社会组织可以担负起国企和当地群众有效沟通的责任。在项目实施前，社会组织可以对受援国具体情况进行摸底，对当地群众需求进行了解，并将当地法律、风俗等介绍给国企，使当地群众乐于接受。其次，社会组织可以帮助国企搭建与外界沟通的桥梁，实现多方共赢，协助海外企业更好地履行社会责任。最后，社会组织可以利用自身与国际非政府组织(NGO)的行业联系，帮助海外企业了解并参与有关社会责任标准的制定过程，增进海外企业与国际NGO的沟通与交流。

4.向受援国民众宣传政府主张，促进民心互通

在信息化时代，沿线国家公众获得信息的渠道十分广泛，由于各种主客观原因的影响，他们对居于权威地位的官方在一定程度上缺乏好感，对政府立场常常持怀疑态度。我国对外援助一些项目招致受援国群众的误解，西方国家一些学者对于我国对外援助说三道四，甚至在一些敌对势力的歪曲下产生所谓“阴谋论”。社会组织参与对外援助，能够利用第三方身份对沿线国家民众进行宣传，破除人们对我国对外援助工作的误解。

具体来说，一方面，社会组织来自民间，深入民间，其活动方式、组织方式、价值理念具有明显的公益性，社会组织开展活动比较容易获得当地群众认同，能更好地服务于国家目标。社会组织的中立性、民间性使它的宣传能够为普通大众、国外媒体认同，对于西方学者的污蔑，由社会组织展开批驳也更让人信服。另一方面，我国对外援助强调以经济发展为主，而促进社会全面发展进步的项目较少，从而产生了一些问题。社会组织具有的公益性、志愿性等特点使教育、扶贫、环保等方面的项目更易于开展，并获得受援国民众支持。

社会组织还可以与国际组织直接合作。比如在联合国的不同机构中，一些社会组织具有正式的法定地位，有机会接受联合国相关机构的委托，从事公共项目的设计开发、组织实施和监督等工作。这些社会组织还可以向国际组织提供建议，在不同程度上参与或影响一些重大国际决策。

二、社会组织参与对外援助存在的问题

随着我国对外援助的发展，尤其是“一带一路”建设的持续进行，社会组织参与对外援助获得了难得的历史契机。但是，我国目前能够参与对外援助的社会组织从整体上看数量少、规模小、能力不足，这既有政府扶持力度不够、相关法律法规欠缺等原因，也有社会组织自身的原因。

1.政府扶持力度不够

目前我国海外社会组织数量偏少，政府支持、扶植力度不够。根据国际惯例，由于非政府组织在对外援助中起重要作用，发达国家通过非政府或民间组织实施对外援助的比例较高。如美国政府对外援助资金通过非政府组织实施的比例是24%，澳大利亚是16%，英国是19%，而我国不到0.1%。[4]出现这种状况的原因主要有两方面：一方面，国家对社会组织参与对外援助存在疑虑，对社会组织在海外发展的相关规定较为严格。2016年8月中共中央、国务院印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》明确强调，“确因工作需要在境外设立分支(代表)机构的，必须经业务主管单位或者负责其外事管理的单位批准”[5]。从中可以看出，我国鼓励社会组织国际化发展，但对社会组织设立海外分支机构仍比较警觉。另一方面，我国政府对社会组织在海外发展投资偏少。我国目前海外社会组织有许多是由中资企业捐资建立运营的，从国际经验来看，社会组织在国外的项目资金来源之一是政府海外援助资金(ODA)，甚至有的社会组织的海外项目主要依靠政府资金。以英国、美国、法国、德国和日本为例，“五国都对社会组织参与对外援助给予了大量的资金援助，其中以美国最多，英国和德国次之，第三梯队是日本和法国。从支持资金占双边援助的比例来说，美国和英国占比较高，分别为25%和19%”[6]。我国政府向社会组织注资极少，制度安排也还未建立。比如我国青少年基金会在非洲建设希望小学时，由于缺乏持续的资金支持而无法长期坚持。

