增量集体经营性建设用地入市增值收益分配研究

许恒周，焦 嫚，郭玉燕

（1.天津大学管理与经济学部，天津 300072；2.江苏省社会科学院社会政策研究所，南京 210004）

集体经营性建设用地入市是当前我国农村土地制度改革领域的重大问题之一，这一改革既是缓解城市建设用地供给紧张、促进城乡统筹发展的重大举措，也是贯彻落实乡村振兴战略、增加农民财产性收入的必要措施。据相关测算，全国存量集体经营性建设用地总量约4 200 万亩，占农村建设用地的十分之一左右[1]。但从全国层面来看，该存量建设用地总量分布不均，近半数村庄并无集体经营性建设用地，且大半存量集体经营性建设用地并未经过县（市、区）政府及土地管理部门办理审批手续，尤其是中西部欠发达地区更难以找到满足条件的土地入市。同时，当前农村地区大量闲置的宅基地、公共设施与公益事业用地未能纳入入市范围。集体经营性建设用地存在存量不足、分布零散、地区之间分布不均衡等问题，制约了集体经营性建设用地入市改革发挥壮大农村集体经济、增加农民财产性收入的作用。在此情景下，增量集体经营性建设用地入市，有助于扩大集体经营性建设用地入市规模，进一步盘活农村闲置建设用地资源，实现土地资源的优化配置，推动农村集体经营性建设用地改革。

与存量集体经营性建设用地类似，土地增值收益分配是增量集体经营性建设用地流转的核心内容。厘清土地增值收益来源、精准识别增量集体经营性建设用地入市的利益相关者、制定增值收益分配原则，以及设计科学合理的集体经营性建设用地增值收益的分配结构，对于平衡各利益相关者之间利益关系、保障农民财产权益、促进乡村振兴和实现城乡融合发展具有重要意义。

1 存量与增量集体经营性建设用地入市增值收益分配对比分析

1.1 存量与增量集体经营性建设用地来源、涉及的利益主体对比

存量集体经营性建设用地是指土地利用总体规划和城乡规划中已经确定为经营性用途的土地。集体经营性建设用地流转是指在土地所有权不变更的前提下，集体经济组织或其他集体建设用地使用者通过出让、租赁、入股等方式，将区位在城市规划区内、外的集体经营性建设用地有偿、有限期让渡给其他经济主体用于从事工业、商业、旅游业等生产经营活动。在此过程中，政府担任管理者与服务者的角色，集体与集体成员为土地供给方，用地企业为土地需求方。通过让渡土地使用权产生增值收益，集体经营性建设用地增值收益分配指的是土地增值收益在政府、集体与集体成员之间的配置。

增量集体经营性建设用地，是将原农用地或公益性集体建设用地转变为经营性建设用地。增量集体经营性建设用地主要来源于农地转用与宅基地整理节余转用[2]。其中，农地转用事关国家耕地保护和新增建设用地指标分配，关涉重大并且程序复杂。宅基地转用则是鼓励闲置宅基地退出，然后对这些土地进行整治和规划调整，纳入集体经营性建设范围，开展集体经营性建设用地入市。目前，有的改革试点区已经探索将增量集体经营性建设用地纳入入市交易范围。例如，四川省成都市很多地方集体经营性建设用地流转的试点中，入市交易的集体经营性建设用地，大部分是通过土地整理尤其是闲置宅基地、荒地等的整理之后节余出来的建设用地。杨人豪等通过对成都市郫都区宝华村的调研发现，该村通过自主土地整治等方式，腾退了部分宅基地，获得了一些建设用地指标[3]。对于村民的拆旧安置采用两种方式补偿：一种是由村委会负责出资统一修建，将涉及村民按照人口分配安置住房；另一种则是村集体分配定额土地给村民，由村民自筹资金，自行修建带底层商铺的安置房。再如，宁夏平罗县将集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革有机结合，通过收储进城农民自愿退出的宅基地，依据乡村规划调整为集体经营性建设用地，从而盘活农村长期闲置的宅基地资源，扩大了集体经营性建设用地入市规模。涉及到增量集体经营性建设用地入市，需缴纳新增建设用地土地有偿使用费、耕地占用费、耕地开垦费、宅基地退出补偿费用和拆旧安置费等。因此，增量集体经营性建设用地入市的利益相关者除担任管理服务角色的地方政府，拥有土地所有权的集体，以及拥有土地使用权的集体成员外，还包括被占用耕地的农户，以及自愿腾退宅基地的农户。

