“十四五”时期我国学分银行建设的实施策略研究

□ 张 璇，邵文莎

自《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》首次从国家层面提出建立“学分银行”制度以来，学分银行建设经历了快速发展，成为我国终身教育立交桥建设与制度创新的重要专题和领域之一。站在“十三五”收官，即将开启“十四五”大幕的交汇点上，展望未来五年学分银行的发展，需要在全面回顾我国学分银行建设的基础上，把握新时代发展阶段的深刻变化，面对新的发展机遇与挑战，分析研判在构建服务全民终身学习的教育体系中学分银行的发展实施策略，更好发挥学习成果认证、积累和转换在畅通终身学习和人才成长渠道中的“枢纽”作用。

一、“十四五”时期面临的新形势

《中国教育现代化2035》将“建成服务全民终身学习的现代教育体系”作为2035年的首要教育发展目标，通过3个五年规划接续落实[1]，“十四五”是其起步的第一个五年。

1.迈向教育强国的社会期待

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出，到2035年把我国建成“文化强国、人才强国、教育强国、体育强国和健康中国”。因此，“十四五”期间要锚定2035远景目标，确保全民受教育程度不断提升，搭建包含学前教育、义务教育、高中教育、职业教育、高等教育、特殊教育，以及服务全民随时随地学习的继续教育的高质量教育体系，其中“完善终身学习体系，建设学习型社会”必然涉及一系列重大宏观制度建设，包括建立国家资历框架、学习成果认证转换制度与“学分银行”建设[2]，以支持灵活开放、丰富多样的终身学习与个人成长通道，以及行业企业职工培训、社区教育、老年教育等发展。

2.教育始终是增进民生福祉的重要指标

有研究表明，从“九五”到“十三五”时期，教育指标始终列明在规划中，涉及各学段的入学率、教育财政经费支出比例、义务教育巩固率、受教育年限等，“十三五”规划还增加了“农民工培训人次数”[3]，《国家教育事业发展“十三五”规划》专门列有“从业人员继续教育(万人次)”指标。

“十四五”时期是我国全面建成小康社会，开启全面建设社会主义现代化新征程的第一个五年，“十四五”规划是全面贯彻“以人民为中心”的新发展理念的第一个五年规划，国家教育事业的发展规划更会将服务全民终身学习的目标贯穿始终。可以预测，“劳动年龄人口的平均受教育年限”与“从业人员的继续教育”指标仍然会在“十四五”规划中有明确规定。因为科学技术飞速发展引起的从业人员持续知识更新的继续教育，会对劳动年龄人口的平均受教育年限产生明显影响，而两个指标之间的联系就需要通过对从业人员继续教育学时与学习成果的认定来建立。

3.教育事业发展重心向服务全民终身学习转移

虽然我国已经建成世界上规模最大的教育体系[4]，但人民日益增长的高质量学习要求与教育体系不均衡不充分发展的矛盾仍然是主要矛盾。

改革开放以来，我国教育事业在教育现代化和教育终身化推进历程中发展迅速，成果显著，但仍然存在理论层面研究滞后且流于表面、全民学习权利意识贫弱、制度化教育模式固守、学分积累和转换制度匮乏等一系列问题。[5]立足于教育服务于人民的根本立场，“十四五”期间的教育体系建设应当进一步超越传统教育的规制，从时间和空间维度共同关注人的全面发展[6]，不再局限于特定年龄的教育时限和校园场所的学习时空，为人一生不同阶段的发展提供教育服务，补齐短板，向全人群及全生命周期的学习服务拓展，确保全民终身可以获得“全纳、公平、灵活的优质教育”学习机会，所有学习的经历与成果都能够得到和学校教育平等的承认与对待，化解任何形式的漠视、排斥、边缘化与不一致[7]。

4.面向全民的终身学习目标聚焦于个体服务

服务全民终身学习是强调“面向人人”的终身学习,关注的焦点转移到对不同个体的不同学习需求的支持与满足。[8]有研究指出，因为经济社会发展水平的持续上升，“十四五”期间教育服务的对象将发生深刻变化[9]，对教育服务需求的多样性和层次性也会更加迫切。

