构建“案-件比”案件质量评价体系的影响因素与突破进路

王倩倩 王洋洋

“案-件比”案件质量评价体系的设立，是检察机关机制改革的一个亮点，与最高人民检察院下发的《2018-2022 年检察改革工作规划》中“完善案件管理和监督机制，健全对司法办案活动的统一集中管理，强化流程监控等监督机制，完善案件质量评查机制，充分发挥案件质量评查结果的作用”的要求一致，其“不仅仅是对过去检察工作实绩的评价，也是对未来检察工作态势的塑造”，[3]张建伟：《以“案-件比”为核心的案件质量评价指标解析》，《人民检察》2020 年第9 期，第16 页。旨在提高办案质效，提升司法公信力。在“以审判为中心”的改革背景之下，“案-件比”的内涵价值是什么？“案-件比”体系构建的制约因素和优化方向有哪些？不在理论上厘清这些问题，就很难精准实现“案-件比”在提升诉讼效率，促进司法公正等方面的预期效果。

一、“案-件比”案件质量评价体系概述

（一）“案-件比”的发展脉络

在以审判为中心的刑事诉讼改革和以国家监察委员会为核心的政治体制改革的背景之下，检察机关积极转变检察理念，优化功能职能，探索全新的案件质量考核标准。2019 年4 月9 日，最高人民检察院检察长张军同志在2019 年高检院领导干部业务讲座第一讲时，首次提到了通过分析案与件的比例关系从宏观上反映司法业务运行情况的观点。2019 年8 月28 日,在全国检察机关刑事检察工作会议上，张军检察长再次强调了“案-件比”的概念，强调其虽然不直接对业务工作优劣做出评价，但却是一套可以衡量司法办案质效的指标体系,对提升办案效率具有重要的参考意义。“案-件比”计算方式在经历5 次变更后，在2020 年3 月份初步定型，并在最高人民检察院2020 年4 月26日发布的《检察机关案件质量主要评价指标》中被确认为案件质量评价指标体系的核心指标。至此，检察机关以“案-件比”为核心的案件质量评价体系得到了检察系统高层的正式确认。

（二）“案-件比”的内涵理解

“案-件比”不同于传统刑事诉讼法学理论中对“案件”的理解，是源自于我国司法实践中对于案件数的特殊认识。具体是指，人民检察院正式受理的“案”与案进入司法程序后所经历的有关诉讼环节统计出来的“件”相比较，形成的一组对比关系。即案可能是同一个案件，但是“件数”却可能不同。通俗来讲，就是一当事人的一个“案”与其所经历的多个“件”之间的比例。其中，“案”是程序意义上发生的具体案件，包括审查逮捕案件和未经过审查批捕环节的审查起诉案件。“件”是指这些具体的案进入司法程序后所经历审查起诉、退回补充侦查、延长审查起诉期限、二审上诉、刑事申诉诸多诉讼阶段之和。

（三）“案-件比”的价值功能

从公平正义上看，“案-件比”的目标是实现实体正义与程序正义有机统一，确保检察机关在追求实体公正的过程中，更加注重办案与程序之间的动态关系，追求案件质量、效率和效果的双赢。“案-件比”中的“案”是检察工作的核心，离开办案，法律监督就失去了实质意义。“案-件比”中的“件”是保证程序正义的关键，只有严格管理办案流程和环节，将必要的环节做到极致，将不必要的环节剔除，才能保证程序正义的实现。“案-件比”中的“比”是结果，更是标尺，是从人民群众、案件当事人的视角对检察办案活动的具体审视，是检验是否“让人民群众在每一个司法案件中都感受都公平正义”的重要标尺。

从执法为民上看，“案-件比”旨在从宏观上反映司法业务的运行情况，实现跳出检察看检察的实践效果，凸显人民群众、当事人对司法办案活动的实际感受评价检察官办案工作成效的重要性，将“人民群众对办案效果的感受作为评价检察办案的重要影响因子”。[4]樊崇义、李思远：《由理念走向制度——评检察机关以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系》，《人民检察》2020年第9 期，第7 页。而检察机关作为刑事诉讼的衔接环节，承接侦查活动也对接审判活动，同时也对二者进行监督。因此，一般情况下，检察机关参与的“件”越多,办案周期越长,办案效率越低,办案的社会效果就越差。检察机关只能通过降低“案-件比”的方式提升人民群众对检察机关的满意度,增强执法办案的政治效果、社会效果和法律效果。