1.2 存量集体经营性建设用地与增量集体经营性建设用地在土地增值形成机理上的区别

根据存量集体经营性建设用地与增量集体经营性建设用地来源可知，两种集体经营性建设用地在流转过程与土地增值收益等方面存在差异。

1.2.1 存量集体经营性建设用地增值收益形成机理

首先，存量集体经营性建设用地的增值收益来源于建设用地使用用途的改变。存量集体经营性建设用地一般指的是乡镇企业用地或征地遗留下来用于集体经济组织发展生产的产业用地。集体经营性建设用地流转过程中农民集体成员在内部表决同意交易后，投入资金对土地进行凭证。之后，通过市场机制，将土地使用权让渡给其他经济主体用于从事工业、商业、旅游业等生产经营活动，土地的价值因为用途的改变而增加，进而带来土地价格的上升。因此，在初次流转环节的土地增值收益可表示为初次流转入市后的市场价格与原使用用途价格的差额。公式表达为：

存量集体经营性建设用地增值收益=集体经营性建设用地出让土地面积*（集体经营性建设用地出让价格-原用途集体经营性建设用地价格）

存量集体经营性建设用地增值收益可以粗略地表示为：

存量集体经营性建设用地增值收益=集体经营性建设用地出让成交价款-存量集体经营性建设用地交易成本

1.2.2 增量集体经营性建设用地增值收益形成机理

对于增量集体经营性建设用地而言，其来源于农转用或者宅基地整理节余，因此，增量集体经营性建设用地的土地流转建立在土地性质和功能的转变基础上。当现有规划中集体经营性建设用地指标难以满足用地需求时，需要经过土地综合整治或“增减挂钩”项目的实施，整理出可供入市的增量集体经营性建设用地。在农地转变过程中，往往需要通过所在县（市）人民政府自然资源主管部门拟定农地转用方案，经县（市）人民政府审核同意后，报有批准权限的人民政府批准。获审批许可的农地转用，应参照土地的征收环节缴纳相应的税、费。因此，与存量集体经营性建设用地入市相比，增量集体经营性建设用地入市的环节应该包括农地转用、拆旧安置、耕地复垦、土地平整，以及流转入市等。因此增量集体经营性建设用地流转会产生农转用或者宅基地转用成本（包括耕地占用补偿、宅基地退出补偿、耕地复垦费用），以及建设用地用途改变收益。

增量集体经营性建设用地增值收益=集体经营性建设用地出让成交价款-农转用成本-增量集体经营性建设用地交易成本

具体地，增量集体经营性建设用地交易之前，涉及的农转用成本包括宅基地拆旧成本、农户安置成本以及耕地复垦成本等。

1.3 增量集体经营性建设用地与存量集体经营性建设用地中各利益相关者获取收益比例的比较

集体经营性建设用地增值收益分配承担着调节土地增值收益、平衡不同相关主体之间的利益关系的功能[4]。增量集体经营性建设用地增值收益分配应在尊重产权的基础上注重公共性和统筹性，集体与农民通过分享增值收益获得财产性收入，地方政府通过对增值收益的提取和调节，实现承担地方基础设施、公共服务、平衡不同群体利益的公共职能[5]。集体经营性建设用地增值收益分配包含两层含义：一是收益在政府和集体之间分配，即土地所有权人和政府之间的分配关系（记为外部收益分配），将决定集体建设用地所有者——农村集体获取的土地收益总量；二是增值收益在集体和集体成员之间分配（记为内部收益分配），决定集体土地所有者所获收益在集体成员之间的分配和使用情况，核心是集体留存和直接分配给成员个人的比例关系。

