巨灾保险服务国家巨灾应急管理研究

辛思晴

（中国人民财产保险股份有限公司，北京100071）

中国幅员辽阔，灾害种类多，是世界上自然灾害最严重的国家之一。根据国务院新闻办公室发布的《中国的减灾行动》白皮书数据统计，我国70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地震、海洋、地质等自然灾害严重的地区。随着工业集约化和开采自动化等进程的加快，资源开发利用不断加深，人口聚集程度逐步提高，贸易往来更加密切，财富积累持续上升，我国正在进入一个突发事件发生率更高、破坏力更强、影响力更广的阶段。加强自然灾害防治，对于维护社会稳定，改善人民生活，增进社会福利具有重要的战略意义，而巨灾保险在完善社会灾害风险管理体系建设、服务国家巨灾应急管理中起着不可或缺的重要作用。

一、我国巨灾保险发展背景

（一）传统灾害管理体制存在不足

长久以来，我国灾害风险主要实行以政府为主体、以财政为支撑、以社会各方面力量为辅助的管理体制，在灾害救援、重建救助等方面可以统一安排部署、协调调动资源、集中投入救灾，面对汶川地震、台风灾害等这种造成巨大经济损失和人员伤亡的大灾时，集中精力办大事，取得了良好的效果。但传统灾害风险管理模式也存在政府面临较大财政压力和财政预算波动风险、公众风险意识淡薄、社会参与不足、巨灾风险分散不足等问题，急需扩充巨灾风险分散渠道，优化巨灾风险管理模式。

（二）保险业参与国家巨灾应急管理具有先天优势

重大自然灾害或人为灾害带来巨大财产损失和严重人员伤亡的风险，是始终困扰居民生活和经济发展的重要不确定因素，巨灾的物理性防御始终无法做到完美，且大部分巨灾风险在事前很难准确预测和估量，而保险业因其行业特征和业务属性，在重大事故或自然灾害的灾前防控、灾中救援和灾后重建方面具有不可替代的优势。

1.保险业可通过开展灾后理赔提供灾后重建资金，参与国家巨灾应急管理

巨灾的发生会造成大规模的财产损失和人员伤亡，保险机构所承担的理赔职能使其能够在灾后第一时间查勘、定损、理赔，为灾后财产的重建与修复、伤员的救助与治疗、死者家属的抚恤和慰问等提供资金保障，减轻财政负担，发挥保险业经济“减震器”和社会“稳定器”的作用，从而有效参与国家巨灾应急管理。

2.保险业可通过开展风险管理灾前预防控制风险，参与国家巨灾应急管理

保险机构具有较为成熟的风险管理体系和管理手段，一方面可以通过对灾害风险常态化分析、阶段性评估、持续化干预、及时性预警，在事前对风险进行预防，并提供风险预防资金对风险管控资源进行有效配置，从而有针对性地帮助有关部门、单位做好防灾防损，降低巨灾风险发生的概率；另一方面可以通过差异化费率，鼓励投保人和被保险人做好风险预防工作，形成保费浮动机制与风险降低的良性循环，客观上有效参与国家巨灾应急管理。

3.保险业可通过参与灾中救援提供抗灾救灾力量，参与国家巨灾应急管理

保险机构可以向被保险人提供多渠道、多方面的紧急救援保障，具有提供专业保险救援服务的职责和能力。巨灾发生后，保险机构可通过提供安排伤者就医住院、紧急医疗转送、紧急返回居住地国家等服务，以及担保或垫付伤者医疗费用等，积极参与灾后救援，提供抗灾救灾力量，从而参与国家巨灾应急管理。