随着国民经济的持续增长,都市圈建设的持续扩张,中高收入人群和城镇人口的规模会持续扩大，中高收入学习者和城镇学习者会进一步增加，他们对学习机会的需求和教育质量的期待更高。“双循环经济”发展新格局推动的产业链、创新链转型升级，对人力资源有了新要求，包括农民工市民化[10]的构想，会导致社会学习者持续增长，从业人员接受继续教育、终身学习的意愿会不断增强；同时，农民进城务工等流动学习者也会有所扩大。疫情的常态化防控会使在线学习进一步升温，网络学习者会不断增多，老年人口的学习需求上涨更明显，留守儿童的学习仍需要重点关注，贫困学习者也需要学习改变自身生存状态。面对当下和可预见的未来，适应新形势发展的全体国民在优化和提升自身能力和素质时，每个处于不同社会阶层、不同人生阶段的个体，通过不同学习方式，在不同场所习得的知识、技能和能力，都需要得到更客观的评价与更开放的接纳。

二、“十三五”期间的现实问题

为了能够相对客观完整地了解各地各类学分银行的建设现状、成果经验和面临问题，2020年初，江苏省终身教育学分银行管理中心组建了专门团队，通过问卷调查和在线、实地访谈，选取了41家在建的学分银行(含学分银行项目)，历时半年多的问卷发放与回收，访谈与整理，最终获得32家学分银行样本数据。调查围绕各家学分银行的基本信息、定位与功能、建设情况及运行状况等四方面展开，相关数据与信息均截至2019年12月31日。

调查表明，我国各地学分银行建设呈不断增长趋势(在2010—2019年之间，除2011年外，每年都有地方新增学分银行建设项目)，存在着多种建设类型(包括学校、行业、区域和国家层面的，或者服务于职业教育领域，或者服务于继续教育领域，或者服务于市民社会学习领域，更多的服务于终身教育领域)。尽管它们分别处于不同发展阶段，但都进行了形式多样、各具特色的实践探索，探索过程明显呈现出实践先导、需求导向的特征。调查发现，多数学分银行建设所依托的单位是当地的开放大学或广播电视大学，这与开放大学所承担的建设使命密不可分。同时，调查结果也反映出学分银行建设面临一些共性问题与发展阻力。

1.缺少有针对性的政策支持和分类指导意见

调查中，不论是从学分银行面临的困难还是总结的经验，“政策支持、制度保障、政府重视”都是高频词语。

《教育部关于推进高等教育学分认定和转换工作的意见》指出，坚持以学习者为中心，以高等学校为主体，要求实质等效和规范有序；同时提到了到2020年国家公共服务平台初步建成，探索建立国家学分银行，构建分级认证服务体系，鼓励区域和联盟学校建立学分认定、积累及转换系统。说明教育行政主管部门已经意识到办学主体开展的学分认定，与公共服务的“学分银行”体系分别负有不同职能。2017年国务院印发的国家教育事业发展“十三五”规划中也明确，“完善学习成果认证制度，通过部分地区率先探索、以点带面的方式，推进国家学分银行建设”，同时还明确“建立面向全民的终身学习成果认证、积累与转换公共服务平台”，为每一位学习者提供个人学习账号，各类学习成果的统一认证与核算。被认定的学分，可累计作为获取学历证书、职业资格证书或培训证书的凭证。但遗憾的是，在这两个文件中对公共服务平台的学分银行体系仅提出了宏观的构想，没有具体职能的说明，也没有组织架构的描述，更没有实现途径的分类指导。

各家区域学分银行的成立文件虽然都明确学分银行服务当地所有学习者的学习成果认证、管理与服务，但对于认证权限未做明确授予，对认证哪些学习成果，依据什么进行认证，如何开展认证，认证后的效果也没有操作性的规定。截至2019年底，除浙江、上海、广东、重庆教育主管部门针对学分银行的业务开展有直接和间接的文件支持外，其他地区都再没有明确的文件或政策(成立文件之外)对学分银行建设做出指导。

2020年教育部关于《做好职业教育国家学分银行建设相关工作的通知》(教职成司函〔2020〕9号)有所改进，明确学分银行“组织研究确定不同课程类型、不同学时与学分的对应关系，形成学时学分记录规则”，核定培训组织提出的X证书学分，备案各学校与培训组织制定的转换规则。但这样的规定既将学分银行的功能限定在极小的范围，更注重对学习成果学分认定，又没有充分阐释学分银行发挥立交桥作用的基础。因为培训组织与院校如果直接对接，不执行有关学分银行规定的学时学分要求，职业教育国家学分银行完全无可奈何。