增量集体经营性建设用地在来源上不同于存量集体经营性建设用地，相应地，二者在入市所需的程序、土地增值收益的形成机理以及增值收益分配机制上存在差异。在不考虑交易成本的情况下，对“存量”与“增量”集体经营性建设用地收益分配机制进行比较。

首先，对于存量集体经营性建设用地，土地出让成交价款L存在政府、集体与集体成员之间进行配置。假设三方利益主体的占比分别为α1、α2、α3，且α1+α2+α3=1，则政府收取调节金为α1× L存，与集体提留增值收益α2×L存，集体成员获取增值收益α3×L存。

而对于增量集体经营性建设用地，土地成交价款L增需要先去除农地转用成本C（包括耕地补偿成本、拆旧成本、退出宅基地农民安置补偿成本和耕地复垦成本），之后在政府、集体与集体成员之间进行配置。假设三方利益主体的占比分别为b1、b2、b3，且b1+b2+b3=1，则政府收取调节金为b1×（L增-C），集体提留增值收益b2×（L增-C），集体成员获取增值收益b3×（L增-C）。

假设存量集体经营性建设用地入市收益为1 000 万元，政府收取30%的调节金，集体提留20%，剩下的50%在集体成员之间平均分配，则政府、集体、集体成员分别获得300 万元、200 万元和500 万元的增值收益；同样的，若增量集体经营性建设用地入市收益为1 000 万元，向相关农民支付耕地占用补偿费和宅基地推出补偿费用300 万元，则剩余的700 万元在政府（30%），集体（20%），集体成员（50%）之间分配，三方利益主体取得收益分别是210 万元、140 万元和（350+300）万元。实际上，政府、集体与集体成员分别获取21%、14%与65%的土地增值收益。

相较于存量集体经营性建设用地，增量集体经营性建设用地入市之前，村集体需要更多的资金投入。因此，获取增量集体经营性建设用地入市产生的增值收益后，根据“谁投入谁获益”的原则，增值收益分配应当向村集体倾斜。在集体内部收益分配过程中，由于集体需要向部分农民支付用地补偿。因此，农民实际获取的分配比例应当更高；相应地，集体和政府获取的增值收益比例会更少。

2 增量集体经营性建设用地入市收益分配问题剖析

当前，试点地区集体经营性建设用地入市改革已进入关键阶段，“赋予农民更多财产权利”的目标正在逐步实现。尽管2019 年8 月26 日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）删除了以往对入市集体经营性建设用地必须为“存量”的限制，但是增量集体经营性建设用地入市以及如何入市仍存在制度障碍和现实困境。

2.1 增量集体经营性建设用地增值收益分配的制度困境

2.1.1 增量集体经营性建设用地入市的法律障碍

2014 年中央出台《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（以下简称《试点意见》），标志着集体经营性建设用地入市进入改革试点阶段。然而，《试点意见》将允许入市的集体经营性建设用地限定在存量范围内。国家层面关于土地制度的改革思路都将盘活存量建设用地作为发展土地市场的总基调。因此，近年来，试点地区按照“严控增量，盘活存量”的思路实施集体经营性建设用地入市。

2019 年新修订的《土地管理法》规定：土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。最新修订的《土地管理法》虽然从法律层面肯定了集体经营性建设用地流转的合法性，解除了对“存量”集体经营性建设用地的限定，但是并未明确界定可入市的集体经营性建设用地范围，规划后“新增”的集体经营性建设用地能否入市在现有政策上出现了分歧。