从导向功能上看，“案-件比” 的指导意义通过对数据的汇总计算，全面掌握影响当事人司法评价、体现司法机关办案效率和质量的审查处理活动情况，从而发现某些办案环节的增减变化，以此进一步探究其增加的必要性。要做到这一点，就倒逼检察官必须将本职工作做到极致化，这也就实现了通过“案-件比”体系实现办案质量量化控制的设计目标。但我们也应当注意到“案-件比”是反映办案质效的极简指标，无法照顾到检察办案的方方面面，因此，也就不能就个案评价个案。比如，涉黑恶案件等疑难复杂案件办理难度更大，侦查确证的难度也更高，极易出现退补、延长审查起诉期限的情况，导致个案、个人“案-件比”偏高，我们就不能简单将“案-件比”偏高归责于承办人。

二、“案-件比”案件质量评价体系的制约因素

“案-件比”是一个综合性的检察质量评价体系，涉及的因素很多。从表面上看，基准“案”的数量、类型、性质等被动因素能够对其产生直接影响，但从根本上看，司法理念、管理方式、办案能力等主动因素才是影响“案-件比”的深层次原因。

（一）制约“案-件比”案件质量评价体系构建的客观因素

1.检察主导作用的发挥效果。检察机关通过引导办案侦查可以有效降低“件”数，提升办案效能。如果检察机关在侦查阶段为公安机关提供有力的侦查引导，进入检察环节后，可以省却一些不必要的诉讼程序，从而降低“案-件比”。目前，检察机关在认罪认罚从宽案件中引导侦查的主要方式仍然是依据申请而启动的提前介入制度，且引导侦查取证的范围主要限于个案。引导方式过于单一，引导范畴过于局限都不利于检察主导责任的发挥。同时，公安机关对检察机关下发的检察建议和纠正违法反馈不及时、反馈不认真、甚至不作反馈等情况的存在，也一定程度上稀释了通过引导侦查的有效行使来降低“案-件比”的实践效果。

2.“案”的实然状态。“案”的实然状态主要受案件的数量、类型、性质三方面的影响。一是基准“案”的数量。从理论上来讲“案-件比”与案件数量应成正相关关系，案件受理数越多，案多人少的矛盾越突出，案件管理难度越大，对“案-件比”的负面影响也就越大。但是，办理案件数量也并不绝对影响“案-件比”，一些办案数量大的院，通过严格的案件管理措施，能够有效降低“案-件比”，但如果管理松懈，“案-件比”也会上浮。二是基准“案”的类型。不同案件类型，办理难度上有差距，对“案-件比”也存在一定影响。比如，破坏社会主义市场经济秩序类和妨害社会管理秩序类案件多为聚众型、团伙型犯罪，在侦破难度、证据固定、证据链条梳理等方面更为复杂。为了保证办案质量，经常会增加一些诉讼环节，进而抬高了“案-件比”。而诸如危险驾驶、故意伤害、盗窃等犯罪，因为案件情况普遍较为简单，证据也较为容易固定，一般不需要额外增加诉讼环节，“案-件比”也就相对较低。三是基准“案”的性质。从案件结构上看，非共同犯罪“案-件比”一般较低。而共同犯罪，尤其是涉黑恶犯罪，因为涉案人员多、作案链条长、时间跨度大等原因，办案程序相对较多和办案期限也相对较长，“案-件比”也往往较高。

（二）制约“案-件比”案件质量评价体系构建的主观因素

1.司法理念。由于重实体轻程序的落后司法理念长期存在，致使一些办案人员在办案过程中往往关注实体质量，忽视办案效率。随着法治进程的逐步推进，人民群众的司法意识也越来越强，对司法质量和效率提出了新要求。因此，检察官要时刻站在人民群众的立场去考虑诉讼程序的必要性，提高对程序合法性和司法资源节约程度的要求。