在我国现行教育体系中，办学和发证主体因为具有法律或政策赋权，能够自主决定是不是认可某一项成果，是不是允许成果置换，是真正学分认定和转换的直接主体。[11]但由于学习者的流动性非常小，开展校际学分转换并不普遍；而校外教育成果的取得，对于从学校到学校的学生而言，都是在先学习课程的基础上，才有能力参加竞赛、考取证书等，成果转换发生的几率也很低。因此对于办学主体而言，学分认定与转换仅属于内部小型业务，缺乏长久发展动力；而国家和区域层面的学分银行所开展的学习成果统一认证、核算和积累，又由于缺乏明确清晰的制度支持和分类指导，进展较为缓慢。

2.建设目标定位不够准确和清晰

针对学分银行的建设目标定位，调查问卷设计了“学分管理服务机构”“学习成果认证中心”“学习成果认证管理中心”“学习成果转换服务中心”“个人终身学习档案系统”和“其他”等6个选项。参加调查的各家学分银行，仅1家明确定位是单一的“学习成果转换服务中心”，其余都是多目标定位。其中有15家都选了除“其他”以外的所有选项，还有12家也分别选了除“其他”以外的4个或3个选项。这就意味着，有一半以上的学分银行认为自己既是“学分管理机构”，同时又是“学习成果认证管理中心”“学习成果认证中心”，还是“学习成果转换服务中心”或“终身学习档案系统”。这几者之间有内在关联，但相关职责各异，它们同时并存说明在目标定位上存在一定的混淆。

从构建服务全民终身学习的教育体系角度看，单个学校或机构的学分银行难以形成区域和全国范围内的学习成果认证体系，也因为仅仅记录在校学习成绩无法形成“终身学习档案”；区域和国家层面的学分银行本身不是发证颁证机构，也不是教学实施单位，管理的其实是各级各类学习成果，并不需要也不能够全部冠以“学分”。“学习成果认证管理中心”的重心是落在“管理”上，“学习成果认证中心”的重心则是落在“认证”上，一个是认证工作的管理主体，一个是认证主体，职能并不相同，集于一体不符合职能配置的基本规律。这也在一定程度上说明对于学分银行概念的内涵与外延还没有形成统一认识，没有形成本土的理论体系。[12]

3.功能设定全面但应用实践有限

在学分银行的服务功能方面，问卷也设计了“学习成果认证”“学习成果证明”“业务咨询”“学习途径推荐”“资源汇聚”和“其他”等6项。除1家仅提供“成果证明”、1家仅提供“业务咨询”外，其余各家都提供“学习成果认证(职业教育国家学分银行提供‘学分银行学分认定’)、学习成果证明、业务咨询、学习途径推荐和资源汇聚”的服务，有的还包括人才推荐、先进评选及终身学习激励等。但各家关于开展实践的问卷回答主要还是局限在依托学校的学分认定与转换、中高本衔接，以及选择性开发标准。

实践表明，各项功能没有充分应用或全面发挥实际效能，除了因为缺少具体事务环节的制度以外，也与建设者对学分银行的期待相关。功能的设定既体现了建设者的自我期待，也在一定程度上折射出社会对学分银行建设的期待。有学者认为“学分银行”的基础是学分制的实施，希望通过学分银行推动完全学分制改革[13]；有学者希望通过学分银行的“存贷”功能，增加学校教育的灵活性，实现因材施教，给予学生更大成长空间[14]；也有学者希望学分银行建立国家资历框架制度，开展学历教育以外的学习成果认证[15]；还有学者认为学分银行能够规范教育质量，通过课程标准保证学分流动[16]。而广大的社会群体则希望以最便捷的方式让自己的学习经历及其成果得到最包容、最优惠的对待。过多的功能期待集于学分银行一身，反而使其“不能承受其重”。较高的期待度与较低的现实应用之间的落差，说明学分银行建设还没有找准突破当前困境的有效路径。

4.未能及时全面发现和回应职业教育、继续教育及终身学习主体的需求[17]