2.1.2 尚未形成集体经营性建设用地入市过程中

“农转用”的补偿标准

对于增量集体经营性建设用地入市，在农转用过程中，涉及对被占用耕地和宅基地农户的安置补偿问题。在现行的《土地管理法》第48 条中，规定“征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定”对被征地农民给予安置补偿。然而，对于集体经营性建设用地入市涉及的被占地农民，《土地管理法》并未提及该以何种标准给予补偿。

增量集体经营性建设用地入市是农地发展权的无偿化配置和差别化实现。获得农地发展权的集体可以分享农地转用带来的增值收益，没有获得农地发展权的集体只能维持现状。在此情形下，同一区域的集体，可能分为获得增量集体经营性建设用地入市补偿、土地征收补偿与维持现状三种类型。那么，如何协调同一区域三种类型集体之间的利益关系，事关社会秩序的稳定，并且直接影响“集体经营性建设用地入市”与“集体土地征收”两种制度之间的衔接。

2.1.3 集体建设用地使用权的确权制度缺位

集体建设用地使用权登记是不同物权登记制度的重要内容，但是，《民法典》（物权编）并未对其做出规定。目前，土地确权颁证制度执行难度较大。早在2010 年，原国土资源部、财政部、农业部联合出台了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，要求全面推进农村地籍调查的工作。然而，陆剑[6]对湖北省72 村的调研显示，目前办理集体建设用地使用权证的状况不佳，仅有28.4%的土地进行了确权登记颁证。若土地产权界定不清晰，配置效率和农民权益就很难保障。由于确权是集体经营性建设用地入市的法律基础和地籍管理基础，集体建设用地确权并未完成使得集体经营性建设用地入市严重受阻[7]。此外，由于新增集体经营性建设用地入市可能涉及农户旧宅的拆除和耕地复垦，因此，农户宅基地的确权颁证，对于相关农民宅基地的补偿安置具有保障意义。钱龙等[8]对温州市农户的调研结果显示，农宅获确权比例为66.4%，宅基地使用权确权颁证工作仍需进一步加快。

2.2 增量集体经营性建设用地增值收益分配的原则模糊

土地增值收益的分配是土地改革的核心问题。在集体经营性建设用地入市被《土地管理法》确定之后，随即衍生出的问题是：国家、集体、农民等相关利益主体应当如何分配土地增值收益。当前，未形成一个统一的分配规则，新《土地管理法》也未能提供完整的思路。尽管《农村集体经营性建设用地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》（财税〔2016〕41 号）规定调节金分别按入市或再转让农村集体经营性建设用地土地增值收益的20%～50%征收；但是集体和国家的调节金的收取具体比例需要根据不同地区的经济发展情况等进一步测算，做到“兼顾国家、集体、个人”的增值收益分配，即既有利于集体经济组织的财产权保护，又有利于激发集体经济组织的创造性，保护农民财产权益，还要保障国家的合理收益，从而保障国家在基础设施和公共服务配套方面的投入。然而，当前缺少把三者关系量化成获取收益分配比例关系的政策依据。

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2.2.1 外部收益分配的原则模糊

关于集体经营性建设用地使用权所获增值收益如何在不同利益相关主体之间归属与分配，理论界有三种不同的观点，即涨价归公、涨价归私与涨价公私兼顾论。就目前来看，国家政策采取了“公私兼顾论”，政府有权依据法律制度提取一定比例的集体经营性建设用地增值收益。然而，政府参与分配的理论依据以及行为性质有待厘清。当前学界有三种不同的观点，即税收说、行政事业性收费以及收益分成说。调节金本质属性的认识模糊，可能会导致调节金提取正当性受到理论界与利益相关者的质疑。另一方面是参与收益分配的地方政府层级不一。按照《增值收益调节金暂行办法》的规定，省级政府、市级政府无权取得集体经营性建设用地增值收益，只有县级政府有权提取一定比例的增值收益。然而试点地区的做法与上述“暂行办法”存在较大出入，包括以下几种情况：一是政府完全不提取调节金；二是只有乡镇政府提取调节金，市、县级政府不提取；三是市、县以及乡镇三级政府均按照一定比例提取调节金。由于当前未形成统一的、科学合理的集体经营性建设用地入市增值收益分配机制，目前各地政府提取调节金的随意性较大，没有确定客观科学的提取标准，这容易导致国家、集体、农民个体在集体经营性建设用地增值收益分配上的利益失衡。

