北爱尔兰族群冲突背景下的警务改革及启示

林 曦

（华东政法大学，上海 200042）

北爱尔兰问题及其伴生的北爱尔兰恐怖主义活动，长期以来受到国际社会的高度关注。在过去相当长的一段时间内，北爱尔兰爆发了轰轰烈烈的民权运动，随即因北爱当局的处置不慎与失误引发了族群之间的冲突。这场大规模冲突一直延续至今，由族群冲突演进的恐怖活动的烟雾也一直笼罩着“北爱六省”。为了解决族群冲突问题，当局调整了对北爱尔兰地区恐怖活动的打击策略，警务制度改革也在这样的历史背景下拉开了序幕。客观来说，北爱尔兰警务制度改革给我国新疆反恐与去极端化斗争以及解决少数民族地区族群冲突问题提供了样本参考，我们需要从北爱尔兰警务改革中汲取经验教训，为我国少数民族地区的团结、繁荣和稳定工作积累经验。

一、北爱尔兰的族群冲突及警察介入

北爱尔兰地区的族群冲突持续时间长、地域跨度大，对北爱尔兰地区乃至整个英国产生了严重的影响。族群冲突具有复杂的社会原因，倘若不将其置于社会分析的框架下，我们就很难理解这片土地上的人们为何选择发动恐怖活动来破坏稳定的社会秩序和结构，也很难理解这场为应对冲突而进行的警务制度改革的意图。

(一)北爱尔兰族群冲突的社会背景

从历史角度看，英国人对于爱尔兰而言是“外来者”的身份。自16 世纪起，英国对爱尔兰进行了大规模的土地掠夺，查理一世的宠臣斯特拉福任爱尔兰总督时横征暴敛，引发了1641 年的爱尔兰民族起义。自从克伦威尔征服爱尔兰以来，各种各样的民权运动在爱尔兰地区不断爆发，可以说，爱尔兰民族从未放弃摆脱英国殖民统治历史阴影的尝试。当代爱尔兰问题的根源来自1921 年英国对爱尔兰的分割，根据英爱条约，北爱尔兰有自己的议会，但权力不大，只能就该地区自治问题做出决定，在英国议会中也只有13 个席位。有学者认为，英国对爱尔兰的分割是英国政府深谋远虑之举，它不仅打击了爱尔兰独立运动，而且也在爱尔兰岛的东北部保留了英国在政治、经济和战略上的地位。[1]12自此，北爱尔兰格局便显得错综复杂，英国、爱尔兰共和国、北爱尔兰当局与北爱尔兰的反抗者，四者在北爱尔兰地区的利益相互交错、纠缠斗争，后来发生的利益冲突与政治博弈也几乎是围绕着上述四者展开的。

就社会因素而言，“歧视问题”是族群冲突最为重要的因素。甚至可以这样说，北爱尔兰冲突的起因就在于，当地的新教徒和天主教徒长期以来在政治、经济、社会文化诸方面享有十分悬殊的权利差异。[2]在政治权力分配上，新教徒代表的党派长期把持、控制议会和政府，他们在政府中身居要职，所占职务的数量是天主教徒的四倍。在议会选民权利上，1921 年开始施行(直至1972 年仍未被明确废除)一个规定，即只有在一个地方定居7 年以上的公民才能够在北爱尔兰议会选举中享有选举和被选举权，对那些为了寻找工作、追求更多商业利益而需要不断迁徙、不定期出国的穷人而言是一个特别沉重的打击，这意味着他们丧失了选举权与被选举权。问题是，这些穷人大部分是天主教徒，这一政策的出台几乎宣告了天主教徒的选民数量被人为地大幅减少。在经济上，北爱尔兰当局的政策制定主要是为了满足新教徒们的工作需求，它使得天主教徒的就业前景十分黯淡。政府的经济政策巩固了原有的社会结构，天主教徒和新教徒拥有截然不同社会地位的现状很难被动摇。例如，天主教徒通常从事非熟练和低报酬的工作，他们中被聘为国家机关工作人员的很少，成为企业主的也很少，天主教徒被排除在现代工业岗位之外。[1]16教育领域的歧视由于缺乏明确的标识使得这种“软性”的影响更为持久，即便是在进入21 世纪的今天也可以清晰地感受到。在签订《贝尔法斯特协议》后，有学者研究北爱尔兰关于不平等公共服务的情况后指出，北爱尔兰仍然存在着结构性的教育歧视困境，存在着学生隔离、教学性能和教育准入的不平等情况。[3]

