安全生产法规标准识别问题分析与对策建议

韩子兴

(镇海国家石油储备基地有限责任公司，浙江宁波 315200)

随着社会发展的进步和法律法规标准体系的不断完善，依法治企成为企业安全发展的重要保障，也是企业安全生产的必由之路。法律法规标准是制定目标指标的依据，是风险辨识评价的判据，是风险控制和危害因素及环境影响因素控制的遵循标准。为严格执行国家及地方政府有关安全、环境保护、职业健康方面的法律、法规、规范、标准，企业应当建立安全生产和职业卫生法律法规、标准规范管理制度，明确主管部门，确定获取渠道、方式，及时识别和获取适用、有效的法律法规、标准规范清单和文本数据库，并将适用的相关要求转化为本单位规章制度、操作规程，及时传达给相关从业人员，确保相关要求落实到位。

1 法规标准识别转化常见问题

1.1 缺少订制服务渠道，目录清单难健全

法规标准识别的范围包括国家法律、行政法规、部门规章、标准规范、其他要求(通知、细则、办法)等。法规标准识别的首要工作是建立适用目录清单并保持动态更新。安全服务机构、技术咨询机构、标准售卖平台很多，但缺少为企业提供量身打造适用法规标准目录服务的单位。企业在初步建立目录清单时，面对海量、散乱的信息，一般只能借鉴先行企业的目录清单，或索取标准化培植服务单位的“通用”目录清单，或购买公众号的“最新安全环境职业健康法律法规文件清单”，再经过筛选，并补充行业领域相关的法规标准以及国家和地方最新的有关HSE方面的法规标准和有关要求，形成自备目录清单。由于目录更新缺乏稳定有序的渠道和机制，企业通常也只能对照目录，网络查询有无新版，对首次颁布、版本更新或行业标准升级为国家标准的相关法规标准的发现常常是“随缘”。因此，法规标准识别问题首先表现为清单不健全、不系统，更新则处于被动盲目的“半停滞”状态。

1.2 条款识别粗放，转化不彻底

法规标准识别的第二步是辨识出适用于本单位的条款，建立条款清单，并逐条转化融入本单位内页资料(企业的管理制度、操作规程、应急预案、处理方案、专项检查表等)，并摘录对相关方的要求条款作为传达给相关方和内部安全教育素材的储备。现实中因重视不够、认知不清、省能心理作祟等问题，导致两种情况发生：一是识别条款扩大化，甚至简单到“全文适用”；二是未单独建立条款清单和符合性评价表，不少企业出现目录清单、条款清单、符合性评价表“三合一”的现象。使用“三合一”复合表单的后果是不便细化适用条款，难以明确转化目标，符合性评价更是一笔“糊涂账”。探究深层原因，主要是法规标准识别转换为内页资料过程中，未在法规标准识别管理制度中设置适用条款转化的闭环流程，造成管理脱节，给企业遗留无尽的安全隐患和法律风险。

1.3 清单缺乏审批，发布流于形式

法规标准识别的第三步是生产经营单位确认所获取的各类法律法规、标准规范和其他要求的适用性，经主要负责人审批后发布。适用条款的落实通常涉及到单位的内部组织机构、安全管理网络、人员配备、物资装备、资金投入、管理体系架构等，需要主要负责人全面组织协调、统筹安排。实际运行中，常因重视不够，加之识别、转化过程记录被简化，无法体现实质性内容，导致发布环节草率完成，企业主要负责人的审批程序易被忽略。

1.4 传达给相关方的措施不到位

相关方指工作场所内外与企业安全生产绩效有关或受其影响的个人或单位，如承包商、供应商、周围社区居民等。相关方是系统安全管理的一个方面，为提高其法律意识，必须及时将适用的安全生产法规标准及其他要求传达给相关方。在实际操作中，企业对传达的理解存在很大偏差，常见的所谓传达只是将识别获取的法规清单打印发给相关方，重视一点的则将获取的法规文本刻录成光盘发给相关方，这些传达措施不够到位，未能准确把握“传达给相关方”的要求。