2.相关法律法规缺乏

我国社会组织参与对外援助的相关法律法规较少。首先，虽然我国已经制定了对外援助的一系列规章制度，但对外援助法律整体上比较分散，立法层级较低,这对于对外援助工作开展比较不利。其次，在对外援助领域，我国比较全面综合的规章是2014年12月15日开始施行的《对外援助管理办法(试行)》，但其中未涉及社会组织。再次，2000年以来我国制定了对外援助相关的一些规章制度，与对外援助最贴近的是2004年12月商务部的《援外青年志愿者选派和管理暂行办法》，距今已经有16年。随着我国社会组织不断发展、对外援助规模不断扩大，办法中的一些内容已经不能适应新的形势，应该进行调整和更新。最后，在社会组织相关法律中，对如何在海外设立分支机构、参与对外援助项目等未有提及，这使得社会组织在设立海外办事处、成员办理工作签证手续时困难重重，影响项目的长期运作。

总体上看，不管是社会组织相关法律，如《社会团体登记管理条例》《中华人民共和国慈善法》等，还是对外援助法律体系，都没有对社会组织的身份、活动等进行详细规定。由于缺乏法律的保障，社会组织在对外援助中的作用得不到全面的发挥，反而在很大程度上制约社会组织的工作开展。

3.体制机制协调度欠佳

对外援助工作由政府管理部门、经办部门、企业、社会组织等共同完成，这些机构要在行动上相互配合、有所侧重，才能形成合力。目前我国社会组织参与对外援助，与政府、企业之间的协同机制不够完善。

首先，社会组织在不同政府部门的领导下参与对外援助，这就形成多头管理的局面。在“一带一路”建设中，我国政府部门根据各自的业务范围开展对外援助，外交部、财政部以及其他部委，分别仅负责本部门范围内的对外援助工作，对社会组织的管理也是各自部门负责本部门范围内的，协调机制缺乏。其次，2017年2月，在中央全面深化改革领导小组会议上，习近平提出要改革援外管理体制机制。2018年3月，国务院组建了国家国际发展合作署，由商务部、外交部等部委的对外援助职责整合而成，从而实现了我国对外援助领导部门的独立化。但是国际发展合作署尚未建立专门机构统管社会组织工作。再次，对社会组织的领导散布在不同部门，并没有建立起项目管理体系，使社会组织工作的开展缺乏明确目标。同时，政府、企业、社会组织、民众之间缺乏有效沟通交流的平台和机制。最后，社会组织对外援助的监督是一直以来的短板。社会组织参与对外援助行动的监管由不同部门负责，监管框架缺失。商务部、民政部、海关等部门都有管理权力，但没有统筹规划。

4.社会组织数量少且能力不足

我国目前能够参与对外援助的社会组织从整体上看数量少、规模小。有学者根据民政部《社会服务发展统计公报》，对2010—2019年涉外社会组织数据进行了整理。数据显示，2019年全国共有国际及其他涉外组织类共615个(其中社会团体中国际及其他涉外组织类582个，基金会中涉外基金会11个，民办非企业单位中国际及其他涉外组织类22个)，占社会组织总数的比例约为0.07%。[7]涉外社会组织如此之少，与我国“一带一路”大规模对外援助的事业不相匹配，难以完成对外援助大量项目和配合任务。此外，我国社会组织自身能力有待提高。社会组织参与对外援助需要工作人员具有较好的语言能力、沟通能力，熟悉当地法律法规和文化，若对国际管理项目有丰富经验则更好。但整体来看，我国社会组织缺乏国际化人才，对外项目操作经验不足，筹款十分困难。在这样的情况下，社会组织参与“一带一路”对外援助项目，有些力不从心。

三、促进社会组织参与对外援助的措施

针对当前我国社会组织参与对外援助实践中存在的各种问题，今后应当从加大扶持力度、健全法律法规、建立协同体制机制、加强能力建设等方面入手，不断提高社会组织参与对外援助的水平与质量。