(二)1968 年前后暴发的冲突

尽管北爱尔兰天主教徒们受到了严重的政策压迫和社会歧视，客观来说，在20 世纪20 年代至60年代中期，北爱尔兰的政治与社会生活还是处于一种相对稳定的状态。虽然地区存在着“英爱战争”残留的暴力活动与一些零星的小范围冲突，但总的来说，天主教徒们还处于沉默状态。然而，随着歧视政策的加剧，天主教社区开始出现失业潮①一组对比数据可以佐证这一点，1970年前后，集中了北爱尔兰75%新教徒的贝尔法斯特地区，失业率为2%～5.5%；而与此同时，北爱尔兰第二大城市伦敦德里(大部分居民是天主教徒)的失业率竟然高达11.3%；但即便如此，北爱尔兰当局也没有将该城市纳入到经济发展计划中去。参见续建宜、刘亚林：《北爱尔兰冲突的历史由来及其发展》，载《西欧研究》1992 年第1 期。，天主教徒们的不满情绪日趋严重。英国现代化进程中，教育制度改革使得部分天主教徒能够接受大学教育，天主教社群中的那批中流砥柱的中产阶级快速成长起来[4]66，在美国黑人运动的鼓舞下，有意识地开展反歧视斗争。在技术和社会现代化的影响下，北爱尔兰地区的民权运动来势汹汹，出现了不可避免的族群冲突危机。

1967 年，天主教徒的怨气终于找到了合适的发泄时机。在都柏林庆祝“复活节起义”50 周年纪念日时，天主教徒联合起来成立了北爱尔兰民权协会，1968 年该协会也取得了一些成果：迫使奥尼尔政府同意天主教徒的主张，答应有关公有住房分配方案的提议并对特别权力法进行检视。[5]18但是在“奥伦治庆祝日”新教徒的欢庆队伍敲锣打鼓穿过大街时，愤怒的天主教徒与游行队伍发生正面冲突；同月，为了报复，大批暴徒闯入贝尔法斯特天主教社区，造成7 人丧生，三千余人流离失所。这类事件本身带有宗教、族群色彩，各自教会在其中不断强化宗教属性，于是，反歧视的民权运动逐渐脱离和平、温和的轨道，走上暴力、对抗、非理性的道路。这场混战逐渐蔓延，波及贝尔法斯特、伦敦德里等4 个省。据英国官方公布的资料，1970—1981年间，仅北爱尔兰地区就发生了28 553 次枪击事件和10 523 起爆炸案，共导致2158 人丧生，其中包括160 名警察和345 名军人；另外还有17 115 人受伤，其中许多人终生残疾。[6]

(三)警察以及强制力量的介入

为了控制族群冲突的紧张局势，英国驻北爱尔兰的武装力量——阿尔斯特皇家警察部队(Royal Ulster Constabulary)必须要有所作为。但是，其中比较敏感的问题在于阿尔斯特皇家警察部队的成员主要由新教徒组成，这在宗教色彩极其浓重的冲突中，特殊的宗教身份极易让外人产生群体压迫的错觉，因此，天主教徒们对此痛恨不已。他们普遍认为：在1968 年10 月和1969 年1 月的民权运动中，皇家警察部队成员(主要指那些新教徒们)在处理矛盾冲突时存在着严重的挑衅行为。1969 年夏天，暴力事件得不到控制，进一步蔓延，甚至产生了直接反对警察的骚乱。