1.5 符合性评价笼统，缺少过程记录

符合性评价包括遵循法律法规和其他要求的情况，安全生产规章制度合规性情况，员工执行法律法规、其他要求的情况和安全生产规章制度情况，过程控制和目标、指标完成情况以及违规事件、事故的处置情况。实际执行中受复合表单结构简化的影响，忽略了制度对应条款的核查环节，更缺少对员工、承包商、周边社区居民的反馈意见的审核，评价结论仅用“符合”两字一带而过，存在流于形式的问题。

2 分析与对策

2.1 拓展渠道，健全目录清单

企业获取法律、法规及其他要求的行为应该是主动的，经常性的。必须根据自身实际建立稳定可靠的法规标准和其他要求的获取渠道。

2.1.1 常见获取渠道及补充建议

2.1.1.1 常见获取渠道

a) 从各级政府安全、环保、卫生、人事、劳动等部门和各相关处室获取国家和地方最新的有关HSE方面的法律法规标准及有关要求。

b) 从行业协会或团体、咨询机构、认证机构、数据库和服务机构、出版机构、标准化组织、电子网络、图书馆、书店、专业性报刊杂志等获得信息。

2.1.1.2 补充建议

建议订购国家、省级、地市3个层级的行业安全协会会刊作为实用补充渠道。如中国职业安全健康协会《劳动保护》，其中有“法律法规索引”专栏，《宁波市安全生产》有“安法动态”专栏。各省市行业安全协会会刊均会有类似专栏，有助于掌握最新动态和法规解读，更有助于接收最新属地监管要求。

2.1.2 发挥自身优势，共建基础清单

大型央企、集团企业具有配备法务部门和专业人才的优势，可以立足自身，建立健全目录清单。相关子公司，所属合资、代管、托管企业可参考其法规标准清单，补充完善后形成自备清单。

行业相近、业态相似的企业可采取横向合作方式，定期比对目录清单，交流最新法规信息，通过信息共享完成自备清单的完善更新。

2.1.3 依托三方服务，获取技术支持

组织行业相近、业态相似的企业，或由行业领域中心牵头，向行业细分领域最贴近的行业协会或团体、咨询机构、认证机构，集体订购适用目录服务，获取专业团队的技术支持。

2.1.4 完善内部机制，促进动态更新

企业应完善内部管理机制，明确HSE管理人员应从相关获取渠道，及时获取法规标准和其他要求的更新内容，以便及时更新。具体可参考以下几点：

a) 定期(一般一季度)与政府相关部门沟通一次。

b) 每月通过网络查询一次。

c) 定期向提供法规标准的机构联系索取最新信息。

d) 专人定向检阅国家、省市、地市3个层级的行业安全协会会刊法规专栏，并定期作动态“零汇报”。

e) 建立对第三方服务报告所援引法规标准与本单位目录清单进行比对的长效机制。相关专业人员负责对本企业最新的安全现状评价报告、职业卫生控制效果评价报告、上级或第三方安全检查表等做好例行排查比对，形成专项报告。

2.2 适用条款的识别原则及转化方法

适用条款的识别既不能过选，也不能漏选，以条款针对的对象作为取舍的总原则，以可以转化为内页资料(企业的管理制度、操作规程、应急预案、处理方案、专项检查表等)的内容为度，适当拓展部分非本单位直接执行的对相关方的要求条款作为传达给相关方和内部安全教育素材的储备，如监管方的权利和义务、法律责任等。为方便对适用条款转化过程的追溯，以及对转化率的检查考核，应在适用条款清单中逐条标注转化去向。

国家法律、行政法规、部门规章、标准规范、其他要求(通知、细则、办法)等层级不同，条款要求有政策性和技术性的不同，企业管理制度、操作规程、应急预案、处理方案、专项检查表有管理要求、操作要求、技术标准之分，实际转化中有明显的对应关系。所有适用条款按对接目标的格式要求转化为内页资料的具体内容。法规标准和其他要求转化为内页资料的对应关系参见表1。

表1 法规标准和其他要求转化参考目标

2.3 分置清单，落实闭环管理

2.3.1 构建识别流程和“2+3”信息链

法规标准识别、转化、符合性评审是动态的正反馈过程，通过即时识别和符合性评价活动，实现目录清单和条款清单维护的双循环。目录清单和条款清单，符合性评审表、不符合项整改表、专项检查表，即“2+3”信息链，构成完整的程序控制信息链。详细流程见图1。