1.加大政府对社会组织参与对外援助的扶持力度

首先，简化社会组织海外分支机构或国际社会组织设立条件，在海外公益类社会组织的人员、资金、手续等方面尽量支持和配合。鼓励一些较为成熟的国内社会组织建立海外分支机构。其次，针对一些社会组织的违法乱纪现象，政府部门在降低社会组织成立门槛的同时，应加大对海外社会组织日常运作、承担项目效果的监督，及时发现问题、解决问题。再次，适当提高社会组织参与对外援助项目的比重，可以考虑设立专项基金。在对外援助总预算里应当拨出一些资金专门用于社会组织的各项活动和支出。这些资金可以用于社会组织直接承包国家对外援助项目，也可以用于在政府、企业对外援助时进行配合所需要的费用开支。最后，重视舆论宣传。通过多种途径宣传介绍社会组织的积极作用，使海外社会组织的发展获得广大群众的理解和支持。

2.健全社会组织参与对外援助的法律法规

良好的对外援助法律体系能够促进我国对外援助工作的有效性，从长远来看，法律的完备是“一带一路”建设长久发展的根本保障。首先，建议出台对外援助基本法，在基本法中要体现社会组织对外援助的作用、项目安排、执行、保障、监督等方面的内容。其次，由于对外援助法涉及主体多、范围广，具有综合性、多元性等特点，因此出台可能要较长时间。在《中华人民共和国对外援助法》出台之前，建议商务部会同外交部等部门修改已经出台的《对外援助管理办法(试行)》《对外援助项目实施企业资格认定办法(试行)》，将社会组织相关内容写入其中。再次，民政部要针对社会组织参与“一带一路”建设的使命任务和面临的问题，研究出台关于推动社会组织参与“一带一路”建设的通知，建议牵头制定我国社会组织境外活动的管理办法。最后，民政部应会同相关部门加紧细化一系列法律法规，完善社会组织设立海外分支机构、境外账户、援外物资海关关税等相关规定和实施流程。

3.建立社会组织参与对外援助的协同机制

新中国成立后，我国对外援助主要归口管理部门几经变化。2003年，商务部成立对外援助司，作为商务部的直属事业单位其属性上是非独立的。为了加强对外援助的战略谋划和统筹协调，2018年3月，国务院组建了国家国际发展合作署，作为国务院直属独立机构。国家国际发展合作署的主要职能是负责对外援助的顶层设计，主要任务包括制定对外援助中长期政策规划、制定统一的对外援助管理制度等，以便从宏观角度统一指导对外援助工作，形成各方通力合作的工作局面。为了更好地发挥社会组织参与对外援助工作的作用，国家国际发展合作署在顶层设计层面应当重视社会组织在对外援助中的作用，要在对外援助的各种规则、制度中具体列出社会组织要承担或配合的内容。同时，由于国家国际发展合作署是由原来商务部、外交部的一些职能重新组合而成，建议设立高级别协调机制，其中要有专门管理社会组织的负责人或机构。在具体执行上，专门机构应与一带一路相关机构建立协调机制，主要负责对社会组织的领导、管理和监督工作。

4.加强社会组织对外援助的能力建设

要提升社会组织参与对外援助的专业能力，就要不断探索吸引对外援助人才的有效途径，建立健全能力培训和组织管理体系。首先，通过多种途径吸引对外援助人才。可以由政府牵头，在政府部门或企业机构中进行宣传，吸引相关领域的高级人才担任社会组织的领导或顾问，提高社会组织人员的综合素质和专业水准。可以在高校或其他社会组织中延揽志愿者，对报名的志愿者进行筛选，选择较为合适的人员，从语言、文化、法律等多方面进行培训。为了能够和当地群众进行更好的沟通，还可以邀请当地一些具有良好沟通能力、专业知识的精英参加社会组织，让他们参与相关的工作。其次，建立较为完善的管理体系，注重组织成员的学习和培训。通过学习、培训，熟悉受援国在文化、宗教上的风俗习惯，避免产生冲突，争取做到和受援国民众和睦相处。学习、培训形式可以多种多样，同时把组织成员的培训定期化、长期化、规范化，提高成员的服务意识和业务水平。要不断完善社会组织内部管理体系，了解学习并适应国际规则，尽量与国际标准、管理规范接轨。最后，健全信息透明的问责机制。建设基础性的信息沟通平台，及时公布项目资金使用、组织领导、人员变动等情况，便于社会各界相关人士参与监督。要和政府相关部门建立顺畅的沟通机制，对于工作中出现的贪污、渎职等情况要及时处理，加大问责力度，保障对外援助工作有效开展。