族群冲突发展到了仅凭警察力量无法控制的地步，而且有证据显示阿尔斯特皇家警察部队的成员或许牵扯到新教徒策划的暴乱活动中去，加之此次暴乱登上了国际主要传媒的新闻头条，英国当局只得派军进入北爱尔兰；开始只有600 名英军入境，其后英军源源不断进入北爱参与镇压，1971 年夏驻扎北爱的英军已有12 500 人，1972 年初高达14 500人。[7]当这股外来的强制力量进入北爱尔兰之后，局面反倒更加扑朔迷离。值得注意的是，天主教社区对英军介入的态度发生了“由欢迎到仇视”的大转变。英军刚进入天主教社区时，受到了天主教徒们的欢迎，他们认为：英军的介入，一方面可以帮助天主教社区免于新教徒的攻击，另一方面，作为英国强制力量的代表，其介入意味着他们开始承担起对爱尔兰地区的责任[5]19，极可能消除天主教社群被压迫、被歧视的社会根源。但这种幻想很快破灭，1970 年6 月，英军为了搜索武器而强行封锁天主教社区，造成天主教徒的伤亡；隔年8 月，在天主教地区大规模拘捕“共和军”领导人的过程中，英国军队不加区别地苛刻对待天主教徒，导致天主教徒中的中产阶级也开始激进起来。

二、北爱尔兰警务改革的进程与内容

针对日益升级的族群冲突问题，阿尔斯特皇家警察的表现并不尽如人意，甚至因为警察部队的人员结构呈现明显的“新教徒化”，导致警队在天主教社区中的口碑极差，特别是当天主教徒们一口咬定警队成员参与到了新教徒策划的坑杀天主教徒的阴谋中时，警察作为处理矛盾事务的中立形象遭到了挑战。1969 年3 月启动了卡梅隆调查(The Cameron Inquiries)，该调查需要就1968 年10 月到1969 年3 月期间北爱尔兰地区的城市暴力与骚乱的原因和类型做出详细报告；同年设立的斯卡曼特别委员会(The Scarman Tribunal)则受命调查1969 年夏天发生的暴乱事件。

(一)警务行为在应对族群冲突时存在的问题

两起调查均对皇家警察和辅警部队①辅警部队(‘B’Specials)，类似于警察预备队，也有国内学者直译为“B 型特种部队”，该部队的组成人员为清一色新教徒。提出强烈批评，报告中提到许多问题：一是警察肆意滥用警械与武器。例如，未经授权，不合规范地使用警棍；不分青红皂白、毫无理由地对行人使用高压水枪，攻击以及殴打行人。二是警察采用了影响恶劣的做法，如使用挑衅性的宗教性、政治性的标语。三是警察所谓维持秩序的行动造成了社区的重大损失，如对财产的恶意损坏。四是皇家警队成员做出了严重的不法行为，包括恶劣的攻击与暴力杀害等，如在贝尔法斯特使用勃朗宁机枪滥杀、滥伤平民。五是警察尽管采取了一定措施，但收效甚微，特别是警察采取措施企图阻止暴徒分子烧毁天主教堂，最后却以失败告终，以及无法采取有效的措施抑制暴乱、驱散暴徒，以保证人民的生命财产安全。[8]28-29

(二)警务改革的基本内容

1.改变警务活动的外在表现

北爱尔兰的警务改革势在必行，这种改革是多方推进的。从外界表现看来，警务活动的变化巨大。例如，针对长期遭受媒体和社会公众抨击的皇家警察滥用警械武器的行为，警察作出了改变，改用“非致命性的各种武器与技术”。这种武器的使用对于驱散骚乱人群、控制局面来说卓有成效，同时，亦不会对警察非武装化的形象起到负面影响。[9]其次，对警察队伍的性质、组成人员比例等敏感问题也做出了明确的回应：根据《受难节协定》，1998年，当局成立北爱尔兰警察独立委员会；1999 年该委员会建议对原有警察体系进行改革；2000 年，根据《北爱尔兰警察法案》将皇家警队改组为北爱尔兰警察局，并在此基础上确立了新教徒与天主教徒1:1 的警察招募比例。