综上，保险业可以通过保险机制转嫁、分散巨灾风险，提供灾害防控、救援、补偿的人力物力财力，成为国家巨灾应急管理的重要组成部分。

（三）建立巨灾保险制度是推进国家治理体系和治理能力现代化的有效举措

2008年，里氏8.0级的汶川地震使中国遭受了巨大损失，社会各界对于巨灾保险的呼声愈加强烈。2014年，《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》提出“加快巨灾保险制度建设，逐步形成财政支持下的多层次巨灾风险分散机制”，明确了巨灾保险制度的发展方向；2016年，原中国保监会、财政部联合印发《建立城乡居民住宅地震保险制度实施方案》，明确了“政府推动、市场运作、保障民生”的城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施原则，推动我国巨灾保险制度在全国范围内落地；2017年，国务院办公厅印发《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划的通知》，指出“要完善风险分担机制。加快推进巨灾保险制度，推动地震巨灾保险立法进程”，国家层面对保险参与国家应急管理、社会灾害管理体系建设提出了明确要求；2021年，国家“十四五”发展规划进一步指出，要将发展巨灾保险作为今后的重点工作任务之一，体现了党和政府发展巨灾保险的决心，体现了巨灾保险在人民的生命财产安全、社会的和谐稳定方面应有的使命担当。

二、我国巨灾保险发展现状

近年来，随着巨灾保险产品成功开发、上线、投放市场，并有效提供巨灾风险保障，巨灾保险从理论走向了实践。

（一）城乡居民住宅地震巨灾保险制度建立

2016年5月，原中国保监会、财政部明确建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度（以下简称住宅地震保险制度），以地震灾害为突破口，以居民住宅为保障对象，初步建立起符合国情的、具有中国特色的地震巨灾保险体系，并安排中国人民财产保险股份有限公司（以下简称人保财险）联合40余家财产保险公司，成立中国城乡居民住宅地震巨灾保险共同体（以下简称共同体），开展城乡居民住宅地震巨灾保险服务。五年来，保险业积极践行巨灾保险制度要求，主动承担社会责任，不断推动巨灾保险发展，巨灾保险运营服务体系逐渐完善，保障作用持续提升。2016年7月至2021年10月，住宅地震保险制度已累计为全国1580万户次居民提供了6186亿元的巨灾风险保障。2019年，共同体对城乡居民住宅地震巨灾保险产品升级迭代，由最初的1年期保障扩展为1、3、5、10年期可选期限。2020年4月，包含台风和洪水灾害的城乡居民住宅台风洪水巨灾财产损失保险完成开发上线，进一步丰富和完善了共同体巨灾保险产品体系。

住宅地震保险制度的建立，一是提升了居民主动进行风险管理的意识。制度落地以来，保险机构不断加强灾害宣传和教育，充分发挥网点和人员优势，向广大居民开展灾害防范宣传和教育，提升了人民群众巨灾风险管理意识。二是建立了巨灾保险理赔服务体系。巨灾往往损失大，波及范围广，这对保险理赔服务提出了较高的资源和效率要求。共同体建立了由保险行业整合资源、集中提供服务的巨灾理赔机制，并联合上海保险交易所开发了理赔服务运营平台，实现了共同体成员公司理赔服务的高效提供和赔案信息的集中管理，在解决巨灾保险理赔时效问题的同时，对于提高灾害评估和防范也具有重要意义，是国内理赔服务的创新。三是建立了丰富的巨灾风险损失分担层次。巨灾损失分摊是巨灾保险制度的关键和难点问题，巨灾损失难以由单个主体和机构承担，需要发挥政府、保险行业、投保人甚至资本市场的力量共同应对。根据巨灾保险制度总体框架，目前已经初步形成了投保人、原保险人、再保险人、巨灾专项准备金和国家财政支持五个层次的损失分担机制。四是建立了巨灾风险准备金的积累机制。2017年5月，财政部印发了《城乡居民住宅地震巨灾保险专项准备金管理办法》，规定共同体从住宅地震保险保费中，按照一定比例计提专项准备金。准备金积累机制成为巨灾保险制度的重要组成部分，可以实现巨灾风险在时间跨度上的纵向分散，增强巨灾风险可保性，对于提升巨灾保险服务国家应急管理的可持续性具有重要意义。

（二）地方性巨灾保险试点实践

我国幅员辽阔，各地区自然灾害风险状况、经济发展情况和保险渗透程度存在较大差异。2013年开始，保险业配合各地政府探索开展从当地保险保障需求出发，适合当地实情的地方性巨灾保险试点业务。目前，深圳、云南、宁波、四川、河北、广东、湖南等地巨灾保险试点项目相继落地，在服务地方灾害风险管理方面发挥了重要作用，受到当地政府和人民群众的广泛好评。