集体经营性建设用地增值收益很大一部分是源于政府的公共投资、市政配套，即集体经营性建设用地入市存在政府的前期投入，同时政府是入市过程的土地管理者和监督者，因此，政府理应参与土地增值收益分配。而政府应当以何种方式参与这种分配尚待解决。此外，增量集体经营性建设用地入市的前期工作包括农地转用或者宅基地整理节余，以宅基地整理节余为例，该过程必然涉及相关农民的拆迁安置。因此，增量集体经营性建设用地出让价款，包含了村集体投入的拆迁安置成本，此时，如何确定收益分配的基数与比例是一个重要问题。

2.2.2 内部收益分配的原则模糊

根据现行制度安排和试点地区实施方案，集体经营性建设用地入市所产生的增值收益在向政府缴纳增值收益调节金、相关税费以及必要成本之后，剩余部分在集体经济组织及其成员之间分配。目前，试点地区已探索出了以集体统一存留支配为主、集体和成员按比例分配以及将集体增值收益量化为农户股权的三种内部收益分配方式[8]。集体提留增值收益以壮大集体经济，用于提供公共事业支出等。而集体经济组织的运营和公共服务的供给依赖于集体管理能力。然而，当前，我国农民集体自治和民主管理能力良莠不齐。土地增值收益的内部分配存在集体与成员之间分配规则不清晰、集体提留增值收益用途未臻合理等问题。

农村集体是集体经营性建设用地的所有权主体。然而，由于当前集体建设用地存在所有权性质模糊不清、所有权主体错位或虚置以及所有权行使主体混乱等问题，进一步导致农村集体经营性建设用地所有权被弱化，逐渐成为虚化的一个符号，使得乡村干部成为土地所有权的“人格化主体”[9]。目前，我国集体经济发展存在效益低下、管理不规范、制度不健全等问题。因此，集体经济容易沦为少数村干部的“个人财产”，侵犯农民的财产权益，不利于土地增值收益在集体内部公平分配。同时，我国集体经济组织的制度建构尚不完善，集体民主管理机制不健全。很多地区没有集体经济组织，依赖村民委员会代行职能，导致农民集体缺乏意志形成机制，没有执行落实提留收益的使用、管理。农民的成员权残缺，利益表达机制、监督权、表决权等较难实现，在土地增值收益中处于劣势地位。对于集体经营性建设用地入市后的集体内部增值收益分配机制，在当前尚未形成统一的法律制度约束之下，各试点地区普遍存在分配机制不健全、增值收益分配不透明的现象。

2.3 增量集体经营性建设用地增值收益分配的现实困境

2.3.1 农村土地规划和用途管制的制约

一方面，目前的规划与用途管制框架约束了规模化的集体建设用地进入市场。农村整体规划编制方面进度缓慢和规划的缺失，导致农村集体经营性建设用地入市“无规可依”。在耕地、宅基地、公益性建设用地以及经营性建设用地交叉分布的情形下，村庄规划的缺失不利于农村土地的整理，难以实现规模化的农村集体经营性建设用地入市[10]。另一方面，增量集体经营性建设用地使用权的生成涉及农村规划的变更和建设用地指标的分配，因此，允许增量集体经营性建设用地直接入市可能导致部分农用地、宅基地、公益性建设用地向集体经营性建设用地转移，影响农民生存保障和生活保障，进而影响农村社会稳定，难以有效掌控本次农村土地制度改革的社会风险[2]。