2.办案效能。“最好的‘案-件比’就是1:1，即检察机关受案后起诉到法院，一审宣告有罪，判决生效”。[5]张军：《关于检察工作的若干问题》，《国家检察官学院学报》2019 年第5 期，第8 页。当事人对审判结果和整个诉讼过程表示认可，案结事了。达到这种“极致”的状态，不仅需要检察官要有很高的法律素养，保持对当事人高度的“同理心”，还要能运用丰富的办案经验和法律监督能力，正确高效运用行使检察权。实践中，一些员额检察官业务能力不强，业务素质不高，办案经验欠缺，导致办案“难度”增大。一些员额检察官存在办案拖延、懒散的情况，将自己定位在司法程序的被动推动者上，不仅没有从当事人角度出发，从节约司法资源上考虑，积极审查案件，推动司法程序有序、高效运行，反而将司法程序运用到“极致”，简单案件也运用退补和延期程序，人为延长办案周期，导致办案效率低下。

三、“案-件比”案件质量评价体系发展的突破进路

（一）“案-件比”案件质量评价体系发展的制度保障

提高诉讼效率是构建“案-件比”体系的价值追求，而诉讼效率的提高一方面要减轻当事人的“诉累”，另一方面也要做到为司法工作人员“减负”，从制度层面为“案-件比”体系构建提供保障。

1.突出案件管理的内部监督职能。案件管理部门受案审查时通过查阅卷宗、与移送单位了解案情等方式，从案件性质、罪名、嫌疑人人数、犯罪次数、卷宗册数等初步确定案件的疑难复杂程度。对于简单案件，在统一系统内进行自动轮案，并提出建议适用简易程序的意见，督促实行简案快办；根据案件繁简程度，结合统一系统案件期限预警功能，在日常监控中，实行分级预警。简单案件20 天，一般案件30 天的办案期限内，分别提前7 天向办案人进行口头预警。案件超期未结的通过系统发出《流程监控通知书》，并向部门负责人通报，在年终考核中进行负项评价。通过在统一系统内对案件进行法律文书的比对审查，发现承办人未有效进行案件审查，补查提纲笼统、含糊，侦查机关认真补查后两次补查内容雷同的，提交给院相关部门进行深入评查，并根据情况予以通报。对多次延长审查起诉期限的案件开展专项评查，对于人为拖延、延迟办案的情况也予以通报，以督促承办人减少无意义的诉讼流程，逐步提高刑事案件的办案效率。

2.加大认罪认罚适用比例。认识认罪认罚从宽制度是司法改革的要求，也是降低“案-件比”的有效途径。检察机关应当以适用认罪认罚从宽为原则，扩大相对不起诉、简易程序案件以及人身伤害类、黄赌毒类案件适用比例。按照繁简分流、轻重分道的思路，将醉驾、盗窃等类案件基数大，证据固定相对容易的案件，建立与公安机关信息共享模式，提高认罪认罚适用率，缩短办案期限。

3.进一步加强与公安、法院沟通协作。公检法的有效沟通，是提高司法办案效率的必要条件。检察机关应积极引导侦查机关找准侦查方向，及时搜集证据，以尽可能减少延押、退补、延长审查起诉次数。案管部门、业务部门要加强与公安、法院沟通协调工作，细化对案件管辖、证据标准等具体要求，以加快诉讼流程，减少诉讼环节。同时，检察机关还应当严格贯彻宽严相济的刑事政策。加大刑拘直诉、轻刑快审力度，对可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制的案件，提高简易程序适用力度，形成办案合力，“不定期选择部分疑难、复杂典型案件开展观摩庭审，听庭后从组织、运用证据指控犯罪的角度进行座谈交流，增强侦诉互信、共同提高刑事证据质量”。[6]李保军、王磊：《“案- 件比”评价指标下刑事案件管理精细化路径初探》，《中国检察官》2020 年第10 期上，第19 页。