图1 法规标准识别-转化-评价双循环流程

2.3.2 优化双清单，规范批准发布

清单是识别流程中的信息载体，既要力求简明、实用，也要合理兼顾功能。目录清单列标题应包含类别、法规名称、颁布部门、颁布日期、实施日期、简介及相关条款说明、适用部门、适用相关方；条款清单列标题应包含法规及其他要求事项、颁发(修订)生效日期、简介及相关条款、企业相关规章制度；符合性评价表列标题应包含法规及其他要求、实施日期、相关条款、相关规章制度符合情况、备注(不满足原因)；专项检查表和不符合项整改表可直接利用企业管理体系已有的安全检查表和问题整改表。单位主要负责人对2张清单进行审核，批准后发布实施，及时传达到相关员工。

2.4 完善目录清单，兼顾相关方

传达给相关方是要求企业采用适当的方式、方法，将识别获取的适用的安全生产法规标准及其他要求有效转达，传递适用法规信息以提高法律意识。在识别阶段就应梳理出需传达给相关方的信息，以便一次性识别到位。传达记录方面可以将“简介及相关条款说明”制作成宣传材料，摘录清单中“适用相关方”的记录作为告知书，重要内容组织培训，保留相关发放记录和培训记录。

2.5 规范符合性审核，促进循环式上升

编制专用符合性评价表，统一评价标准。符合性评价可自行组织，也可聘请中介机构；可通过会议集中讨论形式进行，更适合通过随机与各类检查相结合的方式展开。审核内容包括：遵循法律法规和其他要求的情况，安全生产规章制度符合性情况，员工、承包商执行法律法规、其他要求的情况、安全生产规章制度情况、相关方反馈意见，过程控制和目标、指标完成情况以及违规事件、事故的处置情况。对不符合项要进行原因分析，制定整改计划和措施，明确时间节点。编制评价报告，记录评价过程、结果及整改情况。

3 法规标准识别重点和条款转化率督查

3.1 紧扣重点，精准识别

目录清单的重点是规章、标准、规范以及密切相关通知、细则、办法。条款识别的重点是可转化融入安全管理规章制度和作业层面的操作规程、预案和处置方案密切相关项。对设计类标准、规范，凡涉及运行维护、设备设施完好标准的条款，都是安全检查和隐患排查治理的重要依据，应当重点识别出适用条款；对专业性和政策性极强，设施建成后处于固化、永久状态，业主无可操作内容的相关设计标准、设计规范，如项目选址、总图布置等方面的标准规范，转化时可与每3年安全现状评价衔接，在企业内页资料中对相关机制予以固化。

标准、规范的说明性条款、规范性引用文件、术语和定义是准确解读条文的前提条件和基础知识，潜藏其中的关键知识点应作为相关条款简介及说明的内容，以便转换为企业内页资料学习培训的内容。法律法规对政府部门、社会机构、新闻传媒的要求及其相关法律责任部分不是企业关注的重点，可作为一般性安全教育的素材。

3.2 转化率正逆向督查方法

为保证适用条款完整有效地转化到企业内页资料中，企业应定期组织条款转化率督查。具体可采取正向、逆向检查方法。正向查证转化落实：通过清单适用条款，查找对应制度、规程条款有无缺项。逆向查证识别漏项：通过政府、上级或第三方检查发现的问题，查找对应的法规标准依据条款，再查证法规清单和条款清单有无识别，延伸查证识别项是否已转化为相关制度、规程条款。

4 结论

a) 做好法规标准识别是企业依法行事的源头，适用条款转化为规章制度、操作规程的具体内容，让从业人员有章可循，是企业自行消除违法现象和不安全行为的必由之路。

b) 法规标准获取渠道多样，应结合实际灵活选取。订阅国家、省、市3个层级行业协会会刊，主管部门定人定期检阅法规专栏，发现、汇报最新国家和属地法规和要求，是经济、实用、有效的获取方式。

c) 法规标准的识别、转化、评价按照双循环流程实施，配套“2清单3表单”信息链，实施适用条款转化率正向、逆向查验，实现法规标准识别全过程的PDCA管理。