2.3.2 增量集体经营性建设用地入市前的成本分担问题

根据增量集体经营性建设用地的来源，现状为宅基地或者农用地的土地，需要经过土地综合整治或“增减挂钩”项目的实施，才能够整理出可供入市的“增量”集体经营性建设用地。项目的实施过程将涉及农民的拆迁安置补偿成本、耕地补偿成本、土地复垦成本以及土地平整成本等。其中，宅基地退出产生的直接投入成本为实现宅基地退出直接投入的人力、物力和财力，包括房屋拆迁、土地复垦及安置区建设等直接投入。而政府前期投入的“五通一平”或者“七通一平”的开发成本，也需要获取增值收益来买单。因此，相较于存量集体经营性建设用地，增量集体经营性建设用地入市项目的实施需要更多的资金投入。根据“谁贡献谁收益”的原则[11]，集体经营性建设用地入市之前的投入成本核算直接影响土地增值收益的外部分配。经济发达地区的集体经济组织可通过自筹资金实现土地整治然后入市，而大部分地区只能通过向社会资本融资方式取得项目实施资金。伏绍宏等[12]调研发现，多数案例的土地整理项目实施完成后，增量集体经营性建设用地入市的收益往往与前期社会资本的资金投入持平，集体经济组织通过入市获取的现金收益全部用于归还前期向社会资本借贷的项目资金。在此情形下，集体经济组织的资产并未增加。此时，增量集体经营性建设用地入市产生的增值收益能否覆盖入市前的投入成本，将影响地方政府与村集体入市的积极性。因此，增量集体经营性建设用地入市的成本—收益有待进一步商讨和测算。

3 增量集体经营性建设用地入市收益分配的政策优化

有实践专家认为将非经营性建设用地规划为经营性用地的，应当允许依法变更的增量集体经营性建设用地进入市场。这样可以盘活大量闲置的农村集体建设用地，扩大入市土地规模，为经营性建设用地的入市提供更加广阔空间。在此改革背景下，宅基地制度与集体经营性建设用地入市如何联动，宅基地改革节余出的宅基地能否转变为增量集体经营性建设用地进而入市，这些问题不仅关涉集体经营性建设用地入市问题，也关系着宅基地制度改革能否顺利进行。当前，农村集体建设用地存在产权不明确、入市主体不清晰、农村整体规划编制方面进度缓慢和规划缺失等制度缺陷和现实问题。本文以扫清增量集体经营性建设用地入市的制度障碍和现实困境为目标，提出如下完善增值收益分配的政策建议。

3.1 扫清增量集体经营性建设用地入市的制度障碍

3.1.1 加快集体建设用地确权登记工作

从产权理论来看，集体经营性建设用地流转实质是相关权利的让渡，而流转收益主要取决于流转的权利。明晰土地产权主体和入市主体是农村土地入市的前提条件。首先，应将入市主体确定为拥有和代表农村集体经营性建设用地所有权的农民集体，充分尊重农民的入市意愿和政治参与权利。通过确权登记明确集体经营性建设用地的归属主体及土地产权主体，夯实入市的权属基础，这是解决土地权属和利益纠纷的重要依据。

3.1.2 健全城乡统一的土地利用规划法律制度

土地利用规划是土地市场规范发展的重要前提，也是土地资源得以有效配置的基本保证。土地利用总体规划是实行土地用途管制的依据，任何土地的利用都受到规划的严格约束。通过土地利用总体规划，国家既可以实现对城乡建设的总量控制，建立城乡统一的增量建设用地指标分配体系和建设用地使用权总量控制法律制度，又可以对集体经营性建设用地出让数量进行严格控制，将集体经营性建设用地使用权纳入城乡统一的建设用地总量控制体系，从而防止集体经营性建设用地入市供给冲击国有出让土地的总量控制，防止因集体经营性建设用地入市导致大量农用地在利益驱使下变为集体经营性建设用地。增量集体经营性建设用地事关农用地转用，数量过大可能会对耕地保护和国家粮食安全形成冲击。据此，一方面应当在《土地管理法》中对存量和增量集体经营性建设用地采取不同的规制策略，在保证不触及耕地红线且不增加建设用地总量指标的前提下，制定增量集体经营性建设用地的入市制度。另一方面，应加强全域土地综合整治，实现乡村土地要素的集中连片管理，破解土地碎片化难题，为用地单位提供规模化的集体经营性建设用地，从而促进资本下乡的步伐[13]。