例如，宁波市公共巨灾保险为全市居民因台风、洪水、暴雨等自然灾害及其次生灾害造成财产损失人员伤亡提供保险保障，在历次重大灾害中经受住了冲击考验，得到当地居民和政府的高度评价。《人民日报》等国内众多媒体均对宁波市公共巨灾保险给予高度关注，进行了大量宣传报道；四川地震巨灾保险具有保障针对性强、政府补贴层次鲜明、公共资源集约使用和财政杠杆效益显著等特色，已在全省18个市州推广，截至2021年10月，已累计为全省765 万户次城乡居民提供超过1928 亿元的地震风险保障。2019年，在“2.24 四川自贡地震”“6.17 四川宜宾地震”中，四川巨灾保险对当地居民进行地震保险赔付，帮助当地居民重建家园。中央电视台、四川日报、中国保险报等权威媒体均对四川巨灾保险进行了相关报道；广东巨灾指数保险是运用现代金融手段提升灾害风险管理能力的创新实践，以连续降雨量、台风等级等变量指标为保险赔付依据，保障因台风、强降雨造成的政府灾后财政支出，在上述指标达到规定阈值时，即可快速启动、准确开展保险理赔，在一定程度上缓解了政府灾后救助资金压力，对救灾和重建工作的迅速开展起到了保障作用。2019年，人保财险广东省分公司在台风“艾云尼”“山竹”带来的强降雨、8月6日茂名暴雨和8月26日粤东暴雨等多次灾害中，均第一时间赔付巨灾指数保险赔款，赔款共计2.28亿元，充分发挥了巨灾保险的救灾资金放大效应，高效及时的赔付获得了当地政府的赞赏。

三、我国巨灾保险发展存在的问题及原因分析

目前，我国巨灾保险尚处于起步阶段，实践过程中还存在一些问题，如，保险覆盖面和保障力度还处在较低水平，巨灾保险制度运行基础还不牢靠，巨灾保险对于提升社会治理效能作用还不明显，巨灾保险仍存在明显供需矛盾，等等。

（一）人民群众的投保意愿还不强

一方面，我国保险业由于发展历史较短，人们的保险意识还比较薄弱。同时，巨灾风险具有低频高损和风险模糊的特征，人们往往不愿意花费成本去对冲发生概率极低的风险。另一方面，我国政府对灾害救助承担着兜底责任，老百姓对政府救助存在依赖心理，缺乏对风险的自主管理意识。住宅地震保险制度的建立实现了巨灾保险供给从无到有的突破，下一步需要重点解决如何进一步加强政策引导，改善市场失灵的问题。

（二）巨灾保险的推动缺少制度依据

对于巨灾保险准公共产品的属性学术界已达成共识，故而顶层设计和政府推动对于巨灾保险制度的实施效果至关重要。综观世界各国巨灾保险发展历程，国际上巨灾保险制度的建立都是以立法出台为标志，而我国巨灾保险制度是本着“急用先建，先行先试，及早惠及民生”的原则，先于立法开办的。我国巨灾保险的相关法律法规和各项配套政策尚未落地，地方政府推动巨灾保险发展暂时处于无据可依的状态，直接影响了巨灾保险的保障覆盖。

巨灾和巨灾保险的范畴也有待在法律法规中明确。通常来讲，巨灾一般指突发、难以避免且造成巨大损失的自然灾害，相比普通灾害，具有发生概率低、造成损失巨大、对国民经济和人民生命财产安全有重大影响的特点，比如特别严重的地震、洪水、台风、泥石流、干旱等。目前，国内对巨灾的范畴还没有统一界定标准，导致实践中不能很好地把巨灾风险和普通风险区别开来，容易造成巨灾保险制度针对性下降、效率不足等问题。