调查中关于学分银行服务学习成果转换的人次或人数，只有16家实际发生了学分银行服务学习成果的学分认定与转换，占被调查的50%；16家在服务的人次或人数上存在巨大差异，从个位数的人次到9.1万人次，从1千多人到近2万人，除了表明学习者参与校外学习、终身学习的热情有差异外，也表明不同地区、不同性质的学习者在获得、持有原始成果方面有明显不同。

由于认证标准体系的建设是一个从无到有的大投入、长周期过程，对设计和组织标准体系建设人员的综合素质要求极高，所以目前学分银行的认证标准开发以面向传统的教育成果为多，还不能及时覆盖社会上形形色色、各级各类的学习成果，尤其是对劳动者群体，特别是各类在职员工、农民工、新型职业农民、退役军人等重点人群所有的学习经历和持有的学习成果；对成果的认证也局限于学分认定，单向接受到学历教育课程体系中，少有学校课程直接被认同到各项证书中。由于缺乏相应的认证标准体系、转换规则体系和质量保证体系，劳动者群体的非学历继续教育和职业培训成果，以及符合能力水准的工作经历，还没有能够大规模进入学分银行的工作内容，也严重影响了学分银行的社会认知度。

5.对社会大众的学习支持没有形成普遍影响

实现“人人、时时、处处”学习的全民终身学习愿景，需要国家倡导性的政策引领，更需要有效的外部激励机制。学分银行的设计正是希望通过对各级各类学习成果的认可和接纳，在调动学习者持续学习热情的同时，渗透式改变学习者的学习认知和习惯。目前学分银行的探索局限在很小的范围内，政府推动、行业参与、雇主认可和教育机构接受的成果认证标准体系和成果转换协同机制尚未形成，面向的人群仍然以在校学生为主，甚至以依托的办学单位的学生为主，应用的出口局限在学历教育的学分转换，还没有扩散到更多的教育机构和更广泛的劳动者人群，因此无法对更广泛人群的学习安排、个人发展产生实际影响。

三、“十四五”时期的政策建议

《深化新时代教育评价改革总体方案》再一次明确，“探索建立学分银行制度，推动多种形式学习成果的认定、积累和转换，实现不同类型教育、学历与非学历教育、校内与校外教育之间互通衔接，畅通终身学习和人才成长渠道”，以破“五唯”为导向，紧密呼应了《中国教育现代化2035》的战略目标，鲜明传达了对全人群所有校外学习经历与成果的认可态度，以及多方位服务人才成长的方向。这些都为“十四五”时期的学分银行建设提出了研究新课题和发展新方向。在教育体系和制度如何更好地适合社会对于人才多样化要求和学习者自身多样化成长的时代背景下，依据国家大政方针，按照建设服务全民终身学习高质量教育体系的要求，进一步加强国家与地方的政策指导与制度供给，研究有实践操作性和问题针对性的实施策略，规划切实可行的行动和组织路径，可以帮助学分银行建设找到杠杆支点，撬动森严壁垒，破除障碍，打开困局。

1.大力开展学分银行建设理论研究，为政府决策和实践探索提供有效咨询和理论指导

制度建设需要理论先行，改革探索的制度构建更需要科学的理论体系引领。当下，终身学习已经成为以变革为主题的时代焦点，成为人类生活的核心，已经被视为从正规学习到非正规学习和非正式学习的连续行为。各级政府和有关机构要在一个清晰蓝图和价值观基础上制定明确政策和推进措施[18]，系统而充分地为全民提供灵活的学习途径，对他人通过非正规和非正式学习获得的知识、技能与能力进行识别、评估并认证[19]。

调查反映出的问题说明，学分银行建设主体对于学分银行的定位功能没有达成一致，也在一定程度上说明目前关于学分银行的理论知识体系还没有形成统一认识[20]，对于学习成果认证、资历框架和学分银行的概念内涵、功能外延和相互关系尚存分歧，急需深入系统的专项理论研究。

教育部门、人社部门及其他相关部门应当组织来自不同学科领域的学者和行业专家及相关政府部门、培训机构的人员协同攻关，设立专门的研究专题与项目，应用多元化的研究方法，追踪实践样本，从基础理论、国际经验、文化原理、制度设计、运行管理、技术支持、法规政策等方面开展系统深入研究，厘清学习成果认证制度、资历框架和学分银行三者之间的关系,研发具有中国特色的国家资历框架，构建共同的学分银行话语体系,在相同语境下开展学习成果认证问题的共同研究,形成学习成果认证制度的理论体系，为制度创新与实践转化提供科学方案与中国经验。