3.1.3 建立规范的增量集体经营性建设用地入市中的“农转用”补偿标准

应当通过《土地管理法》的完善，对集体经营性建设用地入市的农转用过程中的耕地占用补偿、宅基地退出安置等补偿标准问题建立统一的规则框架或立法指引。新修订的《土地管理法》建立了对集体土地“区片综合地价+社会保障”的补偿制度，这有助于提升对农民的征地补偿。对于增量集体经营性建设用地过程中被占地农民的补偿标准可以参照土地征收的标准进行补偿，这有助于实现集体经营性建设用地入市与土地征收两种制度的有效衔接和协调运行。同时，中央政府应当对各省级政府制定的“区片综合地价”进行指导和监督，以避免出现因土地增值收益在征收和入市领域的不协调引发新的社会矛盾。

3.2 健全农村土地市场机制

政府应建立健全市场交易规则，完善金融、税收、审计等相关的服务和管理制度。做好交易平台建设、规则制定、市场培育等工作，起到服务保障和管理监督的作用，“简政放权”“效率优先”，建立高效快捷的行政审批服务体系。

建立健全农村建设用地市场机制，需要构建完善的集体经营性建设用地的价格机制。当前，由于多数地区没有形成集体建设用地市场，在制定入市价格时反过来参考征地补偿标准设计，导致通过市场发现价格的初衷没有实现[1]。应完善集体经营性建设用地出让最低标准实施政策，按照土地供应与流转价格相均衡、租金与地价水平相均衡的原则，根据集体经营性建设用地供应总量、结构和市场需求，结合企业承受能力，完善集体经营性建设用地的价格体系，统一明确不同区域集体经营性建设用地租金和地价标准，适度提高增量集体经营性建设用地交易价格。

3.3 制定科学、合理的增量集体经营性建设用地收益分配制度

3.3.1 外部收益分配的制度革新

明确政府提取调节金的性质。集体经营性建设用地使用权出让的双方主体为农民集体与使用权人，政府并不直接参与这一具体的民事法律关系当中，在集体经营性建设用地使用权出让制度中，政府的作用在于制定相关制度规则，并确保其得以执行。在增量集体经营性建设用地整理阶段，政府承担公共设施的铺设工作并投入开发成本；而在土地出让过程中，政府的角色应回归为监管者和争议解决者[2]。在分配问题上，基于“初次分配基于产权、二次分配基于税制”的原则，国家并非集体经营性建设用地的产权人，故不应直接参与初次分配，而应当通过合理的税收体系来调节增值收益分配。这样无论是从转变政府角色、保护农民集体产权抑或平衡集体间公共利益等角度考量，都更加合理。

合理制定政府收取调节金的比例。“兼顾国家、集体、个人”的目的在于以收益分配向集体与个人倾斜的政策导向平衡三者之间的利益[4]。当前，试点地区多以成交价款为基础计征土地增值收益调节金，实际上已将“增值收益”调节金转变为“入市所得”调节金。对于增量集体经营性建设用地入市，由于其前期投入和开发成本较高，因此，应当遵循“谁投入谁收益”的原则，制定成本分担机制，在此基础上保证政府和集体的成本支付。另一方面，所得税的制度设计能够满足实践需要。所得税的计税依据是将收入额扣除法定扣除项目（如成本、费用、损失等）后的纯所得额，故可将入市地块成交价款扣除集体与政府投入成本、费用、税金等项目，然后计税。所得税可采累进税率和比例税率等，入市所得净收益越多，征税越多，符合税收公平原则。