2.转型警务工作定位

警务活动外在可见的改变是由于警察职能和定位转变的内部原因造成的。有学者评价，过去的阿尔斯特皇家警察部队打击北爱尔兰分离运动的功能远大于其维持社会治安的职能。[10]78在《彭定康报告》(The Patten Report)之后，北爱当局确立了一种新的警务目标与警务方式：一是逐步取代此前以应对恐怖活动为主的准军事化作战警务模式；二是让警察队伍能够被两大社区(天主教徒社区和新教徒社区)接受、认可，并且能够代表其社区利益，工作重心也应逐渐过渡到以社会治安为主的工作事务上；三是探索一条现代化、文明化(关注人权)、专门化(警事活动的可靠有效)的道路。[11]

因此，北爱尔兰将警务改革的重点放在了处理“警察同社区之间的关系”上：一方面，警察部队于1970 年成立了社区关系分会，1993 年更名为社区事务分支机构(Community Affairs)。警察介入社区事务的方式有两种：一是派遣警官到特定地区，目的在于加强警察与当地居民之间的互动；二是改善警察与社区之间的关系，以便开展更为广泛的活动。社区警务的开展获得了正向反馈，即当警力散布到基层时，搞活了警民关系，警察与社区居民之间对抗的态势逐渐缓和下来，且有利于情报收集；同时，开展社区警务有利于争取民意、支持警察，减少公众对爱尔兰共和军等准军事组织的支持。另一方面，20 世纪90 年代中期，北爱尔兰成立了社区和警察联络委员会(Community and Police Liaison Committee)。根据1989 年《警察和刑事证据令》的规定，警察管理局可以深入参与社区和警察联络委员会的组织和协调工作，至20 世纪90 年代中期，建立了北爱尔兰大部分地区的社区和警察联络委员会的重要网络。

3. 调整冲突应对策略

冲突应对的策略调整从根本上说是为了应对长期以来的暴乱事件。北爱尔兰当局对暴力处置的方式进行了反思，用强有力的国家力量镇压一切暴行，特别是当这种暴行被参与者视为追求“人权”的必要牺牲时，就会导致不可避免的“政治尴尬”。因此，“警察优先处置原则”的确立无疑让暴力冲突的应对更为体面起来。“警察优先处置原则”主要表现为：北爱尔兰当局在面对族群冲突引发的暴力活动时，应当选择“法治”的方式，而不是像过去一样，将暴行看作一种政治力量(它又经常裹挟着强有力的宗教势力)的反抗；在具体表现上，应该坚持用警察而非军队处置暴力犯罪，坚持用国家法律规范而非政治术语来评价暴力活动，逐渐使之成为一种可计量化的技术处理方式。

正是确定了这个核心原则，警察改革才有了许多配套制度。随着《皇家警察职业警务道德规范》(1988)、《皇家警队的宗旨和价值观声明》(1992)、《皇家警队宪章》(1993)的颁布，阿尔斯特皇家警察真正走上了专业化、职业化的道路。

第一，确立了警察的基本原则——公正原则。既然警察部门已经脱离了政治斗争而置身其外，那么警察就必须具备一视同仁的基本品格。在追求这一目标的过程中，皇家警察甚至采取“矫枉必须过正”的思路，对联合主义者(主要为新教徒)的社区进行了更为严格的管理。