（二）“案-件比”案件质量评价体系发展的技术保障

1.控制办案时限。“案-件比”是反映办案程序多寡的空间指标体系，虽然它与办案效率存在一定的正相关关系，但并不能直接体现办案效率的升降，也不直观反映具体办案时间的多少。因此，检察机关应当从平均办案时限指标入手，依托统一业务应用系统提取受案数、受理时间、办结日期等数据，进行筛选、计算、汇总、分析，将每位员额检察官的平均办案时限按照部门以及办理简案、繁案的岗位分别进行统计、排序，将平均办案时限在检察内网公示。员额检察官既可以从横向上看出自己在部门内办案数量的多少以及办案效率的高低，又可以从纵向上比较自己与往期办案数量及效率的升降。在案件管理考核中，对个人和院际考核排名靠前、靠后的分别设定加减分，从正向、负项两方面发挥引导作用，从而减少诉讼环节、缩短办案时间。

2.提高轮案科学性。从案件分配角度看，案件分配难易程度不均衡，能者多劳的情况还大量存在。这就导致办案经验少的检察官办理简单案件且质量不高，经验丰富的检察官办理疑难案件较多，退补、延期使用率也水涨船高的状况频出。因此将“案-件比”作为评价指标，必须以科学轮案为前提，健全专业化分工和检察官配置动态调整机制，针对破坏社会主义市场经济秩序类和侵财类犯罪等办理难度大，延期、退补适用率高的案件，合理细分罪名，灵活调整办案力量。

3.优化管理方式。实践证明，退回补充侦查和延长审查起诉期限这两项检察业务与“案-件比”关系最为紧密,如何降低这两项业务的数据，将成为降低“案-件比”的关键。[7]周晓武、陈晨：《“捕诉一体”后如何降低案件比》，《检察日报》2019 年12 月 3 日，第3 版。因此，检察机关要结合工作实际，调整岗位配比，将更多办案能力强的员额检察官吸纳到办案第一线，将个别“占岗”不办案、办案质量较差的人员分流出去，提高职位与能力的匹配程度。同时，采取“定期检查+不定期抽查”的方式，对退回补充侦查案件、延长审查起诉期限案件进行专项评查，倒逼办案质效，把退回补充侦查情况纳入案管部门流程监控的重点，强化内部审核与监督。对补充侦查提纲存在明显问题的案件，对有不符合条件而进行延长审查起诉期限的案件提出书面纠正意见。同时，要注重评价的科学性，区分个体和整体评价的差异，区分疑难复杂案件与简单案件的评价标准，客观分析“案-件比”较高产生的原因是客观原因引起还是检察官工作不到位造成的，“将个别评价指标的考核功能转向预警提示功能”，[8]天津市河西区人民检察院课题组：《检察机关案件质量评价指标体系的反思与运用》，《中国检察官》2020 年第3 期上，第76 页。充分发挥“案-件比”宏观趋势判断的功能作用。

（三）“案-件比”案件质量评价体系发展的能力保障

员额检察官要争做 “全科医生式”检察官，全面提升各项能力。善用法律法规政策，善于沟通交流融合，加强与公安、法院、司法局以及当事人的沟通交流。充分利用提前介入环节和审查逮捕环节，对容易出现的共性、个性问题，定期开展交流和分析，不断提升检察官引导侦查的能力和水平，扎实做好引导公安机关的侦查取证工作，以提升公安机关的侦查水平，减少退回补充侦查案件数量和工作规范化水平。注重办案的法律效果和社会效果，提高审查逮捕、审查起诉质量，不捕不诉案件的释法说理要详实充分，消除公安机关、诉讼当事人的疑虑或者不满，[9]李乐、茆文秀:《检察机关如何运用“案-件比”指标指导科学办案》，《江苏法制报》2020 年3 月12 日，第 3 版。积极化解社会矛盾，促进社会治理法治化建设。

综上，检察机关应尽量降低“案-件比”，提升人民群众对检察机关的执法满意度。但同时，办案又是检察机关的生命线，不能为了单纯追求“案-件比”，而忽视了案件质量本身。要在保证案件质量的前提下，充分运用“案-件比”指标，将“件”的节点工作做到极致，减少不必要的诉讼环节，提升办案质量，节约司法资源。