（三）巨灾保险市场差异化需求未能得到全面满足

我国住宅地震巨灾保险制度以“低保障、广覆盖”为原则，为居民提供普遍的、基本的地震风险保障，保障居民在地震巨灾发生后能维持基本生活，防止因灾致贫、因灾返贫。但由于我国地区风险差异显著，经济发展状况也不尽相同，基本的保障并不一定能够满足广大人民群众和地方政府的差异化风险保障要求。此外，当前的巨灾保险产品仍是以传统的损失补偿作为供给模式，缺乏“保险+服务”的供给模式创新，巨灾保险亟待进一步融入应急管理体系。

四、我国巨灾保险未来发展建议

中国银保监会副主席梁涛在2021年9月的中国城乡居民住宅地震巨灾保险共同体第七次成员大会讲话中指出：“要准确把握巨灾保险发展过程中存在的问题和原因，站在服务国家战略、保障社会民生的高度上……扎实做好巨灾保险高质量发展的相关工作。”巨灾保险的未来发展必须深入贯彻落实党中央国务院关于发展巨灾保险制度的决策部署，立足新发展阶段、新发展理念、新发展格局，明确发展方向。

（一）推动巨灾保险模式创新

我国应鼓励全国各地巨灾保险加强模式创新与制度创新，并总结先进经验，形成可复制、因地制宜的模式，在全国范围逐步推广。同时，进一步发挥巨灾保险参与社会治理的职能，推动保险业探索“保险+服务”模式，推动巨灾保险融入灾前、灾中、灾后的应急管理，进一步扩大巨灾保险社会影响力，使巨灾保险在自然灾害风险管理中发挥更重要的作用。

（二）加强巨灾保险宣传与教育

政府和保险业应利用各自优势，加强巨灾保险普及与防灾减灾知识教育。相关政府部门可牵头制定宣传教育准则，建立防灾减灾教育机制，并加强巨灾保险政策宣传，提升公众对巨灾保险的认知度。保险公司一方面应依托强大的服务网络，大力推广巨灾保险产品；另一方面可提供多种形式的防灾减灾服务，例如建立地震博物馆、地震体验室，开办巨灾保险知识讲座，举办巨灾保险论坛等形式，逐步培养广大居民的灾害风险意识，提升全社会防范和应对巨灾风险的能力。

（三）加快推动巨灾保险立法和政策支持

从全球范围来看，立法是巨灾保险制度建设必不可少的基础性工作。我国应加快推进巨灾保险立法工作，将巨灾保险制度的发展、支持和规范纳入国家法律体系内，对巨灾保险制度进行统一的规定和管理，明确制度的框架、组织形式、运营模式、产品设计、分担机制等，规定参与巨灾保险各方的权利与义务，为巨灾保险制度更有效、更广泛、更长远地发挥作用奠定基础。同时，应加快对巨灾保险配套支持政策的研究，明确政策原则、种类和途径，为巨灾保险制度健康发展提供坚实的保障。

（四）持续升级巨灾保险产品供给

一方面，应以巨灾风险减量管理理念为核心，通过科技赋能，推动巨灾保险从单一的损失补偿金融工具向全方位巨灾风险管理解决方案转变。探索保险服务与应急管理体系中的灾前预防与监测、灾中预警与救援、灾后恢复与重建的有机衔接，升级巨灾保险的配套服务，丰富巨灾保险的内涵与外延，推动巨灾风险管理的数字化、智能化转型，确保巨灾保险产品进一步贴近保险市场需求。另一方面，鼓励保险机构在政策性巨灾保险基础上，开办商业性巨灾保险，提供政策性巨灾保险金额之上的风险保障，并在政策性巨灾保险基础上对保障范围与保障对象进行扩充，满足不同地区、不同主体的多样化巨灾风险保障需求。

（五）加强巨灾数据整合和应用

巨灾风险由于低频高损的长尾特点，传统的保险精算方法难以对其进行量化评估，巨灾模型成为有效的巨灾风险分析工具，而数据的准确性直接影响巨灾模型对风险评估的可靠度。应推动建立统一、规范的巨灾数据报送标准，并整合保险公司与地震、气象、应急、住建等相关部门数据资源，建立巨灾风险数据库，通过技术手段及管理措施，加强巨灾数据的积累和利用，进一步提高巨灾风险管理能力。