第二，确立了警察行为责任制。警察是国家力量的代言人，警务是警察作为国家力量执行公共事务的活动，因此，职务行为必须由公权组织和职务人共同为之负责。为了实现这一构想，北爱尔兰还设立了严格的投诉机制：1970 年的《警察法》规定了记录和调查投诉的程序，北爱尔兰警队官员负有调查其同事的职责；1977 年9 月，北爱尔兰成立警察投诉委员会(Police Complaints Board)，该委员会能够审查已办结的调查案件，即使在副警长(负责投诉)建议不予起诉的情况下，也可以指控警官构成刑事犯罪；1988 年，成立了警察投诉独立委员会(Independent Commission for Police Complaints)，它有权监督关于投诉内容的实际调查，案件范围覆盖所有涉及死亡或严重伤害的投诉以及未提出投诉但可能侵害公共利益的调查事件；[8]38-392003 年，北爱尔兰警察局将欧洲人权法案的内涵融入警察行为规范中，颁布了《道德法则》，它强调警察必须尊重人权，同时对“警察的职业义务”“当事人的隐私权”“强制力的使用”“尊重财产所有权”以及“忠于职守”等方面都做出了具体规定。[12]

第三，警务活动的开展应以公众同意为基础。基于公众同意的警务是指：在公众看来，警察执行公共事务的权力合法性来自于公众的支持，而并非只来自上级长官的命令或者是国家权力的授予。陷入警察信任危机的北爱尔兰地区在解决这一命题上做了许多努力：一是通过法治、责任制等方式控制了权力恣意，这种权力控制在某种程度上是通过公民权利的确立和公民的政治参与来实现的；二是警察开始代表社区的利益，就如赫蒙(Hermon)在1983 年的警察局长年度报告中指出的，警察组织必须真正为社区服务，使社区中的开明成员满意。[8]35此外，上文中所述的北爱尔兰当局对改善警察同社区关系所做的努力，也往往带有赢得社会公众支持的意图在其中。

三、北爱尔兰警务改革对中国公安工作的启示

北爱尔兰问题存在着极其复杂的原因，涉及民族、宗教、自治权等多方面问题，是一个典型的研究样本。在这种复杂情形下，北爱尔兰警务改革的目的就是为了解决具体冲突问题，不论是对族群冲突的应对策略还是自身警察体制的改革，对我国民族区域自治地区的反恐、去极端化斗争都具有非常好的启示意义。

(一)在公安工作中贯彻民族区域自治制度

北爱尔兰族群冲突表面上反映为宗教群体之间的对抗，但宗教身份只是一个群体性符号，纷争的本质是公民对基本权利的争议。北爱尔兰的矛盾冲突是由于权利争夺、权力压迫、维护族群特殊利益而引发的；有学者评价，北爱尔兰能够摆脱恐怖暴力的重要原因应当归结于“实现人权与平等”以及“刑事司法系统的信誉”[13]，由此可见，实现天主教徒的基本权利对北爱政局稳定的重要意义。在我国，坚持民族区域自治制度、坚定不移地保护少数民族合法利益，是由我国社会主义根本制度决定的，它强调了包括少数民族人民的主体性，让少数民族同胞们共同参与国家、社会公共事务管理，近几十年来的少数民族地区的安全稳定与快速发展也体现了该制度的优越性。在贯彻民族区域自治制度，保护少数民族人民群众基本权利上，公安工作可以在以下几个方面进行探索。

1.多渠道保证少数民族地区人民群众参与公安管理事务

提高少数民族群众的政治参与度是民族区域自治制度的要求，也能够增强少数民族群众对自治地区人民政府的认同感：一是在公安队伍的建设管理上应为少数民族群众设置畅通的入警渠道；二是在职业化、专门化的公安机关之外，还应当主动引导少数民族人民参与涉及公共安全的日常事务组织，例如人民调解委员会、治保会、治安联防队、企事业单位内部治安保卫组织等；三是畅通、完善公安执法监督和投诉渠道，及时回应群众对公安执法的意见与建议，以相互尊重、沟通交流的态度，按照合法、合理原则处置投诉、回应监督，能够极大地减少因误会、不信任等因素造成的摩擦和冲突。