2.加强国家与地方的政策指导与制度供给，破除学分银行建设障碍

(1)规划资历框架的顶层设计和建设路径，为国家资历框架建设奠定基础

《国家教育事业发展“十三五”规划》提出，“制定国家资历框架，建立个人学习账号和学分累计制度”，说明国家已经决定对于学习成果认证采用“资历框架”模式，通过建立资历框架来推动我国教育与劳动力市场之间固有关系的变革，形成人力资源开发的新格局。从学分银行的视角，可以理解为资历框架是学分银行建立个人学习账号、累计学分的先决条件，即学分银行应当按照资历框架规定的分类分级标准开展非正规和非正式学习成果的识别、评估与认证，将认证结果存入个人学习账号积累，在需要的时候按照资历框架构建的分类分级沟通衔接阶梯进行成果应用。

但资历框架制定是一个复杂、艰巨的公共政策构建过程[17]，无法一蹴而就，国际经验也充分证明资历框架建设周期的漫长与发展调整的频繁[12]。各级教育主管部门要在清醒认识到这一工作的艰巨性、复杂性和长期性的基础上，做好顶层设计及建设路径规划，在加快各项教育法律法规制定修订的同时，及时出台相关政策,为地方开展学习成果认证制度探索和资历框架试点提供制度依据与保障。在国家资历框架未出台前，协同各级政府及教育、人社、民政、科技等部门，明文鼓励各地、各领域积极开展资历框架(学习成果框架)的研究与开发，推动地方实践的深化，采用迭代升级更新的方式，形成丰富的地方经验实证样本，为国家资历框架的制定夯实基础。

考虑到现实中学习成果纷繁复杂，对应的具体认证标准涉及面极广，相关政府部门应当同步鼓励各学分银行开展基于资历框架的认证标准开发与应用，合作互补构建针对具体类别学习成果的认证标准体系，并在实践中检验。

有学者担忧，莫衷一是的框架标准和分饰多角的机构运行可能会导致更多的障碍与公信力疑虑[21]，但由于资历框架中包含正规教育(学历教育)的各项资历,而学历教育资历的超稳定性导致不同的框架之间会有衔接的可能。2008年欧盟形成了欧盟资格框架的正式文本,在此之前英国等国于20世纪90年代就开始了国家资格框架的建设[22]，后续顺利实现了两者之间的衔接,至今已经有24个欧洲国家完成了衔接[23]。这证明，如果有明确的资格框架衔接标准，不同的框架之间是能够实现彼此衔接的。

(2)针对实践中存在的多种学分银行类型，提供分类指导

有研究者将建设实践中的各家学分银行分为“平台型学分银行”和“主体型学分银行”。[24]他们认为，“平台型学分银行”才能承担服务终身教育体系，搭建终身学习“立交桥”，促进各级各类教育互通衔接的功能。虽然《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》和《关于推进高等教育学分认定和转换工作的意见》已经明文“鼓励区域、联盟学校建立学分认定、积累及转换系统”，《国家教育事业发展“十三五”规划》也明确“完善学习成果认证制度，通过部分地区率先探索、以点带面的方式，推进国家学分银行建设”，“建立面向全民的终身学习成果认证、积累与转换公共服务平台”，但后续没有再出台区域、联盟学校及公共服务平台如何开展建设的业务指导文件。这也从另一个角度说明学分银行建设的创新性与挑战性。由于缺乏政策指导与制度引领，对不同类型的学分银行建设定位、功能及业务发展路径还存在明显分歧，迫切需要教育主管部门针对不同类型的学分银行提供不同的建设指导和政策支持，在明确目标定位的基础上进一步指明建设探索的努力方向。

