乡村振兴背景下农村社会保障法制的完善①

黎家艳

（上海工程技术大学 上海 201600）

当前，中国全面建成小康社会取得决定性成就，基本消除绝对贫困。全面推进乡村振兴对于巩固脱贫攻坚成果，推动乡村进一步发展尤为重要。农村社会保障法制建设是乡村振兴的重要抓手之一。但是，中国农村社会保障法制还不完善，在这一背景下，需要建设和完善农村社会保障法制以支撑和推进乡村振兴，为全面建设社会主义现代化国家助力。

1 中国农村社会保障法制建设演进

计划经济时期，农村社会保障法制建设首要内容是集体保障，其次是家庭保障［1］。初步形成了农村五保户供养制度和农村合作医疗制度，一定程度上发展了农村社会救助。但这些保障方式以集体行为为主，农村社会保障法制尚未形成完整形态。

市场经济进程中，我国农村社会保障法制建设可分为城乡二元阶段和城乡融合阶段。城乡二元阶段的不平衡发展模式，是发展中国家特定时期的经济发展策略之一，通过不平衡发展实现资源聚集从而推动经济快速发展［2］。在这一模式下，城乡差距迅速拉大，城市获得了更多资源，社会保障制度和体系建设也更加迅速和完备。农村社会保障法制建设缓慢发展，但是也出台了一些重要的法律制度。2003 年开展了新型农村合作医疗制度试点，重点针对农民发生的重大疾病提供医疗保障。2007 年出台了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，2009 年出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》。这些制度的建立基本奠定了农村社会保障体系的基础，但都呈现出城乡分治的特征。2010 年《社会保险法》和2014 年《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》的发布，打开了社会保障领域城乡融合的新局面。

2 中国农村社会保障法制建设存在的问题

2.1 农村社会保障相关立法滞后

我国没有专门的农村社会保障法［4］，只有一些零散的法律规范与制度文件作用于农村社会保障的不同方面。并且出台相关法律规范和制度文件的周期长，统筹部门多且杂，不能贴合农村发展实际，存在多维度的立法滞后问题。当前，农村社会保障立法没有紧跟时代潮流，其法律制度没有体现决战决胜脱贫攻坚的特征，没有和脱贫攻坚法律制度有效衔接，没有成为乡村振兴的重要支点。

2.2 农村社会保障法制内容不健全

我国农村社会保障网尚未织密、织牢。首先，在保障的主体范围上笼统为农民的社会保障。例如：在养老保险领域，农民的参保项目是城乡居民养老保险。这个险种的参保对象包括农村居民和城市居民，农村居民泛指农村人口，而城市居民是指未参加城镇职工养老保险的城市人口。可见，城镇养老保险对不同性质的主体进行了区分，设置了两个不同的险种。但是，农村的养老保险只有一个险种。事实上，农村人口结构相对于城市更为复杂，存在失地农民、农民工、农村居民等多种特殊主体，却没有专门为他们设置的社会保障法律制度。其次，保障项目设置不健全。例如：农民务农受自然灾害影响大，作为承灾体具有脆弱性特征，但是，目前的农业灾害救助多通过行政手段实现，而不是通过社会保障项目实现［5］。

2.3 农村社会保障监督机制缺乏

农村社会保障监督法制、机制缺乏，主要表现在以下两个方面。一是对社会保障资金的筹集和使用缺乏监督，农村社会保障资金被挪用的现象时有发生。2019 年淮南市淮建村就出现了某村委会委员挪用社会保险金496万元的违法现象。二是对农民参与社会保障的过程缺乏监督，农民的逆向选择与道德风险问题一直存在。某些地区的“新农合”诊疗还存在着骗保问题。

3 中国农村社会保障法制的完善方向

3.1 加快农村社会保障立法

在全面推进乡村振兴战略的背景下，城乡社会保障制度融合需要提速，加快农村社会保障立法首当其冲。首先，要建构专门的农村社会保障法制体系，使农村各项社会保障工作有法可依。其次，要实现农村社会保障法制建设工作常态化，体现时代性与先进性。在农村的快速发展中，会出现各种各样的社会现象和问题，社会保障法律制度要定期更新与修订，以适应社会的变迁和时代的发展。最后，农村社会保障法制建设要与其他重大政策相互衔接、相互促进，以“一加一大于二”的实施效果为目标。现阶段，农村社会保障法制要与脱贫攻坚战略相衔接，要吸纳脱贫攻坚战略的有关内容，使相关政策精神在社会保障领域延续。要与乡村振兴战略相融合，助力乡村发展，重塑城乡关系。

3.2 扩充农村社会保障法制内容

充实和完善农村社会保障法制内容，要把纵向发展和横向延伸并举。纵向上，要体现不同农民群体的层次性；横向上，要囊括不同群体社会保障需求的各个方面。具体来说，一方面，可以扩充失地农民、农民工、农村民营企业从业者与纯农民的有针对性的社会保障内容。在国家的扶贫战略下，很多农民进行了异地搬迁，改善了生活环境。但是，离开了原有居住地也会产生不适应的现象。对于异地搬迁农民的社会保障要予以特殊考虑。各地方要贴合地区发展状况，规划符合当地农村实际，具有当地特色的社会保障法规。另一方面，农村社会保障法制建设不能局限于养老与医疗保障，要充分考虑到农民社会保障需求的多样化。城市社会保障项目中有住房公积金，农村却没有相关保障项目。虽然农村房屋多为农民自建房，对住房公积金的需求不迫切，但是，乡村振兴、新农村建设中基础设施的建设与保障是迫切且重要的，可以考虑在社会保障法制建设中扩充类似的内容，提升农民生活幸福感。

3.3 制定与完善农村社会保障监督机制

农村社会保障发展还不成熟，可能“独木难支”，需要法律规范予以“支撑”。首先，要完善社会保障资金监管规范，让社保资金在筹集与使用环节公开透明，使农民群众对农村社会保障制度的信任感提升。其次，要建立对政府公务人员行为的监管规范，确保农村社会保障制度设计能按照既定轨道运行。最后，要建构农民参与社会保障的行为监管条例，帮助农民深入认识农村社会保障制度并规范其自身行为。有了各项监督机制，就能在更大程度上保证农村社会保障的实施效果。

我国一直高度重视“三农”问题，农村兴则国兴，必须关注农民的社会保障诉求和期望。完善农村社会保障法律制度，对农民的生活和消费提供保障具有重要意义［6］。在乡村振兴战略全面推进的背景下，各方面工作都在加紧推进，社会保障法制建设也不能脱节。要加快社会保障立法，赋予其先进性和时代性，助力全面脱贫攻坚，促进城乡融合发展，推进全面建设社会主义现代化国家。