2.重点打击生活、生产资源领域的违法犯罪活动

我国少数民族地区的人文历史和地理分布颇具特点：一方面，我国少数民族地区人民群众赖以生存的自然资源十分丰富，拥有大量的森林、草场、自然矿藏等资源；另一方面，少数民族地区往往保留了完好的古迹、遗迹、文物、民族文化传承等资源。这些资源直接或间接地满足了当地人民群众的生存发展需要，公安机关应当根据当地地域特征和当地警情特点确立重点关注领域，对具体领域中存在的黑恶势力、破坏特种资源等违法犯罪活动予以严厉打击，在行政管理和案件侦查过程中发现的资源管理风险应及时告知相关行政主管部门协调治理。

3.在诉讼和执法争端中切实做到依法保障少数民族的基本权利

一方面，应保障其使用本民族语言、文字的权利。按照《刑事诉讼法》《行政诉讼法》以及《公安机关办理行政案件程序规定》等法律法规，少数民族公民在行政管理、行政诉讼、刑事诉讼等案件中拥有使用本民族语言、文字的权利。保障该项程序性权利的目的在于实现“两造”①“两造”是指：在某一法律关系纠纷中，所持意见、主张相左的双方当事人，是“程序”构成的核心要素之一，具体来说，“两造”是指诉讼关系中的原告和被告双方，在行政管理关系中则指行政主体和行政相对人。双方基本的沟通，公民通过程序的参与消弭误解、解决矛盾。另一方面，在实体法上，应在行政执法、刑事司法中适当考虑、考察少数民族地区的伦理与价值规范。少数民族群体具有自身的历史文化土壤，孕育了特殊的道德与伦理规范，存在着许多合理性的因素，符合该民族社会生活、生产特点，值得尊重。在行政执法和刑事司法中，适当考虑、考察这些规范将有利于实现国家法制与民族习惯的融合，有利于解决少数民族地区情、理、法三者的矛盾冲突。

(二)运用法治思维解决族群冲突问题

北爱尔兰问题令人头疼之处在于民权运动的外衣之下掩藏着极端诉求的激进分子，他们通过群体性的暴力活动来表达自身诉求，如大多数由天主教徒组成的“爱尔兰共和军”、新教徒占大多数的“北爱尔兰志愿军”“奥伦治志愿者协会”等。北爱当局一开始运用强制力量压迫性地扼制骚乱，甚至个别警察也参与了新教徒策动的阴谋，遭到了国际社会舆论的强烈谴责以及北爱尔兰当地群众激烈的报复性反抗；英国多次尝试解决北爱尔兰问题却最终无果，在付出极为惨痛的代价后才走上了法治的道路。我国应依法解决少数民族地区冲突、纠纷，形成自身独特的经验，具体来说：

1.制定良好的法律规范，做到依法解决冲突

这背后的基本逻辑是：不论是民族，还是宗教群体，都需要有一套超越群体行为规范之上更加普遍遵守、更为核心且不可侵犯的基本规范，而良好的法律就扮演了这样一个角色。此外，通过明确的法律程序，让权利斗争问题趋于实质化、技术化，唯有如此，才能够解决矛盾纠纷。这对我国反恐、去极端化斗争来说是一个极为重要的经验，我国在治理民族地区矛盾冲突时很快意识到了这一问题，陆续通过了《刑法修正案(三)》(2001)、《反恐怖主义法》(2015)、《新疆维吾尔自治区去极端化条例》(2017)等法律法规，通过体系化的立法(包括行政立法)方式，将解决矛盾、冲突的具体方式确定下来。

2.文明规范执法

现代警察理念强调，以文明的执法恢复业已被破坏的社会秩序，从警察活动的“目的性导向”逐渐过渡到“过程性导向”，从只追求良好的实效结果(主要是实体价值)发展为兼顾程序正义。这种变化，一方面源于人民对执法活动的价值需求发生了变化，另一方面，文明规范执法也是警务现代化的题中之意。追求执法的文明规范意味着：控制执法权的恣意，避免公权力的滥用；在执法过程中采取合法、合理、恰当的手段，符合比例原则；注重通过文明的执法活动实现普法宣传的效果。