3.3.2 内部收益分配的制度革新

明确村集体经济组织为集体土地所有权主体。建设城乡统一的建设用地市场，需要以完善农民土地产权、尊重和保护农民集体的土地权利为基本前提。所谓集体土地产权不清晰、集体权益屡遭侵犯等问题，归根结底是由农民集体所有权主体虚置造成的。一些地区集体经济组织形同虚设，为村委会或者一些村干部干涉村集体的资产经济管理事务提供了机会，从而导致了对集体资产管理不善，加剧了对农民集体权益的侵犯。因此，构建新型的集体经济组织是重塑集体土地所有权主体的一个发展方向。例如，上海改建了一部分村集体经济组织为村社区股份合作社，并赋予法人地位。股份制的推行，强化了社区农民的成员权观念。村一级每年兑换的土地分红使农民认识到，保留集体成员的身份具有实际的经济意义。在经济利益的驱动下，集体成员会对集体组织的发展格外关注，从根本上形成集体经济组织规范发展的动力，为农村集体经营性建设用地增值收益分配奠定有利的主体基础。

保障集体成员的知情权。增量集体经营性建设用地入市可能涉及宅基地的退出和集体建设用地使用权的转移，农民传统的生活方式将被打破。因此，保障农民的知情权、获取集体成员支持，对于切实维护农民财产权益和顺利实施增量集体经营性建设用地入市具有重要意义。以成都市郫都区宝华村为例[3],集体有意向出让某一宗土地时，首先召开第一次村民大会，宣传土地整治入市的政策，并收集和梳理村民的整治意愿，拆除愿意参加整治的农户旧宅并复垦耕地，集中办理以村民小组为主体的集体经营性建设用地使用权证（“小证合大证”）；然后在商定该宗土地入市细节时召开第二次村民大会，形成入市及利益分配初步方案，向成都市农交所郫都农村产权交易有限公司提出委托申请，并签订委托合同（“大证交中心”）；最后，由成都市农交所郫都农村产权交易有限公司发布土地出让信息，征集意向并组织交易，实现土地使用权人的变更（“大证换名字”）及不动产登记。

3.3.3 明确集体提留土地增值收益的用途

农民集体内部分配的本质是集体自治问题，具体的分配比例、方式和资金使用情况应由村集体自主决定。村民小组在各地的组织情况各不相同，对于无法有效行使所有权主体的村民小组，建议村民小组可以预留一部分收益，其余部分由村集体统一管理分配。对集体提留的土地增值收益进行用途限制。集体所有权肩负着为其成员提供生存保障、实现成员共同富裕的社会使命，因而具有公益性。集体提留的土地增值收益应用于发展集体经济或为集体成员提供福利。为防止集体负责人与其他管理人员侵害集体成员的土地财产权益，政府应该立法限制集体提留增值收益的用途，明确规定集体提留的土地增值收益只能用于发展集体经济、为集体成员提供生存保障、集体公共设施建设以及成员安置补偿等方面。

3.3.4 加强对集体提留增值收益的使用监管

完善集体提留土地增值收益的使用监管机制。为了防止集体负责人与其他管理人员侵占、挪用集体提留的土地增值收益，必须建立严格的土地增值收益使用监管制度。第一，成立专门的财务监督小组，对集体提留的土地增值收益及其他收益进行监督。由集体成员选举的财务小组成员有权了解集体土地增值收益的使用情况，查阅有关的集体土地收益使用账簿。第二，健全集体财务公开制度。要防止集体负责人及其他管理人员侵害集体的土地增值收益，必须制定完善的村务公开制度。成员集体的负责人与管理人员必须定期公开集体土地增值收益的使用、分配情况，接受成员监督。第三，相关政府部门应当加强对集体收益分配和使用的监管，防止截留、挪用等侵害集体和农民利益的事情发生。