3.创新实践，破解学分银行现实问题

(1)找准现实需求，拓展服务领域与职能

学分银行建设的根本宗旨是为了认可和接纳各类学历教育以外的学习成果，推动各级各类教育融合沟通，拓宽个人成长通道，是服务全民终身学习教育体系的关键组成，服务对象包括各级各类教育机构和证书颁发机构及所有学习者。学分银行可以定期开展服务对象需求调研，分析梳理具有集中性和典型性的学习成果认证需求；通过学习成果认证，将相关学习成果的内容、过程和评价等信息公布到信息平台的名录清单中互通共享，为成果的互认和转换提供基本信息和基础判断；国家和区域的学分银行还应当强化统筹协调能力，在多方共赢的前提下，为各类教育机构、证书颁发机构及用人单位搭建交流、合作、协商的平台，扩展学分银行成果认证结果的应用场景[25]，从单纯的学历教育学分认定，发展到职业、学业晋升晋级时的继续教育、素质教育学时学分认定，以及学历教育与特定证书成果的互认，扩大社会影响力，让学分银行切实发挥促进学习成果互认与转换的公共服务平台作用。

(2)完善组织体系建设，强化学分银行间的合作发展

组织体系的完善，是业务建立健全的体制保障。体系建设越完善，组织职能的界定就越清晰，业务开展也更容易统一规范。虽然信息技术的应用可以扩大服务覆盖面，但即使在高度信息化的今天，信息系统仍然不能脱离组织体系而自运行，这可以从金融银行的运作实践得到充分证明，体系的层级可能简化，但永远无法彻底扁平。各家学分银行可以在组建自身的组织体系时，总结反思体系层级设置的最优方案。

我国是单一制的国家，教育和人才管理体系也具有鲜明的全国统一性，各级各类教育和人力资源管理均按部、省(自治区、直辖市、特别行政区)、设区市(自治州)、县(区、自治县、市)、乡(民族乡、镇、街道)分级管辖。各家学分银行可以通过相互之间的紧密合作，逐步形成框架趋同、标准互补、业务规范一致的覆盖全国的业务服务体系，为国家学分银行的组织体系做好基础工作。

(3)加强信息化技术支撑，提升服务能力

信息系统是学分银行提供学习成果“赋值、存储和流转”服务的必要载体。便捷的应用、流畅的查询、信息的安全，是学分银行业务能被广为接受的基础要件；即时响应的信息服务手段是助推业务发展的有效辅助。“互联网+”时代用户至上，要黏住用户，需要站在用户角度，想用户所想，围绕用户需求，为用户提供完美体验。区块链、人工智能、大数据分析等先进技术可以使信息系统更智能、更稳定和更可靠，为学分银行建设赋能增效。学分银行有必要在业务不断拓展完善的过程中，站在用户的角度，研判需要成果认证的具体人群，分析该人群可能面临的问题，需要的服务和帮助，通过信息系统的持续建设优化服务，找到问题解决的痛点和难点，吸引用户；同时通过技术手段保证学习成果认证的透明公开、客观公正和优质高效，提高社会的接受度与认可度。

(4)培育终身学习理“才”文化，营造学分银行发展氛围

一直以来，知识就是力量已经深入人心，但知识也是财富并非人人认同，用对待物质财富的态度来看待学习财富可能刚刚萌芽。“知识就是生产力”的论断已经说明需要建立个人的知识财富观。所以应当更新宣传理念，引进市场概念，创新宣传方式与推广路径，加强宣传设计与投入，搭建有效的学分银行和社会之间、和公民之间的沟通桥梁；创设和挖掘学分银行业务的应用场景，通过有效应用产生无形影响，提升社会与公民对学分银行的认知度与接受感，推动学分银行理“才”文化的形成与积淀。

学分银行作为推动教育综合改革的制度创新，通过自下而上的各级各类试点获得经验，再由此及彼地在不同层级实施[26]，不仅可以大大降低政策文件中的宏观设计落到现实状态的成本和风险，也可以通过行动的“试错”过程，发现问题，验证设计，校准政策依据。这是我国行之有效的工作思路和方法，是具有中国特色的政策行为与经验。[27]目前的全国学分银行调查结果也在某种程度上证明各类实践试点的必要。因此“十四五”期间，国家应当采用更明确的措施，鼓励各地各类学分银行建设的大胆探索和积极实践，并提供分类指导的政策支持，使全民终身学习推进机制的制度举措在构建方式上更加灵活、资源更加丰富、学习更加便捷的终身学习体系中，更好地发挥作用。