3.纠纷解决中强调证据的理念

具体来说，一是及时、科学、规范地收集证据；二是妥当、牢靠地保管证据；三是灵活地运用证据；四是遵守阐释证据的基本规则。一方面，证据是执法活动的前提，重视证据有利于执法人员形成自我确信的执法结果；另一方面，“摆事实、讲道理”是任何一个民族、地区都遵守的朴素原则，在纠纷的解决中灵活地运用证据、仔细地阐明证据规则有利于纠纷当事人认可、接受执法结果。此外，收集、保管证据在一定程度上增强了当事人被救济的可能性，当事人若对执法结果不服而提起复议、诉讼，复议机关或法院可依据证据进行重新审查判断。

(三)灵活运用社区警务模式

北爱尔兰地区警察制度改革采取“社区警务模式”出于以下几个方面的考虑：一是为了实现社区秩序的稳定，必须将警力下沉，让社区工作成为警务活动的重要事务；二是通过社区收集更多的情报资料；三是树立警察中正、公平、不偏私的形象，争取天主教社区公众的支持。参照社区警务模式，我国一些少数民族地区，投入大量的人力、物力进行警务改革，实现警力“上街面、下社区”。社区警务的发展初具规模，且功效明显，主要体现在以下几个方面：

1.发挥社区警务的安全稳定功能

社区警务调整了街面警力的占比，一方面可以满足高风险地区人民群众对安全感的需求；另一方面，街面警察、巡逻警察可以及时发现、报告、处置违法犯罪活动。以新疆地区为例，在网格化巡控体系下的新疆边境城镇反恐行动具有“划网布防、分格施控”“屯警街面、出击迅速”“互为依托、便于支援”的特点，可以有效控制恐怖主义等犯罪的发生。[14]

2.发挥社区警务的矛盾疏解功能

社区警务的重要特点是“进社区”，基本的路径是同居民沟通交流。有些群体性事件是群众之间的纠纷得不到妥善解决、长期情绪累积后的突然暴发，因此，倾听机制、调解机制、解决机制是解决矛盾冲突的不二法门。社区警务的优势在于可以尽早发现矛盾的“苗头”，社区民警在取得居民信任后能够自动获得“调解者的权威”，在具体问题解决中可以与党委、政府及有关部门相互协调，形成多部门工作合力。

3.重视情报收集、研判和预警工作

在群体性事件的研究中，无论是突发性还是潜伏性群体事件都有其发生、发展的规律与过程，这是情报工作开展的认识前提。在群体性事件的预防、管控和处置中，情报工作需要重点做好以下几点：一是在基层基础工作中公安民警应具备情报意识以及信息处理、情报加工的基本能力；二是要构建少数民族地区情报信息网络一体化结构，以基层组织为主体，建立“横向覆盖各区域的情报信息、纵向贯穿各级基层组织部门”的情报分析研判一体化架构体系；[15]三是加强情报的分析研判，根据研判结果制定具体时期公安工作的重点内容；四是对长期情报经营形成的地域性社会资料进行整理，确定重点地区、人群、行业，进行专门化的风险摸排，以便及时发现不稳定因素。

(四)采用适宜的社会治安综合治理方式

在现代化的国家治理、社会治理进程中，我们越来越认识到社会力量参与的重要性。社会治安综合治理是在党和政府的领导下，由公安机关进行专门化归口管理，统合其他行政部门的力量，引导社会群体、团体等力量参与治安共建，从而减少违法犯罪现象，促进社会繁荣稳定。具体来说：一方面，应适当扩充治安主体力量。在社会治理过程中，应当看到宗教团体、文化群体以及宗族群体、村(部)落群体对社会的支持作用，因此，妥善引导好这些群体力量维护社会治安，是发展治安主体力量的重要思路。另一方面，应当引导、帮助这些群体制定相应的治安规范，使之符合社会治理的基本要求，也能保障当地人民的基本权利。运用社会力量参与社会治安综合治理，既能减少专门化的警力投入，也能够发挥“当地人知当地事”的独特优势，达成更佳的社会治理效果。